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调查与决策——《关于把甘孜州海螺沟景区建成 四川旅游经济开发试验区的建议》总第377期
调查与决策（内参）
第6期
关于把甘孜州海螺沟景区建成四川旅游经济开发试验区的建议
中共四川省委政策研究室调研组
今年是甘孜藏族自治州成立60周年，也是“十二五”规划的编制之年。为认真落实中央和省委藏区工作座谈会精神，我们最近对甘孜州的旅游发展进行了专题调研。我们认为，甘孜作为新中国建立的第一个专区级民族自治州，在推动藏区跨越式发展和长治久安中具有示范作用，大力发展旅游业，关键是体制创新，龙头是海螺沟景区。
甘孜州海螺沟景区，位于地球神奇的北纬30°和中华地理分界线（黑龙江省黑河至云南省腾冲县）的交汇点、青藏板块与扬子板块的交接带、“蜀山之王”贡嘎山东坡，因其独特的低海拔现代冰川、高品质的温泉和浓郁的民族风情而闻名于世，是我省川西旅游的重要支点和引擎。景区下辖海螺沟、燕子沟、南门关沟、磨子沟、雅佳埂和磨西台地六大旅游区。景区自开营以来，其管理体制经历了几次重要变化，每一次体制张力的释放，都有力地促进了发展。但随着现代旅游业的不断提升，现行景区体制不顺的弊端日益显现，并严重制约了海螺沟旅游资源的深度开发和当地旅游经济的快速发展。因此，深化海螺沟景区管理体制改革，把其建成“四川旅游经济开发试验区”，享受统筹城乡综合配套改革试验和扩权强县试点等政策，有助于科学开发海螺沟拥有的世界级精品旅游资源，有利于加快民族地区改革开放和观念转变，有益于为全省乃至全国旅游景区创新管理体制提供先行先试的经验和借鉴，特别是对推进甘孜州跨越式发展和长治久安，增强全省旅游发展的后劲具有重要意义。
一、景区体制改革历程和存在的问题
海螺沟景区行政区划隶属甘孜州泸定县，目前景区辖1镇（磨西镇）1乡（新兴乡）21个行政村，幅员面积906.13平方公里，总人口近1.2万。自1987年开营以来，景区的管理体制经历了三次改革。1987年-1994年，景区以泸定县管理为主。1994年，四川省人民政府（川府函［1994］162号）批准建立甘孜州泸定海螺沟旅游度假区，并列为省级旅游度假区，其管理体制为州、县共建，以州为主，要求“按全新的科学机制运行”。2003年，甘孜州委、州政府根据景区发展的需要，成立了海螺沟景区党委和管理局，负责景区经济建设和社会事业各项工作，行使县委、县政府的相关职权。景区管理局的成立，是甘孜州加速全州生态旅游发展、打造旅游龙头的重大举措，是体制改革的一次重大创新，有力地推进了海螺沟旅游资源的有效整合，极大地带动了景区旅游业和当地经济社会的快速协调发展，地方财政收入持续增长，老百姓得到了较大实惠。自2003年以来的6年时间，海螺沟游客接待量占到景区开营以来接待量的80%以上，并呈逐年上升趋势。2009年接待游客35.8万人，实现旅游综合收入2.38亿元，创历史最好水平。
景区管理局的建立，虽极大地推动了景区旅游及各项事业的发展，也得到当地群众的认可。但横向看，与省内外开发比较好的景区相比，仍有相当差距。比如，九寨沟建营时间与海螺沟几乎同时，都拥有世界级精品旅游资源，到目前无论是基础设施建设、接待游客数量、旅游收入，还是管理水平以及知名度，海螺沟都远远逊于九寨沟。随着旅游经济进入新一轮的快速增长期，海螺沟景区管理体制上的矛盾逐渐显现，主要有：
一是多头管理。甘孜州设立海螺沟景区管理局，主要目的是有专门的组织机构对景区进行规划、开发和管理。管理局属正县级单位，赋予了一定的行政管理职能，但景区同时存在甘孜州、泸定县、景区管理局多个管理主体，如国土由州国土资源局管理，林业由泸定县林业局管理，此外，还有贡嘎山自然保护区管理局、贡嘎山风景名胜区管理局等，致使景区在项目建设中必须协调好州县等各方的利益关系，办理相关手续难度增大，造成了管理局的责权利难以全面落实，无法对整个景区实施统一规划、统一开发和统一管理，从而在一定程度上制约了景区旅游的科学开发和加快发展。
二是保障受限。景区管理局除了全力推动景区的旅游资源开发外，还要承担所辖1镇1乡21个行政村的经济社会发展、改善民生和确保民族地区稳定的重任。但由于管理局不是一级地方人民政府，只是甘孜州政府派出的一个行政管理机构，因此景区无法享受到国家的转移支付等相关政策。同时在中央、省下达投资计划时，海螺沟也无法得到项目支持，造成景区基础设施建设较为落后，接待设施严重不足。
三是调控乏力。景区管理局因实际赋予的职能有限，除具备旅游执法资格和有部分部门授权外，在土地管理、城镇建设、资源开发、旅游经营等方面难以全面到位，存在综合执法主体地位不明，执法权责不明，统筹景区各项工作难度大、宏观调控乏力等问题。
四是机构不顺。景区管理局行使了一级县委、县政府的职能，但又不在现行行政体制之内，内设机构和编制均不合理，也不能同省级相关部门进行工作对接。景区内设有州公安局分局、国税分局、地税分局，无人大、政协、检察院和法院，人大代表、政协委员关系仍属泸定县。人员编制不足，往往2-3人的处室要应对州级少则七八个、多则十余个部门的工作，使得景区许多工作难以有效开展。
二、深化景区体制改革的必要性和可行性
省委书记刘奇葆指出，“旅游业是藏区最具优势、最具潜力的战略支撑产业，也是富民惠民产业。”省委、省政府要求，“把做强旅游业作为推进藏区跨越式发展的全局性、综合性、现实性抓手，充分发挥旅游业在加快发展、扩大开放、改善民生中的重要作用。”体制机制创新，是加快发展、科学发展、又好又快发展的关键。海螺沟景区拥有世界级的旅游资源，深化景区体制改革，将潜在的旅游资源优势转变成现实的发展优势，具有十分重大的政治、经济和社会意义。
一是深化景区体制改革面临大好机遇。海螺沟景区体制存在的问题归根结底是发展中的问题，必须在深化改革中予以解决。当前，全国上下正认真贯彻落实科学发展观，推进体制创新面临良好的外部环境。党的十七届三中全会对新时期农村改革发展作出了重大部署，今年中央及省委藏区工作座谈会对西藏和四省藏区跨越式发展及长治久安作出了全面部署，西部大开发新的十年规划和政策正陆续出台，中央关于扩大内需的政策措施不断完善和落实，我省统筹城乡综合配套改革试验区和扩权强县试点工作正在深化，国内外旅游经济发展趋势良好，大力发展旅游业的氛围日益浓厚，“十二五”规划加大对民族地区支持力度的方针已经明确。这些战略机遇和务实举措，不仅为海螺沟景区创造了巨大的发展空间，提供了有力的政策支撑，也为进一步深化体制改革营造了宽松的社会环境。
二是海螺沟景区具有典型性和代表性。海螺沟地理位置独特，自然人文旅游资源
十分丰富，品味极高，具有世界独一无二的极高山景观，享有红石王国、冰川王国、温泉王国、动植物王国等美誉。景区是汉藏彝多元文化交融的地方，民族风情浓郁。当年红军长征经过磨西，飞夺泸定桥，红色文化底蕴深厚。将海螺沟景区定位为中国山地休闲度假旅游圣地、打造为世界级精品旅游景区，具有得天独厚的条件。省委、省政府坚持把旅游作为藏区的支撑产业，大力支持甘孜州提出的“旅游兴州”发展战略，着力打造“环贡嘎山两小时旅游圈”国际精品旅游目的地，而海螺沟正是“环贡嘎山两小时旅游圈”中唯一一个特级景区和优先重点建设地带。深化景区体制改革，推进藏区旅游经济跨越式发展，海螺沟是最佳切入点和试验田。
三是海螺沟景区推进体制改革具有较好的基础和条件。我省曾有创造“碧峰峡模式”的先驱之举和宝贵经验，旅游体制改革在全国享有盛誉。海螺沟景区经过多年的开发建设，在旅游设施、景区管理、资源保护、环境治理、规划建设等方面，都取得了长足进步，积累了丰富的经验，已发展成为甘孜州最为成熟的旅游景区，是甘孜州第一旅游品牌。当前我省正在加快推进西部综合交通枢纽建设，日益完善的外部交通将为海螺沟景区的旅游发展提供坚实保障。特别是随着景区旅游业的发展，当地群众逐渐改变了传统生产模式，积极从事与旅游业相关的生产经营活动，并从中得到了实实在在的利益，生活质量不断提高。景区体制的几次改革创新，当地群众都是见证人和受益者。深化景区体制改革、加快优势旅游资源的开发，当地群众不仅衷心拥护，而且强烈期盼。
三、几点建议
1.把海螺沟景区设立为“四川旅游经济开发试验区”。我省旅游管理模式多种多样，各具特色，各有优劣，但随着现代旅游业的发展，进一步理顺体制已成为推动旅游景区科学发展的迫切需要和必然趋势。鉴于海螺沟景区深化体制改革的基础和条件已经具备、时机已成熟，建议省委、省政府高度关注，并责成省发改委、省财政厅、省国土资源厅、省林业厅、省旅游局等省级有关部门成立联合调研组，就海螺沟景区设立为“四川旅游经济开发试验区”进行科学论证，在结合实际、反复比较、充分借鉴国内外好的旅游管理体制的基础上，提出具体实施方案。
2.建议试验区采取省州共建、以州为主的管理模式。借鉴成都高新技术开发区的模式，明确试验区为甘孜州直管县级管理机构，赋予县级政权相关职能，集中行使景区规划开发建设及其他经济、社会发展事务职能。省上牵头并授权甘孜州委、州政府，协调建立景区与省直机关的对口联系机制，协调建立景区与泸定县的利益共享机制。同时，景区要切实转变政府职能，精简机构，全面梳理和整合现有各部门的职能和业务，编制、人员和经费问题可在甘孜州内进行调剂或自行解决。
3.试验区要充分发挥政策的聚集效应。将西部大开发、统筹城乡综合配套改革、扩权强县、经济开发区、民族地区、革命老区等方面的优惠政策打包集中应用于海螺沟景区，先行先试，大胆创新，形成政策聚集效应，推动景区体制改革、机制创新，率先建立起统一、高效、适应现代旅游业发展的科学管理体制，带动民族地区经济社会发展，增强全省旅游业的发展后劲，为全省乃至全国旅游景区管理模式改革创新提供新鲜经验和成功范例。
组长：李后强
执笔：李辉 张旭
(提供单位:发布时间:2010-09-14录入用户：admin-swzys)
