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浅议文化行政综合执法的地位和作用
2009-7-7 阅读2357次 本站网友 魏志东 发表 【字体：大 中 小】 上一篇>下一篇
[征文]强化文化行政综合执法加大“扫黄打非”工作力度
——浅议文化行政综合执法在“扫黄打非”工作中的地位和作用
江苏省淮安市文化行政综合执法支队
魏志东
论文摘要：本文从淮安市文化行政综合执法改革的成功实践，阐述了“扫黄打非”已成为文化行政综合执法的重要工作任务；文化行政综合执法是“扫黄打非”斗争的主力军、突击队和生力军；进而需要全面加强文化行政综合执法建设，不断深化改革，为文化市场健康有序繁荣发展，提供坚强有力地执法保障，为文化的大发展大繁荣作出应有贡献。
关键词：文化综合执法 扫黄打非 地位和作用
作为江苏省文化体制改革试点地区之一，淮安市去年按照省委、市委文化体制改革实施方案中“分级组建文化市场综合执法机构，作为同级文化广电新闻出版局的直属机构„„统一行使文化市场行政处罚以及相关的行政强制、监督检查职能”的要求，重新组建了市级文化行政综合执法支队，作为市文广新局直属的副处级参照《公务员法》管理的事业机构，统一行使文化市场、新闻出版、文化遗产保护、广播电视等行政执法职能，核定编制20名，其中副处级领导职数2名，正科2名，副科4名；同时，按照“扫黄打非”工作“只能加强、不能削弱”的要求，根据中共淮安市委办公室《关于市社会文化管理委员会、市“扫黄打非”工作领导小组合并更名和成员调整的通知》（淮办发[2009]3号）精神和省委、市委文化体制改革方案中“省、市、县（市、区）三级原有的‘扫黄打非’工作领导小组调整为文化市场管理工作领导小组„„办公室职能由新设立的文化市场综合执法机构承担”的要求，淮安市“扫黄打非”工作领导小组办公室工作职责交由市文化行政综合执法支队承担。从改革至今的实践来看，“扫黄打非”各项工作得到有条不紊地推进，执法力量得到进一步加强，文化体制改革取得了显著的成效。
不断深化思想认识，适应形势发展需要
文化意识形态领域的安全是国家安全的灵魂，从国内外形势发展来看，境内外敌对势力始终没有放弃对我国意识形态领域的渗透，充分利用各种机会，从思想文化意识形态领域对我国的政治制度、国家政权进行攻击与颠覆。从文化产品、出版物所固有的商品属性来看，利润的最大化成为文化出版物市场商家所追求的终极目标，只要有利可图，势必会出现假冒伪劣的非法侵权出版物和色情淫秽出版物。如果任这些对党和国家政权恣意攻击的非法出版物、盗版侵权色情出版物的传播泛滥，不仅严重摧残青少年的身心健康，扰乱市场经济秩序，诱发犯罪，毒化社会风气，更为严重地是直接危及我国的思想政治基础和国家政权的巩固。正是因为20年来，始终坚持对政治性非法出版物予以坚决打击的高压态势，对侵权盗版色情淫秽出版物予以坚决清缴的坚强决心，不仅推进了文化的大繁荣大发展，促进了文化市场的健康发展，更是保障了我国思想文化和意识形态领域的安全，充分表明“扫黄打非”已经成为敌对势力对我进行渗透颠覆不可逾越的一道坚固屏障。
“扫黄打非”工作开展20年来，实际是在出版物市场管理形式上开展的意识形态的较量，其本质是遏制非法传播，清除文化垃圾，因而它首先是“战场”，然后才是市场，首先是“斗争”，然后才是竞争，首先是“政治”，然后才是文化，因此，我们要从事关国家政治制度、事关思想文化意识形态安全、事关国家安全的高度，清醒地认识到“扫黄打非”是党对意识形态领域领导的一个重要抓手，所从事的是一场同国内外敌对势力的政治斗争。因此在思想文化意识形态领域组建一支统一的文化行政综合执法队伍已经是形势发展的需要，也是深化文化体制改革的需要。
统一文化行政执法，执法力量进一步强化
在改革之前，淮安市存在着市社会文化管理委员会、市“扫黄打非”工作领导小组及其办公室、市文化市场管理领导小组等多个文化市场管理组织机构；在行政执法上，有社文办、文化市场稽查队、新闻出版执法、文物执法、广播电视执法等多支执法队伍，经常出现职责不清、职能交叉、多头执法的现象。省委、市委关于文化体制改革工作实施方案有效地解决了这一问题。改革后，多个领导小组统一合并为文化市场管理工作领导小组同时挂市“扫黄打非”工作领导小组，作为领导小组日常办事机构的办公室与新设立的文化行政综合执法机构合署办公，并承担其相应工作职责。这一改革，使原来的多头机构变为一套机构，组织机构设置进一步得到优化，归并了多个行政执法部门，统一了思想文化意识形态领域的行政执法，行政执法力量得到进一步加强，工作职责进一步明晰。在“扫黄打非”工作上，原来我市“扫黄打非”办公室挂靠在局新闻出版处，仅有2名工作人员，工作上经常疲于奔命，调整到文化行政综合执法支队后，工作人员由原来的2名增到16名。从“扫黄打非”工作实践看，“扫黄打非”不仅有综合组织协调，更多地还有执法办案；为进一步加强日常巡查稽查力量，在执法支队内部设立市级新闻出版执法大队，核定3-4名执法人员，这样就有效地保证了出版物市场的日常检查与行政执法，在文化行政综合执法支队内部通过定职责，定岗位，定任务，进一步优化人员配置，使“扫黄打非”工作总体上得到强化。同时为进一步加大综合协调力度，在市文广新局确定一名局党委委员、副局长分管“扫黄打非”办公室工作，从而更利于在全市面上予以总体综合协调。
明确工作任务内容，实施“扫黄打非”与文化行政综合执法
有序无缝对接
从“扫黄打非”工作内容上看，其所涉及的出版、发行、印刷、复制、互联网络、网吧等方面实际上都是文化市场的重要组成部分，因此也是文化市场行政综合执法的重要工作内容。从改革以来的实践看，文化市场行政综合执法已经是“扫黄打非”斗争中一支不可或缺的中坚力量，处于重要主体地位。
从市场的日常巡查来看，文化市场行政综合执法队伍是出版物市场日常检查的主力军。进入新时期，受经济利益的驱动，非法出版物屡禁不止，一些不法出版商和个体商户，为了追逐高额利润，大肆进行“制黄贩黄”和非法出版活动，严重影响了社会的稳定，干扰了社会主义精神文明建设。他们的非法出版活动，已经呈现出违法出版团伙化、销售网络化、推销流动化和手段高科技化等诸多新特点。如何强化市场监管，加强市场日常巡查是依法管好市场，防患于未然的有效措施。这就需要一支长期奋战于文化、出版物市场一线的执法队伍，文化市场行政综合执法是承担起这一工作的重要主力军，通过进一步加强日常巡查，强化市场行政执法检查，加大教育防范的力度，全面进行联网布控，从而有效地把“黄、非”消灭在萌芽状态。在日常工作中，首先要抓好出版物市场的日常检查。由于出版物市场面广、量大、点多，文化市场综合执法人员要采取多种有效措施，实施分片包干、目标管理、责任到人、强化巡查等手段，从加强日常检查入手，组织力量对车站、电子商城、批发市场等重点区域、重点地段，在重点时段，实施经常性的和定期的检查，做好日常检查日志的记录，提高检查的密度和频率，在市场上，始终保持一种高压状态，始终保持一种威慑力量。同时要严防政治性非法出版物的出笼。要按照全国、省“扫黄打非”办的要求，组织执法人员经常深入基层，认真进行排查，进一步规范储存运输出版物的经营行为，严密封堵政治性非法出版物的流通渠道，切实做到守土有责。再次要切实抓好印刷、复制企业的管理。组织文化行政执法人员，经常深入到印刷复制企业宣讲法律法规，增强他们的政治警觉性，要求所有印刷复制企业不得违规承接印刷复制业务，对所有印刷复制企业进行定期检查，发现问题及时解决，决不让政治性非法出版物在本市印刷、发行和销售。
从专项集中行动来看，文化市场行政综合执法队伍是“扫黄打非”集中行动的突击队。集中打击是“扫黄打非”的必要手段。要按照年度工作方案的安排，适时组织协调宣传、政法、公安、工商、新闻出版、文化等部门开展集中行动，针对不同时段出现的突出问题，实施有针对性、有效性和有重点的整治，始终保持对非法、违禁出版物的高压态势。在集中行动中，做到稳、准、狠。一是措施到位，稳扎稳打。通过日常暗访和调查，摸准出版市场中存在的突出问题，掌握非法、违禁出版物进货渠道，摸清他们在出版物市场的经营规律，有针对性地制定好详实的突击行动方案，有计划有组织地予以实施，在集中行动之前，还要注意保密，杜绝盲目行事，确保不走漏风声。二是重点突出，目标准确。在充分调查了解的基础上，针对出版物市场存在的突出问题和上级部门的工作要求，瞅准出击时间，选准打击目标，有重点有步骤地安排部署集中打击行动。三是采取突袭行动，依法打击。深挖非法制作、出版、销售图书及音像制品的地下窝点，对传播政治谣言、危害社会稳定、危害青少年身心健康的非法出版经营活动，予以坚决打击，决不姑息，该收缴的收缴，该取缔的取缔，该处罚的处罚，该移送司法机关处理的移送司法机关，做到铁面无私，公正执法。今年2月，我市文化行政综合执法支队在接到楚州商贸城有不法商贩公开销售淫秽色情音像制品的举报后，在第一时间向领导作了汇报，并迅速拿出突袭行动方案，同时派员先期进行暗访侦察，注意突击行动的保密，在第二天就组织文化、新闻出版、公安、工商等执法人员30余人，一举端掉了销售窝点，并将4户不法经营业主移交当地公安部门处理。有力地打击了不法分子的嚣张气焰，达到震摄罪犯，教育群众，净化文化出版物市场的目的。
从大案要案以及案件查处来看，文化市场行政综合执法队伍是“扫黄打非”案件查处的生力军。文化行政综合执法支队作为我市组建时间不长的一支新生的综合执法力量，在案件查处上，始终是冲锋陷阵的生力军。他们首先建立健全了快速反应机制，配备了专用行政执法车辆，进一步建立健全了举报受理案件查处的工作流程，实施了24小时全天候值班制度，遇到突发情况做到快速反应，快速查处。今年3月5日下午2时许，市文化行政综合执法支队同时接到两起举报，执法人员兵分两路；3时就分别到达一非法出版的地下仓库和一运输贩卖非法报刊的邮亭，查获 4300余册盗版伪劣出版物和1900余份非法小报，现场扣缴运输车辆一台，并予以行政立案查处。其次是全面实施联动执法。由于县（区）文化市场执法人员少，装备差，执法力量严重不足，加之区域狭小，且一有案件发生，说情打招呼纷至沓来，仅仅依靠县（区）文化市场行政执法则往往难以查处，我们作为市级文化行政综合执法部门，经常采取多县（区）交叉联合执法的模式，有效地解决了县（区）有时难以执行的执法。去年以来，由市级牵头的联动执法已经开展6次，取缔了一批不法商贩摊点。同时对直接举报到市级领导和省的有关案件，市级文化行政执法支队直接牵头予以立案查处。三是从多年来的案件查办实践来看，文化综合执法已经从证据收集、事实的认定、法律的适用、处罚的程序等多方面形成了一整套工作流程，而且亦积累了一些查办大案要案的工作经验，如过去查办的“王士华非法出版案”，去年8月份查办的“顾登梅淫秽图书批发销售案”，都取得了显著成效。
全面加强综合执法建设，努力打造一支“扫黄打非”
行政执法的“铁军”
随着社会经济的发展，人民生活水平的不断提高，人们对精神文化生活的需求不断增加，如何有效打击出版物市场上的违法违规行为，不断加大“扫黄打非”的力度，为百姓安全健康地享受丰富的文化大餐提供强有力地文化执法保障，是文化市场综合执法面临的现实问题。因此，全面加强文化行政综合执法建设，是作为综合执法改革试点地区所要解决的重要课题。
综合执法的科学化。就是要以科学发展观为指导，着力研究“扫黄打非”工作中出现的新情况新问题。要以科学的思想，科学的组织管理形式，科学的管理手段与方法，坚持以人为本，把科学的精神贯穿于综合执法的全过程，不能靠拍脑袋执法，意气用事执法，不断提高文化行政综合执法的科学化水平。一是执法组织机构的科学合理设置。目前，淮安市文化行政综合执法支队，是我市思想文化意识形态领域惟一一支行政执法队伍，担负着全市四大块文化市场行政稽查、执法的工作职责，内设办公室、新闻出版执法大队、文化市场执法大队、文化遗产执法大队，承担着市“扫黄打非”工作领导小组办公室的全部工作任务，这一设置，进一步明确了市级文化行政综合执法的性质职能，有效地解决了过去管理与执法、行政审批许可与行政执法、行政处罚权责不清、角色混乱的现象，有效地保证了国家相关法律、法规的贯彻实施。二是执法人员的科学管理。行政执法人员是实施行政执法的主体，行政执法的质量如何以及对文化、出版物市场安全健康有序经营秩序的构建和维护都取决于行政执法人员的素质。因此，我们要强化对执法人员的思想道德品质的教育，教育执法人员牢固树立“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的思想观念，树立大公无私、勇于奉献、勤政廉洁、甘当公仆的思想道德观念，通过强化学习教育培训，强化工作制度、工作纪律建设，不断提高他们的政治思想和业务素质，同时在工作安排上，结合每一执法人员的个性特点，安排其合适岗位，最大限度地提高和调动其工作积极性，实施定岗、定责、定目标等“三定”管理，使每一名执法人员工作舒心，执法顺心，努力提高他们依法执法办案的工作水平。
综合执法的规范化。一是标准化建设。全面实施文化行政综合执法的标准化、规范化建设工程，从案件的举报受理、执法检查、行政强制与处罚，制定标准化、规范化的母本，统一执法文书、统一规范执法用语、统一执法程序、统一处罚标准，全面开展清理权利内控机制活动，归纳梳理出298项执法行政的依据，这样既保证了行政处罚的效率，又实现了行政处罚的公正合理，同时强化执法监督，严格自由裁量权，最大限度地缩小自由裁量的范围，进一步细化处罚标准，从社会正义公平的价值观出发，充分考虑案件发生的原因、性质、情节和后果，公平合理地对待违反同一处罚条款的相对人，将一个大的自由裁量幅度划分为若干个小的自由裁量幅度，以达到文化行政处罚自由裁量权控制的目的，同时建立一系列信息公开制度、错案责任追究制度等等。二是程序化建设。在文化行政综合执法中全面导入ISO9000质量认证管理体系，编制行政执法规范化、程序化的工作指导书，建立健全行政执法的工作流程图，建立健全大案要案审理委员会制度；在一般案件查处中对现场检查记录、立案、调查询问、调查终结、行政处罚事先告知、行政处罚决定、行政处罚执行、案件结案、卷宗归档等每一环节制定相应的标准化、规范化的程序，从而大大提高办案的质量。
综合执法的法制化。依法行政是社会文明的重要标志。在执法过程中，必须严格按照“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的要求，把每一案件都办成无可挑剔的“铁案”。提高综合执法的法制化工作水平，首先要大力开展学习宣传法律法规活动，普及相关法律知识，深入开展法律法规培训。其次是要不断提高行政执法人员的法律知识和法制意识。要通过学习培训等多种方式，让执法队员将相关法条熟记于心，正确理解和掌握相关法律法规的目的、原则和精神，切实做到依法办案。三是在办案过程中全面引入说理式行政处罚决定书。通过通俗明白的说理和解释，完整准确地表述案件事实，逐一列举佐证案件事实的证据，全面表述法律适用的理由，规范交待办理案件的程序，把执法机关认定或不认定的理由写清，让百姓看得清清楚楚、一目了然，使文化市场行政执法更好体现以人为本和法制的精神，从而更加有效地减少行政相对人对行政处罚的对立情绪，减少和消除执法矛盾，更有效地维护法律的尊严。
文化市场行政综合执法在“扫黄打非”工作中，任务艰巨，责任重大，使命光荣，只有不断深化改革，全面加强建设，充分发挥文化市场行政综合执法在“扫黄打非”工作中主力军、突击队、生力军的作用，才能有效地实施精确打击的工作目标，把“扫黄打非”工作成效作为检验和衡量文化行政综合执法成果的重要标准，从而更加有效地促进文化市场健康有序繁荣发展。
二○○九年六月三十日
