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对铜川市资源枯竭转型问题的思考
2014-5-6 9:21:00陕西统计局
党的十八届三中全会制定的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要构建开放型经济新体制，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，以开放促改革。国家发展和改革委员会从2008年起陆续确定了69个资源枯竭型城市，通过经济结构调整，促进经济转型升级。我省铜川市是第二批被批准的资源枯竭型城市，通过调整经济结构，加强民生建设和节能减排，近几年铜川市经济转型取得了可喜成效，但也面临诸多的困难和压力。
一、铜川市资源枯竭的历史形成及特点
资源型城市是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。资源枯竭型城市是指矿产资源开发进入后期、晚期或末期阶段，其累计采出储量已达到可采储量的70%以上的城市。
（一）铜川市资源枯竭的历史形成铜川市是因煤而立、因煤而兴、先矿后市的工业城市。铜川矿区煤炭开采已有上千年历史，1958年建市后，凭借得天独厚的资源禀赋，成为西北乃至全国重要的煤炭生产基地，其境内原煤产量，一度占到了陕西省30%的份额。
由于铜川市工业过度依赖煤炭，产业结构单一，产品链较短，严重制约了经济发展的空间和时间。历经六十余载开采后，铜川市有392个煤矿相继停产关闭，剩余66处煤矿的大部分矿井面临资源枯竭。据铜川市发改委提供的数据表明：铜川市煤炭探明储量为29.04亿吨，无法开采量14.96亿吨，实际动用储量15.34亿吨。新中国成立65年来，铜川市已开采煤炭8.5亿多吨，目前还有储量（包括新近探明）8亿多吨，按2013年全市采煤量2921万吨计算，不到30年，铜川市将无煤可采。
（二）铜川市资源枯竭的影响
1.产业结构严重失衡。
资源枯竭型城市产业高度的单一性，使得城市对资源产业的依赖性很大，致使城市的发展受到限制，城市功能不全，第三产业以及可替代产业发展落后。2013年，铜川市实现地区生产总值321.98亿元，第二产业增加值占全部地区生产总值的66.8％，第三产业仅为26.5％，且呈现逐年下降的趋势。煤炭开采和洗选业至今依然是经济发展的主体，其增加值占全部工业的六成左右，决定了工业发展的总量和速度。
2.生态生存环境破坏严重。
随着煤炭资源的衰减，铜川市面临“矿竭城衰”的困境。全市采空区面积达163平方公里，产生的沉陷区范围约246平方公里，相当于西安市主城区面积的一半。采空区诱发地质灾害隐患地裂缝5000余条，滑坡、崩塌351处，地面塌陷22处，有4.28万户17万群众居住在沉陷滑塌危险地带。全市水土流失面积3386平方公里，占土地总面积的87.2%，全市平均侵蚀模数1484吨/平方公里•年，土壤侵蚀模数最高达3809吨/平方公里•年，生态环境较差。
3.财力紧张，民生问题日益凸显。
全市城乡低保资金投入不足，救助标准偏低；敬老院数量较少，运转维护费用难以落实；廉租住房覆盖面较小，保障率仅占低收入家庭的7%。这些关乎民生问题的大事将会与产业转型、生态环境治理等交织在一起，成为铜川市转型工作面临的关键问题。
二、铜川经济转型升级的成效与问题
从2002年起，铜川市委、市政府就对如何实现资源枯竭型城市的转型进行了未雨绸缪的策划和探索。他们结合铜川的实际特点，编制了《铜川市资源型城市经济转型总体规划》。在此基础上，制定了一整套事关铜川经济转型的实施方案，取得了明显成效。
（一）经济转型升级的成效
1、节能减排成效显著
依赖矿产资源必定形成高载能、高污染的产业结构。铜川市首先解决严重污染的问题，对于水泥制造业通过上大关小、治旋关立、集中煅烧、分散研磨，全市所有落后水泥窑拆除关闭，水泥产业实现无立窑，使铜川市步入了全国水泥产业结构优化先进行列，实现了经济发展与环境保护的“双赢”。“十一五”期间，铜川市圆满完成了省政府下达的单位国内生产总值能耗下降20%的节能目标，“十二五”前三年，节能和减排目标也如期实现。
2、经济获得了长足发展
2013年，铜川国内生产总值达到321.98亿元，按照可比价比2003年增长3倍，年均增长14.9%，超过全省平均增速1个百分点。分产业看，第一产业增加值21.74亿元，增长1.08倍，年均增长7.6%；第二产业增加值215.07亿元，增长3.87倍，年均增长17.1%；第三产业增加值85.17亿元，增长2.23倍，年均增长12.5%。地方财政收入24.1亿元，比2003年增长10.2倍，年均增长27.3%；主要工业产品中，煤炭产量2921.02万吨，增长127%，年均增长8.5%；发电量67.89亿千瓦时，填补了“十五时期”的空白；水泥2613.64万吨，增长5.1倍，年均增长19.8%；电解铝15.51万吨，增长158.4%，年均增长10%。
3、产业结构得到优化
铜川市在“十一五”期间，关联国家节能减排，累计淘汰水泥落后产能420万吨，同时通过外引内联，建起了声威、凤凰、满意等大型水泥生产企业，通过扩大产能，提高了有色工业比重，为谋求煤炭就地转化，建成了华能电厂。2013年和2003年比较，国内生产总值的比重发生了变化，工业化程度明显提高。第一产业的比重由8.4%下降到6.8%；第二产业比重由47.8%上升到66.8%；第三产业比重由43.8%下降到26.5%。在规上工业中，煤炭的产值比重由33.1%下降到30.7%。
4、注重文化、旅游和民生发展
近几年，铜川市确定了培育壮大接续替代产业、全力推进农业产业化、加快发展旅游产业、强化城市建设和管理、认真解决民生问题的转型发展总体思路。旅游作为经济转型的龙头产业，重点建设照金香山、玉华宫、药王山、陈炉古镇四大景区，形成了集红色旅游、宗教文化、休闲养生等为一体的多个旅游板块。由于多业并举，2013年和2003年比较，城镇居民年均可支配收入24495元，增长414.4%，年均增长17.8%；农民可支配收入8140元，增长390.4%，年均增长17.2%。
（二）经济转型面临的问题
铜川市经济转型升级虽然取得了明显成效，但从经济的可持续健康发展角度看，依然存在着资源过度依赖，装备制造业发展水平低，服务业整体发展基础较差等问题。
1、对资源依然过度依赖
铜川市的煤炭、水泥、电解铝、火电为支柱产业，其产值2013年占规上工业的60.5%。虽然铜川资源枯竭为煤炭，而且煤炭的开采余量不足，但由于没有有效的接替工业，煤炭开采依然呈现扩大的趋势，且没有大力发展煤化工工业。2013年，全市原煤产量2921.02万吨，比2010年增长了36.5%。水泥是铜川市的优势产业，主要依托为当地的石灰石资源，由于国内知名水泥企业近几年纷纷驻足陕西，水泥生产也受制于销售半径，铜川的水泥制造业很难形成产业集群，取得市场竞争的主导地位。铜川的电解铝生产历史较长，“十一五”以来陆续扩大生产能力，消耗的是电力，最终依托的还是煤炭资源。由于我省氧化铝资源极为短缺，当前全国电解铝产能严重过剩，在价格冲击下，铜川市的电解铝没有优势，生产萎缩。火电发电量在电解铝生产萎缩时产能过剩，外输困难。
2、装备制造业发展水平低
装备制造业是衡量一个国家或地区制造业水平的主要标志，其中以高新技术和自主知识品牌形成的核心竞争力使资源最大限度得到优化，主导制造业的发展方向。铜川市虽然重工业比重较高，但装备制造业相对落后。2013年，在全市规上工业中，装备制造业产值仅为
15.82亿元，占工业的比重为2.9%，处于落后的地位。由于装备制造业发展水平低，工业仍然以开采业、矿物加工业、火力发电为主导，导致工业抵御经济危机风险的能力差，产业链较短，增加值的空间不足。
3、服务业整体发展基础较差
由于没有形成具备有效竞争力的产业集群，铜川市工业化整体水平偏低，对城镇化和服务业的发展支撑力度不强，制约了服务业的整体发展。从批零贸易和住宿餐饮业看，铜川市平均每万人拥有0.11个限额以上批发企业，0.83个限额以上零售企业，0.23个住宿企业，0.31个餐饮企业，均明显低于全省平均水平。
三、铜川市资源枯竭转型的策略与目标
（一）转型必须坚持可持续发展的理念
对铜川市而言，可持续发展理念首先应体现在能源替换和接续产业的选择上。铜川因煤而兴，主导产业是传统煤炭电力能源产业和水泥建材产业。要实现可持续发展，首先要对城市现存的能源资源开采做出战略规划，站在具有完备功能的现代城市角度对资源开采利用做出规划。资源型城市转型，关键在于坚持可持续发展的理念。在能源开发上，着眼于油页岩绿色研发、天然气联供、煤炭清洁化、风能、太阳能、生物质能、分布式智能微电网等多个领域，实现城市用能可持续发展。
（二）探索发展非资源型产业新路子
在当前节能减排形势下，铜川市的产业要实现可持续，必须走低碳发展的路线。铜川市工业增加值占地区生产总值的60%以上，工业四大支柱产业煤炭开采与洗选、非金属矿物制品、电力和热力生产、有色金属冶炼及压延加工业皆为资源能源依赖型的高载能产业。工业转型一般可划分出两种类型：一是通过延长既有产业链，提高生产附加值，同时借助产业链延长契机，发展周边产业，实现对资源的高利用，低排放，将资源投入吃干榨尽。二是根据完备城市的需要发展多种非资源型接续产业。铜川目前的产业链延伸主要着眼于铝型材加工业，属于第一种类型；旅游业则是铜川立足于自有的生态和历史文化资源禀赋，尝试打出的一张城市名片，属于第二种类型。对于水泥制造、电力和热力生产两大支柱产业需通过在技术改造，发展循环经济，升级产品，提高附加值等方面做文章，随着非资源型行业的做大，使这两大行业增加值贡献逐渐收缩，直至支柱产业完成替换。
（三）转型必须明确城市定位和目标
铜川市在2011年的转型规划中对本市的定位是：
1）关中-天水经济区“一轴”上的次核心城市、西安国际化大都市的重要功能区域；
2）西北重要的能源、现代建材、果品及食品加工和养生保健基地；
3）关中-天水经济区与陕北能源化工基地产业外扩联动高地；
4）陕西省重要的旅游精品区、全国知名的休闲养生保健城市。
关-天经济区“一轴”次核心城市、西安国际化大都市的重要功能区域的定位是铜川的区位优势，必须立足于城市未来发展对城市在关-天经济区内的功能和作为西安卫星城市的功能进一步明确，做好城市规划。未来以西安为中心的关中地区经济、社会、文化环境的变革将会为铜川提供发展契机。
（四）转型必须以人为本
城市的转型发展是为了人的发展，转型避不开的第一个问题是就业。根据2011年铜川市转型规划报告，铜川市煤炭开采和洗选业从业人员占全市全部工业行业从业人员数的一半以上。铜川要脱煤，如何为下岗人员多渠道、多途径、多方式创造就业岗位，提高人员技能素质，将是转型面对的具体问题。铜川市临近西安市，应利用西安的教育和研发资源，在高校和企业、高校和再就业培训机构，企业和再就业培训机构之间建立联系，实现知识、人才的多向流动。
（五）转型必须以生态环境保护和人居环境的优化为基本前提
资源型城市的一个特点就是生态环境遭到破坏。近些年来，铜川市采取有助于生态环境恢复的措施已见成效，烟尘笼罩的状态一去不返。根据铜川市以生态及文化旅游作为城市名片的规划，铜川市的人居环境还需从环境质量，景观协调，城市绿化等方面进一步美化，矿区的生态环境修复还需随开采企业的关停继续进行。唯有优化生态环境质量，城市才对新兴的高附加值企业和高端人才具备吸引力，铜川的养生文化产业才能真正成为品牌。
