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巴西城市贫民窟的治理
杜悦
来源：中国选举与治理
内容提要：在20世纪巴西城市化过程中产生了一系列问题，其中最严重的是出现了城市贫民窟现象，城市贫民窟问题成了困扰巴西经济社会发展的难题之一，并造成了一系列严重社会后果。贫民窟问题已经引起有关当局的高度重视，巴西各级政府逐渐放弃了过去对贫民窟一概排斥的做法，采取了更加积极的措施，出台了许多治理计划，各种非政府组织和贫困居住区的居民也日益广泛地参与了贫民窟治理进程。但巴西贫民窟问题历史久远，积重难返，要想彻底解决问题，还有很长的路要走。
关键词：城市化 贫民窟的治理 巴西
在20世纪巴西城市化过程中，由于缺乏规划和指导，城市建设特别是交通和住房等基础设施的建设远没有跟上城市化的发展步伐，由此产生了一系列的城市问题，其中最严重的是城市贫民窟现象出现并日益严重化。城市贫民窟问题一直是困扰该国经济社会发展的难题之一，造成了一系列严重的社会后果，削弱了国家和民族的凝聚力，造成国民间情感的淡漠和隔阂，增加了社会暴力和犯罪活动。鉴于城市化特别是贫民窟问题所产生的不良后果，巴西各级政府开始关注贫民窟的治理问题。随着过度城市化的逐渐结束，巴西“贫困的城市化”过程开始处于一种相对稳定的状态，人口流动的主要方向不再是大量农业人口由于工业化的原因急剧向城市涌入，而是城市间贫困人口的相互流动以及城市内人口的贫困化。贫困人口增长和流动方式的改变，也为巴西政府解决城市贫民窟问题提供了一个相对有利的环境。本文拟对最近时期巴西治理贫民窟问题的做法和基本经验作一初步总结。
巴西治理贫民窟的主要对策
巴西对贫民窟的治理主要采用政府主导、全社会参与的方式。在贫民窟治理过程中，政府“发挥着其他组织不可替代的作用。”
一、政府改变了对贫民窟的态度和政策。
从20世纪70年代起，巴西政府就开始重视日益严重的贫民窟问题，也采取了一些具体的治理措施，但是因为治理的规模较小，收效甚微。贫民窟最初是从农村涌入城市的贫民和没有住房的穷人通过占用共有土地或私人土地的方式逐渐建立和发展起来的，这种强占土地的方式是违反相关法律规定的。起初，巴西各级政府试图采取措施，禁止侵占共有或私有土地的行为，当时政府主要是对贫民窟居民采取驱逐的态度，力图抑制贫民窟的增长，并把贫民窟完全置于城市规划之外。例如，1971年制定了圣保罗的第一个全面的专家计划，规划了市政政策和城市区划的指导方针。然而，该计划没有为外围地区做出规划，实际上把许许多多贫民聚集地区排除在计划和公共投资之外。但由于城市化的无序发展，贫民和贫民窟的规模日益扩大，政府根本制止不了侵占土地的行为，不得不另寻对策。
20世纪90年代以来，随着联合国和国际社会加大对于全球贫民窟问题的关注，以及人们对新自由主义在拉丁美洲实践的反思，巴西政府更加重视贫穷和社会公平等问题，把贫民窟的治理与解决国内贫困和社会排斥问题紧密联系在一起。巴西政府改变了过去对贫民窟所采取的取缔和驱逐的政策，承认贫民窟的合法性，在此基础上，采取了一系列的治理措施。
二、通过再安置和非法占地合法化，解决贫民窟的土地使用权问题。
巴西大量的贫民窟是由于低收入者或者大批农村移民“通过非法‘侵入’的手段占领闲置土地，自己建设住房而形成的。“许多住房是由破木板、旧轮胎、瓦棱铁板等材料建成。这些住宅并不在市政和有关部门规划之中，政府认为这些住宅不合法”。但是，随着贫民窟问题的日益严重，政府在治理过程中对一些有条件的贫民窟采取了土地合法化的政策，承认了土地占有者的使用权甚至所有权，这种做法增加了贫困社区居民的长期居住信心，为贫民窟今后的治理工作创造了良好的条件。例如1994年，里约热内卢市政府实施的一项名为“城市非法居住区整治项目”（Illegal Settlement Municipal Regularisation Programme）的计划就采取了这种政策，这个计划的目标是给予贫民窟居民以合法的小块土地产权。“在该项目的最初阶段就有2.3万小土地获得了合法的产权证明。”据统计，里约地方政府在90年代中后期的城市化改造中，大部分资金用于这类土地产权项目。
巴西各级政府在施行贫民窟土地合法化的过程中也采取了一些再安置措施。这是因为随着城市的发展，一些贫民窟所占据的土地市场价值和社会价值发生变化，政府让这些贫民窟在原地合法化存在困难，而异地再安置一方面可以解决贫民窟的土地需求及合法性的问题，另一方面也可以让这些贫民窟重新纳入城市规划之中。
三、对贫民窟升级改造，改善其居住条件，把贫民窟建设成具有必要基础和生活设施的社区。
巴西的城市贫民窟极度缺乏各种必要的生活基础设施，特别是那些位于城市边缘的贫民窟情况更加严重。城市事务专家和心理学家南希·卡尔蒂亚认为，“在圣保罗一直没有城市规划，没有基础设施。‘我们什么都缺，住房、卫生设施和医疗服务，你提到什么，我们就缺什么。社会服务就是跟不上。’”这种情况在巴西的其它城市也很普遍。
对贫民窟进行升级改造是巴西各级政府最早采用的治理措施之一，而且至今仍在使用。1989—1992年，圣保罗市政府实施的“贫民居住区城市更新计划”（Favela Upgrading City Programme）是该市历史上首个针对贫民窟的大规模治理计划。针对贫民窟地区生活基础设施的极度匮乏，该计划试图通过采取一些具体措施，如改善贫民窟居民的居住条件，建设卫生的给排水系统，垃圾回收和处理系统等，把贫民窟改造成拥有基本城市基础设施和生活设施的城市社区。“在不到两年的时间里，这项计划帮助了大约4万1千个家庭，总投入达到5千万美元。”5 据不完全统计，20世纪90年代以来，巴西政府通过各项升级改造计划，已经较为显著的改善了一些城市贫民窟的生活环境和居住条件，比如里约热内卢的贫民窟，98.1%的家庭使用上了自来水，92.5%的家庭接上了国家电网6；在圣保罗，从1991年至2000年，贫民窟的洁净水的使用水平从88.4%上升到99.7%，污水的处理水平从4.0%上升到95.3%，垃圾回收率也从73.8%上升到了98.9%。
四、改善贫民窟的非物质条件，增加社会包容性，将贫民窟逐渐纳入城市发展体系之中。
巴西社会的两极分化情况非常严重，这不仅仅是贫富之间的分化与对立，更是穷人与富人在文化上的隔离，甚至在贫民窟内部也存在着类似的问题。新奥里藏特的一位居民在接受世界银行一项有关贫民窟的调查时就说：“富裕地区的人们甚至都不屑于看穷人一眼”。
在治理贫民窟过程中，巴西政府十分注重改善贫民窟的非物质条件，将贫民窟的改造与城市发展紧密结合。里约热内卢市从1994年开始实施的 “贫民居住区社区计划”（Favela-Bairro）较具有代表性。该项计划“遵循把贫民窟融入城市发展规划的方法，同时，促进健康和教育事业的发展。”这项计划的特点不是把住房建设作为重点，而是要促进贫困社区的社会包容性。该计划分为两个阶段，在第一阶段（1994—2000年）已经使119个贫民居住区纳入城市发展规划，第二阶段（此后的4年）对656个贫民居住区进行干预，使250万贫困人口从中受惠。2003年左派的卢拉政府上台伊始就推出了著名的“零饥饿计划”，该计划的“目标是消灭饥饿和社会排斥现象。”由此可见，巴西政府已经认识到要想把贫民窟和贫民真正融入到城市发展中去，必须给予其必要的尊严和社会地位；消灭社会排斥与提供给他们面包同样重要，甚至更重要。
五、通过积极的反贫困政策缓解贫民窟和贫困人口问题。
20世纪90年代以来，巴西政府越来越重视国内的贫困问题。贫民窟问题的实质是贫困问题，是贫困和社会两极分化现象在城市中的集中体现，所以，有效解决城市贫民窟问题的关键在于解决国内的贫困问题和社会分化问题。在卡多佐总统任内巴西就开始推行一项名为“有条件现金转移”的反贫政策（CCT），这项计划是利用资金的转移支付手段来帮助贫困人群，达到在短期内减少贫困的目的。该计划鼓励向人力资本投资，特别是对贫困人群的下一代投资，防止贫困的代际传递，所以这项计划主要涉及教育和卫生健康等民生领域。卢拉政府执政后，在“零饥饿”计划的框架下，继续推行“有条件现金转移”计划。2003年10月，卢拉政府又推出了 “家庭救助计划”，“该项计划是世界上最大规模的有条件现金转移项目”它通过每月向最贫困家庭提供平均24美元的政府补贴，提高儿童的入学率，满足贫困人群的卫生医疗需求，从而达到减少贫困、减少社会不平等现象和提升社会包容性的目的。
非政府组织和国际机构在治理贫民窟进程中的作用
在巴西政府主导治理城市贫民窟的过程中，非政府组织、非营利机构、社区组织等第三部门和私营机构也发挥出了积极作用。
一、国内外非政府组织（NGO）积极参与贫民窟治理
20世纪90年代是非政府组织和第三部门蓬勃发展的一个时期。巴西政府主导的很多贫民窟治理项目都有NGO的参与。由于各种NGO（比如妇女联合会、防止种族歧视组织、儿童保护组织、教育协会、环保组织等）有各自的专业领域，所以它们在参与巴西联邦政府或地方政府的贫民窟治理计划时，一般只负责执行相关的具体项目，有些地方政府还雇用当地的NGO组织来进行社区管理。里约热内卢市政府从1994年开始实施的“贫民居住区社区计划”就有4个非政府组织的直接参，圣保罗州政府的“Renda Cidad”计划是一项改善贫困居民收入状况的项目，“这个项目的合作者不但有州政府和地方政府，还有多达2400个社会实体和NGO组织。”
NGO组织在监督贫民窟治理项目的执行情况，进行项目评估以及对贫民窟问题进行相关研究方面也起到了重要作用，例如，巴西的一个名为Interao的NGO组织在2006年对两个城市的4个贫民窟进行了社会经济调查，调查内容涉及家庭收入和支出、就业情况、公共服务、社区基础设施建设、住房质量等多方面的问题，这项调查覆盖了4500个贫困家庭，并把“最终采集的数据提交给当地政府，以便继续对这些贫民窟加以规范和城市化。”
在城市贫民窟治理过程中，不仅有巴西本国的非政府组织，也有国际上的一些非政府组织参与。在圣保罗地区的三个贫民居住区改造中，就有来自意大利、日本和德国的志愿者参与当地的治理工作。这些外国非政府组织的志愿者的工作主要涉及向当地居民提供职业培训、性教育、艾滋病防治和垃圾安全回收等领域。
二、积极争取国际金融机构为巴西贫民窟治理提供资金支持
巴西贫民窟治理所需要的资金主要来自地方财政预算和社会保障基金，然而与高昂的养老金保障水平相比，“这些面向最贫穷人群的社会援助仍然只占巴西总社会支出的很小一部分”，难以满足实际需要。因此，除了政府投入之外，巴西的许多贫民窟治理项目都有赖于国际金融机构的资金支持，事实上巴西政府一直在努力争取国际金融机构的资金支持。这些国际金融机构主要通过比较优惠的贷款参与贫民窟治理项目，鼓励巴西各级政府有效合理的使用资金并且监督资金的使用方向。在这些提供援助的国际金融机构中，世界银行和美洲开发银行（IBD）是巴西政府的主要合作伙伴。
在1996年圣保罗地方政府实施的“贫民区改造计划”中，美洲开发银行就提供了1.5亿美元的贷款（圣保罗地方政府投入1亿美元），占总投资额的60%。里约热内卢地方政府在1995年也向美洲开发银行借款1.8亿美元进行了一项面向城市贫困人群的基础设施和公共服务发展项目，该项目共投资3亿美元，里约热内卢地方政府负责余下的1.2亿美元投资。世界银行也参与了巴西类似的城市发展项目，比如，1989年该行向圣保罗地方政府实施的“贫民居住区城市更新计划”提供资金支持，1994年向塞阿拉州的城市发展和水资源管理项目提供支持等。
由于有NGO的积极参与和国际性金融机构的资金支持，巴西的许多贫民窟治理项目的财务状况得到改善，资金的使用更加科学合理，在一定程度上缓解了政府的财政压力，并且减少了腐败现象。
三、教会在减少贫困和治理贫民窟过程中的作用
巴西是一个天主教国家，全国70%的人口都是天主教徒，天主教会无论在富人区还是在贫民窟都具有十分重要的影响力。在巴西的许多城市贫民窟里，教会本身就是社区的中心和集会地点，每到星期日下午，社区的居民都要去做礼拜，教会在穷人的日常生活中占有重要的位置。
教会直接参与了贫民窟的治理工作。在巴西的贫民区里，暴力活动和犯罪问题严重。当地教会的工作除了负责调停社区内可能发生的暴力冲突，还给予穷人们在精神上的安慰，教会被当地人称作“穷人的避风港”。此外，教会还向贫困社区提供力所能及的物质帮助，比如，巴西的许多贫民窟里建立了流动厨房，主要向社区内贫穷的老人或孩子提供免费三餐，教会给予这些流动厨房一定资助，让穷人切实感受到了帮助和关怀。
许多向穷人提供帮助的社会组织都有教会的背景，在圣保罗就“大约有59%的组织与教会有联系”。
增强贫民居住区内部治理能力
推进贫民窟内部的治理，充分发挥贫民居住区居民和社区组织的作用，是巴西治理贫民窟过程中一直十分关注的问题。
一、重视贫民窟的内部治理
巴西在治理贫民窟进程中，特别重视发挥贫民居住区居民的自助活动和社区组织（CBO）的作用。巴西的贫民居住区内部存在着社区组织，有些社区组织已有比较长的历史。如前所述，20世纪70-80年代，巴西政府对贫民窟采取驱逐行动，引起贫民居住区居民的反抗，在这个过程中，居民们开始了互助和自助活动，并在这些活动的基础上形成了一些具有社区性质的组织，这些活动和组织为日后贫民区内社区组织的产生和壮大奠定了良好的群众基础。
贫民居住区内的这些组织规模虽然不大，拥有的资源也非常有限，但是它们却在贫困社区里开展了多种形式的自助活动，得到了当地居民的充分认可，在当地居民中有很好的口碑。
社区组织的自助活动和贫民窟内部的治理工作是巴西贫民窟治理的重要组成部分，这些工作取得了显著成效，积累了一些经验。首先，社区组织是居民的自治组织，贫民窟的居民有很高的参与度。一些社区组织的领导本身就是贫民窟的居民，而且过去就是贫民窟自助活动的积极分子，曾经通过自己的个人努力为贫民窟的改善做出过贡献，所以赢得了居民的信任并且被选为社区领导；其次，社区组织为居民的切身利益工作，且救助方式灵活多样，受到普遍欢迎。比如，为社区居民修建破损的房屋，给身处饥饿的穷人提供免费的面包，组织志愿者为社区内的流动厨房工作，为没钱看病的人筹措医疗费等，这些工作涉及到了社区居民生活的各方面，与穷人们的生活息息相关，让他们感受到了生活的希望。最后，社区组织成为贫民窟居民与政府沟通的桥梁，得到居民的信任。在一项有关新奥里藏特贫民区的调查中，当地居民列出了在他们日常生活中占有重要地位的机构，社区组织（约占30%）位居首位，远高于其他政府机构和非政府组织，甚至比位居第二位的卫生部门（不足20%）还高出约10个百分点。
二、强调妇女在社区治理中的价值和作用
作为一个特定的弱势群体，妇女在贫民窟治理上有不可替代的作用。国外的有关研究显示，女性有助于维持并改善贫困家庭的经济状况，因为女性家庭成员一般不会去赌博和酗酒，一些由妇女掌管的家庭经济情况比男性掌管的家庭要好；女性比男性更重视子女的教育问题，这有利于提高贫困社区青少年的教育水平，从而增强就业能力，防止贫困向下一代传递；女性不仅是许多贫民窟治理项目的帮扶对象，也是值得信赖的项目参与者。巴西政府敏锐地察觉到了妇女在减少贫困和贫民窟治理中的这一独特作用，并积极地加以扶持和引导，比如巴西利亚政府在Samambaia区贫民窟的再安置项目中就规定，这些被安置的家庭必须“同意以家庭中的妻子作为土地的拥有者，而不是丈夫，这是为了防止土地被男人出售。”
小结
综上可以看出，巴西各级政府逐渐放弃了过去对贫民窟一概排斥的做法，采取了更加积极的措施解决贫民窟问题，出台了许多治理计划，加强与非政府组织以及私营部门在贫民窟治理上的合作，贫困居住区的的居民也日益广泛地参与了贫民窟治理，贫民窟的治理取得了一定成效。
值得注意的是，巴西贫民窟治理方式的转变和发展是在上世纪80年代中期以后，伴随着民主化的不断深入，巴西社会生活中的行为主体日渐丰富，政府，非政府组织和非营利组织等第三部门，私营部门以及公民本身都更加深入地参与到社会生活中来这样一个大背景下形成的，所以说，民主和政治进程的发展也为巴西的贫民窟治理提供了有利的条件。
当然，从目前来看，巴西的贫民窟治理形势仍然不容乐观，还面临着许多困难和挑战，比如，社会结构的制约，财政能力的限制，各治理主体间的协调合作仍需加强等，而且，贫民窟问题是伴随巴西城市化发展的产物，历史久远，积重难返，不可能在短时期内解决这一问题。据统计，目前巴西居住在城市贫民窟中的就有3500万人，占全国城市人口的25.4%。所以，巴西要想彻底解决贫民窟问题，还有很长的路要走。
主要参考文献
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张宝峰著，《现代城市社区治理结构研究》，北京，中国社会出版社，2006年。
联合国人居署编著；于静，斯淙曜，程鸿译，《贫民窟的挑战: 全球人类住区报告2003》，北京，中国建筑工业出版社，2006。
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