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从社区警务的发展谈社区治安
摘要：随着经济的发展，社会的进步，越来越便利的交通给人们的出行带来了方便。大量外地人口的流动迁移，满足了城市发展所需的劳动力，同时也给我们带来了很多问题，其中尤其以城市的治安问题最为受到人们的关注。出现了诸多问题—流动人口与社区居民不融合、社区偷盗、毒品流通、刁民恶霸等等问题。造成这一系列问题的根源既有主观方面的，也有客观方面的。客观上主要是由于社区治安系统的不完善，安全机制的缺乏。所谓的联防队并没有起到相应的预防控制作用，往往都是被动的去处理已经发生的治安事件；主观上是由于人们的治安意识不强，治安预防意识缺失，导致作为社区主题的居民在治安问题的上处于被动地位。所以，如何有效地解决社区治安问题，维护社会稳定就成为我们当前急需解决的问题。
关键词：社区治安、社区警务、融合、治安防控
社区治安问题是伴随着社区建设发展而来的，社区建设是时代发展的产物。自20世纪80年代,“社区”概念被正式引入我国基层组织建设领域以来，从城市到乡村，从最初的社区服务到以民主自治为核心的社区全面发展，社区建设的内涵和外延得到了极大丰富和扩充。
作为当代社区建设的重要组成部分之一的社区治安，已成为影响社会稳定的最重要内容。社区治安管理也可以称为社区治安，它是指在一定地域内对社会治安问题进行治理，是社区治安管理主体依靠社区群众、协同公安、司法机关、对涉及社区的社会秩序和人民群众生命财产安全的问题依法进行治理，促进社区秩序安定有序的过程。社区治安综合治理基层基础建设，有利于促进党的建设和国家政权建设，有利于加强社会主义精神文明建设和民主法治建设，维护社会的长治久安。基层组织建设好了，基础工作做扎实了，社会治安综合治理的各项措施才能落实到城乡基层单位，为改革开放和经济建设创造良好的社会环境。
芒市丙午社区位于德瑞路，四至界限:东起团结大街、西至芒市大街、北至胞波路、南至团结大街延长线，社区有6名工作人员，所管辖面积0.87平方公里。居民总户口5595户，人口总数18587人，其中常住户5065户，常住人口13438人，流动人口约530户，总人数约5143人。丙午社区是一个复杂的社区，它本来只是一个小小的自然村属农村村镇，但由于地理位置优越，在芒市城区发展中被并入到城市。不过，保留了该社区居民的农村户口，同时该社区居民也保留了农村居民的传统。由于城市的发展，该社区居民土地都被用于城市建设，为了增加收入，很多居民都建了大量的出租房，使得该社区涌入大量的外来人员，导致该社区的社情变得复杂，事故多发，加剧了社区工作的被动。
2009年8月9日，一位社区居民被歹徒突破三层防护门刺死在自己家中，而歹徒曾多次持刀入室，发生在武汉的这起恶性治安事件令人震惊。
这种类似“牛二”的狂徒自古就有，无论是在乡村还是城市。他们一般净干些滋事扰民之事，横行乡里，弄得鸡犬不宁。但由于大错不犯，小错不断，传统的从重从快从严打击的方式就难以发挥用场，最后的结果只能是“捉放曹”。群众因害怕报复，只能是敢怒不敢言，导致“牛二”之流更加恣意妄为，最后由小恶变大恶，导致悲剧上演。在广东东莞就发生过保安因捉贼竟遭报复的惨剧：女儿被小偷绑架轮奸。这一系列的治安事件屡屡发生，与我国处于转型社会，社区居民结构发生巨大变化，而相应的社区治安管理方式并没有建立起来有很大的关系。社区庞大，社区工作人员却捉襟见肘造成工作上的不到位；基层的治安组织人员参差不齐，管理混乱，基本上靠联防队来维持社区治安。但是由于联防队员的不均匀使得联防队的整体素质不高，在广东就发生联防队员入室强奸的恶性事件。由于社区的面积广，随着我国的经济发展，当前我国的城市居民居住结构发生了巨大的变化，从过去以本单位人员居住为主，转变为社会小区各方人士混合居住为主，治安防控也由过去的单位统一管理演变为目前的四大组织负责，即小区保安、居委会、业主委员会、社区警察。从表面上看好像是社会组织多了，治安应该好了，而现实情况却并非如此。因为原来的本单位小区集中居住，基本上是一个熟人社会，大家在同一单位上班，相互间是同事或者同事的同事，都比较了解和熟悉。这样的居住结构使小区的治安管理也相对比较容易，不易发生恶性事故，因为熟人之间比较容易在危难时刻相互帮忙。而目前城市随着住房商品化的改革，居民按小区居住，一个庞大的小区从熟人社会转变成陌生人社会，同一小区内不同楼层、甚至同一楼道之间大家基本上都不熟悉，再加上城市邻里之间特殊的冷漠不走动现象，使小区的治安管理难度陡然增加数倍。面对这种新型的居住结构，在一些地方，新的小区社会安全管理体系并没有形成合力，传统的三个和尚没水吃现象倒是不同程度存在，比如，小区保安演变成只收物业费与停车费的专门机构、业委会基本上是个摆设，居委会在治安上的作为并不积极，不少数万人的小区平均只有一两个警察，小牛拉大车，平时要负责庞大片区的户籍登记，对治安工作不一定能不留死角。这种基层社区治理结构在某种程度上会形成一个社区管理空白区，看似许多人在管理，其实谁都不管，遇到事找谁都不易。
相对于我国目前正处于在不断发展完善的阶段，美国的社区组织对于社区治安问题的管理模式就很值得我们借鉴和学习。
20世纪60、70年代，美国的社会风气颓废，治安问题严峻，犯罪率直线上升，城市市民普遍没有安全感，对警察的信任度和期望值也降到了历史最低点。其间，尽管警察在不断增加，警察装备也在不断改进，但犯罪反而愈演愈烈。20世纪70年代末期，美国的一些警察机关、市政当局、警学研究者开始反思传统的警务模式，探索降低犯罪率的新方法。1982年2月，警学研究专家维尔森（Wilson）教授和肯尼迪学院的柯林（Kelling）研究员发表的题为《破碎的窗户》的研究文章指出：1．邻里风气败坏、酗酒、乞讨、青少年团伙、卖淫等社会不良行为的存在，增加了市民的恐惧感。2．社区中常见的无人修理的“破窗户”现象，既表明没有人在意建筑物的完整以及是否会导致更严重的无缘无故的破坏行为，也表明没有人在意社区的秩序好坏以及是否会因此导致更严重的违法和犯罪行为。3.为减少犯罪，增强市民的安全感，警力如果要对付这些破坏秩序的行为，就必须依靠市民的守法和协助。《破碎的窗户》发表后，引起了警方乃至社会的广泛关注，越来越多的警察高层人士意识到诸如被人遗弃的空房子等问题确实会影响公共安全。经过80年代初期的深入讨论和研究，美国一部分地方警察机关认识到：要遏制犯罪，增加公众的安全感，警方首先要做的是设法解决类似“破窗户”现象的社区环境问题。要解决好类似问题，必须增进警察与市民之间的信任、合作，依靠社区居民共同努力。基于此，美国警察机关提出了以“社区警务”替代传统的警务工作模式的发展战略，美国的警务工作由此经历了一场深刻的历史性变革。，经过大量研究、论证美国的一些城市警察机关将警务改革的模式确定为“社区警务（conlnltlnity Poliesng）”，其核心是：根据社区的需要定位警务毛作，通过与社区建立伙伴关系共同解决社区问题，从而达到有效维护社会治安，提高社区居民生活质量的目的。对此，美国警学研究人员认为，20世纪90年代的社区警务意味着美国的警务工作重新返回到警察鼻祖罗伯特·皮尔在19世纪20年代创建警察之初提出的“警察就是公众，公众就是警察”的理念。尽管美国社区警务工作是自下而上开展的，不同的警察机关在具体实施方面差异较大，但都有以下共同点：
（一）立足社区，直接为市民服务。
（二）立足预防犯罪，注重解决社区治安环境问题。
（三）立足责任共担，寻求与社区结成密切的伙伴关系。
（四）立足充分发挥社区警察的独立性和自主性，提倡和鼓励社区警察从实际情况出发处理辖区事务。
为适应实施社区警务战略的需要，美国的警察机关对传统的组织机构和运作方式作了相应的变革和调整：
（一）重组巡逻警察勤务。在推行社区警务战略中，美国警察机关对巡逻警察的勤务方式和职责作了重大调整。一方面，除继续保留机动车巡逻外，更多地采用徒步巡逻和自行车巡逻，以增加市民的安全感和警察的亲和力，方便市民与警察沟通与交流。另一方面，要求巡逻警察和市民一起在巡逻中注意发现影响社区治安的问题，并同市民一道讨论首先该解决什么问题，应该制定什么样的行动计划，以有效地控制和减少犯罪。
（二）设立社区警察上作站。以往在美国，城市警察局是最基层的单位。为使警务工作更深入地向社区延伸，同时也为方便社区警察开展工作，实施社区警务战略后，美国警察机关在社区增设了社区警察工作站（Communitysubsation）。警察工作站的设立，使市民感觉到警察天天生活在他们的身边，增加了安全感，也增进了市民与警察的相互了解和合作。
（三）实施邻里守望或街区守望（Neigh－bohlood Wateh or Bloek Watch）计划。邻里守望（Neighborhood Wateh or Block Wateh），是警察机关为了发动市民更多地关注居住地治安状况而把相邻的市民组织起来开展自救、自助的一项重要措施，以利于及时预防和打击犯罪。
（四）推动社区成立专门组织，并利用社区现有资源，共同关注社区治安问题。在推行社区警务的过程中，警察机关还根据辖区存在的影响社会治安的问题，推动社区成立诸如毒品矫治咨询机构（负责对吸毒的人提供咨询和治疗）、妓女健康教育班（负责对社区内卖淫人员进行健康教育，使其改掉恶习）、职业培训机构（负责对无业和教育水平较低以及有犯罪记录的人提供无偿的职业培训，使其掌握一技之长，增加就业机会）、教士联合会（主要致力于打击街头毒品交易，利用宗教信仰劝戒从事毒品交易的人）等机构，协助警方解决社区治安问题。
（五）定期召开社区会议（Conlnlunitymeeting）或责任区会议（beatmeeting），共同研究警务工作对策。社区会议或者责任区会议通常一个月举行一次。在社区会议上，警察与社区成员互相交流、通报社区治安情况，共同讨论本居民区在现阶段存在的治安突出问题，商讨解决办法，确定下一步警务工作的重点。
（六）指导社区改善社区环境。在实施社区警务的初期，社区警察在社区开展了大量的为社区居民服务的工作。如帮助清洁、美化社区环境，帮助社区居民解决生活难题等。随着警察部门与其他社会服务部门联动、协作机制的建立，现在，如果市民要求警察解决类似问题，警察可以及时将市民的要求移交其他主管部门去处理。
（七）加强对犯罪易发地区以及人群聚集场所的巡逻和控制。在一些犯罪易发地区和人群聚集的场所，社区警察通常会部署警力加强巡逻，以防止发生并及时处置突发事件，同时也给试图犯罪者以震慑。
尽管中、美两国在基本国情、社会、法律制度等方面存在较大差异，但美国在推行社区警务方面的一些基本理念值得我们学习和借鉴：
（一）社区警务应致力于警务工作的社会化。实践证明，虽然警察数量在不断增长，快速反应时间在缩短，但犯罪率并没有得到有效控制，公众越来越没有安全感，警民关系也越来越疏远。解决社会治安问题，必须依靠全社会的共同努力，而不应单纯依靠警察的力量；另一方面，警务工作只有与社会资源有效结合起来才能更好地发挥其功效。否则，警务工作就可能成为一座“孤岛”，难以适应同犯罪作斗争的需要。
我国推行社区警务工作既要很好地继承和发扬公安工作与群众路线相结合的优良传统和作风，同时又要适应社会形势发展变化的需要，实现公安民警和社会联动，积极探索有效整合社会资源共同维护社会治安的新途径、新办法，致力于走出一条有中国特色的警务工作社会化的发展道路。
（二）社区警务应致力于警务工作的公开化。使社会主义市场经济形势下的公安工作能够获得最为广泛的群众基础和力量源泉，确保有中国特色的公安工作的顺利发展。
（三）社区警察的角色定位，应由权力本位向责任本位转变。为适应社会主义市场经济形势下治国安邦的需要，我国推行社区警务战略过程中，要特别注意准确定位社区警察的角色，要从根本上铲除在一些民警身上所存在的凌驾于公众之上的“特权”思想，使警察由管理者向服务者转变。
（四）赋予社区警察更多的工作自主权，并建立科学合理的考核机制。社区警务强化了派出所的管理防范功能，更为重要的是，社区警务以责任制的形式，将职能落实到每个社区民警身上，社区警务要求社区民警要以是否会做群众工作和所做群众工作的效果如何作为衡量社区民警素质高低、工作好坏的重要标准之一，纳入工作考核。
2002年6月14日，公安部作出《关于改革和加强公安派出所工作的决定》，其中明确提出：公安派出所工作，“坚持专门工作与群众路线相结合的方针，改革警务机制，积极实施社区警务战略。”社区警务作为一种警务模式和理念被正式提出后，各级公安机关按照部署，积极推行社区警务。要深入推进社区警务，实现社会治安工作的良性循环，必须加快公安机构改革，完善警务机制，改善社区警务的主客观环境。在此，笔者结合工作实际就当前社区警务中存在的问题
谈几点建议。
1.深化理论研究，确保社区警务改革沿着正确的方向进行。只有以正确的理论为指导，实践才能成功。因此，对实施社区警务，应当从战略的高度来认识，要以解决认识层面的问题为突破口，深化公安理论，明确发展方向，以指导、推动社区警务改革的深入开展。社区警务改革是现代化后的欧美西方发达国家在总结前三次警务革命(即警察职业化、警察专业化、警察现代化)成败得失的基础上提出的，并经实践证明是成功的、正确的警务革命。它是当今世界警务改革的方向。公安部作出全面实施社区警务战略的部署，是坚持与时俱进、顺应潮流发展、体现时代性的举措；是适应社会治安形势变化，提高驾驭社会治安局势能力，把握警务工作发展规律的要求。
2.建立完善机制，用制度来规范和推进社区警务。社区警务绝不是简单的警力前移、在社区设立几个警务室、为每个民警划定一个责任区的问题，它是专群结合的公安工作方针在新时期的发展，代表着一种战略性、系统性的警务思想。社区警务不仅要求民警沉入社区、贴近群众、密切警民关系、组织群众开展治安防控工作，而且要求一切基层公安工作都要围绕社区、立足社区、在社区中显示生命力。
(1)制定社区警务工作规范。要明确社区民警的身份，应当变社会治安单一的维护者为社区防控体系的组织领导者；明确和规范社区民警工作职责(主要是组织巡逻防控、联系与服务社区、搜集处理情报信息、人口与阵地管理、处警办案等)的具体内容和可操作性强的程序；明确社区民警应当把与社区共同承担改善社区生活环境的任务、为群众生产经营、脱贫致富提供信息服务和接受居民求助作为自己为社区居民服务的主要范围和内容(禁止参与影响警民关系的非公安行政行为)；并明确地向社区民警提出熟悉公安基础业务、熟悉相关法律知识、熟悉民情社情(对社区每一个家庭每一个人、每一处环境、每一个企事业单位了如指掌)、善于做群众工作、善于搜集处理信息、善于调处纠纷和依法规范自己的行政、刑事执法行为等基本素质要求。
(2)制定情报信息工作规范。要按照信息与数据所应当具有的一致性、准确性、完整性、共享性、效能性的要求，明确规范情报信息的范围、采集方法、核查方法、分析方法及处理程序。要逐步实现公安信息网进社区、上警车、通警员，努力建设一个输入界面统一、结构合理、功能齐全、综合处理机能强大、运行安全可靠的公安综合信息系统。
(3)制定治安防管控工作规范。要按照构建全方位、多层次、全天候、立体型的社区防控体系和队伍专业化、工作社会化、组织网络化、形式多样化、管理市场化的要求，明确规范对社区实有人口、流动人口、重点人口、要害部位、重点行业的管理，明确如何将管理融入服务之中。
(4)制定绩效考核评估制度。要结合社区警务特点，把握整体工作导向，科学确定考评分值，引入竞争激励机制。
3.强化保障机制，推进公安管理体制改革。
(1)在管理体制上，要按照社区警务的要求，精简机关内设机构，撤并一些警种、部门，增设一些必要的机构，调整警力布局，充实基层社区，彻底改变机构头重脚轻，警种太多太细的状况，形成“小机关，大基层”的格局。
(2)警务管理上，要围绕社区警务，大力推行法制化、规范化、人本化、社会化的管理模式。要赋予基层派出所领导的工作主动权，改变现行的接受上级指示、命令式的警务导向，使他们能够结合实际，开展针对性强的警务活动，由此促使他们逐步养成定期分析治安形势的良好习惯，使之逐步成为善于捕捉敏感信息、善于预测未来(而不是容忍和应付未来)、善于发动和组织群众、善于指挥各种警务活动的适应新时代要求的指挥员。
(3)在警务运作上，要围绕推动警务工作社会化来进行。要在坚持严厉打击各类违法犯罪的基础上，贯彻“打防结合，以防为主”的工作指导思想。要注意情报信息的采集、研析和共享，注意分析犯罪的成因、特点、规律，对特定类型的犯罪预先建立干预机制，减少有犯罪动机的人员与犯罪目标接触的机会。
(4)在素质保障上，要大力推进科教强警，建立新录用民警下基层机制，完善对基层民警的教育培训体制，要使每一位基层民警一至两年参加一次短期轮训。要注重基本工作技能的训练，使他们学会与人沟通、与居民建立良好的关系，学会说服别人接受自己的观点，学会采集、研析情报信息，熟练掌握执法程序，增强证据意识。在教育培训上，还可以采取学教结合的办法，让业务熟悉、工作出色的基层社区民警到警校授课，让警校教师下基层社区锻炼，以激发基层民警的学习兴趣，丰富教师的教学经验，从而改变民警素质上高下低的状况。
(5)在后勤保障上，要力争通过立法，将公安保障全部纳入财政预算，并切实改变经费上宽下紧的状况，确保物力、财力向基层、向一线倾斜，为公安基础建设、公安装备、科技投入打下坚实基础，解决基层办公、办案经费之忧。积极解决社区警务室建设、警务工作硬件配置等费用，减轻派出所筹集经费的压力，为深化社区警务改革营造良好的执法环境。
（6）社区治安问题不仅仅是社区警察的事物，更要求的是居民自身意识的加强。社区要配合警察派出机构做好对安全问题的宣传教育力度，开设教育班，尤其是对青少年和社区被矫正人员的教育。从源头上最大限度的阻止社区治安事件的发生，也从根本上转变居民的思想意识。随着我国经济的不断高速发展，对于加强社会治安维护社会稳定的现实意义不言而喻具有十分重要的作用。社区警务的实质就是要求警察立足于社区，积极开展各项宣传工作，动员和组织社区群众，实行警民合作，不断增强社区民众参与社区各项治安管理、预防违法犯罪的意识。社区警务是存在于警方和社区之间的一种互动过程，通过警察工作与社区治安自治工作的有机结合，控制和减少社区犯罪，搞好社区的治安防范。因此，社区警务的中心工作就是搞好社区治安防范，确保居民生命财产的安全。在实践中，应着力解决防范工作的具体措施、办法，狠抓落实，坚持打击与防范相结合，实现由以打为主向打防结合、预防为主的转变：坚持整治与管理相结合，实现由集中整治为主向强化日常管理、防范为主的转变。各级公安机关特别是基层派出所领导要高度重视社区防范工作，将其当作各项警务工作的基础和根本点，坚持常抓不懈，构建起牢固、严密的社区犯罪防范体系。同时，要树立防范工作的群防群治理念，不断加强对社区治安防范队伍的培训，努力提高认识水平和实际工作能力，以适应繁重的社区防范工作的需要。同时，要进一步加强对社区警务的研究探索工作，带着现实问题大兴调研之风，从理论与实践上进行创新，力求取得新的突破，并在实际工作中注意发现推广典型经验，使我国的社区治安防范工作水平有质的飞跃。
参考文献: [1]威尔森，柯林.破碎的窗户
[2]王建中.公安学刊.关于社区警务存在的问题及对策思考 2006年第6期
[3]公安部.关于改革和加强公安派出所工作的决定.2002.6.14 [4]肯尼思·J·皮克，罗纳德·W·格伦思.社区治安与犯罪问题解决
论文完成日期：2011年12月26日
