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关于农村普法的传播学思考
王平
摘要：农村普法教育本质上是一种传播行为，必须遵循传播的规律才能取得理想的效果。本文将农村普法视为社会信息传播系统，从传播学角度探讨农村普法存在的系统性问题及路径选择。研究认为，从组织传播到大众传播是包括我国农村普法在内的普法教育传播持续深入开展的必然趋势。在信息社会和现代传媒时代，普法主管部门应顺应时代发展，充分调动和发挥大众传媒及社会各界的法制宣传教育作用，实施大联合和社会化运作；在普法传播外部要素的努力过程中，社会政治对于农村普法传播的法律支持、体制支持和政策支持尤其重要。
关键词：农村普法传播；困境；路径选择
从2006年开始，我国进入“五五普法”时期，中共中央宣传部、司法部在规划中首次将农民列为普法教育的重点对象。这对于提高农民法律意识，维护农民合法权益，推进农村法制建设和改革发展都具有重要意义。农村普法实践的深入催生有关理论研究的产生和拓展。目前关于农村普法的研究文章不少，但多是一些司法行政机关从事普法工作的宣教人员，从经验实务层面，探讨农村普法教育的具体问题，偏重政治性、实务性和经验性，且对农村普法的“传播”属性、特点和规律未能给予充分的重视和探讨，因而，具备科学理论基础的农村普法研究成果较为匮乏。
缺少理论指导的实践必然是盲目的, 这也可能是我国农村普法经过了二十多年仍不能令人满意的一个重要原因。农村普法是法制信息系统在农村社会的运行，本质上是一种传播行为，必须遵循传播的规律才能取得理想的效果。本文将农村普法教育纳入传播学的理论框架中去探讨，有助于我们更深刻地认识农村普法的特点、规律及存在的问题，从而更有效地探索解决问题的路径，使包括农村普法在内的我国普法教育研究更具科学性、系统性和实践指导意义。
一、农村普法传播存在的系统性问题
1.法律知识的专业性、特殊性和农民文化水平、接受能力较低的矛盾
从普法传播的内容看，法律知识无疑是普法传播的主要内容，然而，法律不是一般的知识，是难以通过一般的知识普及的方法就能使文化水平和接受能力较低的农民理解法律的真谛的。法律知识不仅是一种指导性、教育性很强的专业性知识，需要受者具备一定的学习能力才能掌握，而且法律知识还有一般知识所没有的内在特点和结构。这种“特点”和“结构”具有“实践性”、“参与性”和“论辩性”，需要融入法律主体的积极参与、实践和讨论才能够把握的知识和精神。法律知识的这种专业性、特殊性和农民文化水平、接受能力较低的矛盾与现实，无疑增加了农村普法的艰难性。
2.农村社会的改革发展进一步加剧了农村普法的复杂性和艰巨性
新时期以来，随着农村政治、经济和社会改革的推进和深化，特别是经济商品化与城乡一体化的发展,农村社会结构发生了巨大的变化，已从改革开放前的 1
“总体性社会”向“分化性社会”转变。与此相应的，农村社会阶层逐渐分化，就业渠道增多，农业劳动者不断地向其他社会阶层流动，出现了越来越多的流动人口和新兴阶层。这必然加剧了农村普法的困难性和复杂些，如农村普法时间难以安排、农村普法对象难以集中培训、人们的思想观念、行为方式、接受信息的途径、以及对法制宣传的需求等也发生了一些新变化，尤其是在农村普法的新时代、新形势下，普法的政府组织传播模式越来越失去了组织支撑和社会根基。
3.农村普法传播方式及内容缺乏针对性和实效性
当前农村普法宣传不仅多采用“纯文本”法律知识传播或空洞枯燥的照本宣科方式，且普遍存在断章取义、为我所用现象，宣传的多是禁止性、义务性法律条款，对涉及农民权利保护的相关规定或授权性规范宣传不够；对涉及农民群众生产、生活密切相关的法律法规宣传不够；对农村改革发展进程中涌现的土地征用、环境保护、集体上访、群体性事件和农村社会保障等新情况、新问题的宣传、教育及疏导力度不足。在传播媒介或渠道的选择上，一直沿用贴标语、摆展板、散传单、摆摊咨询等传统模式，缺乏生动性、趣味性和新颖性，无法调动农民群众学法的积极性。
4．农村传统法律文化与不完善的法治实践对农村普法的负面影响
传播效果的研究，是传播学一个非常重要而又复杂的课题。传播致效的过程，不仅与系统中各要素(传播者、信息内容、传播媒体、受传者)密切相关，并贯穿于过程的始终，而且还受历史文化、社会环境等系统外因素的影响与作用。我国是一个缺乏法治文化传统的国家，国民深受封建专制主义、人治主义、礼治主义、法律工具主义等思想和不良风俗习惯的影响，法律意识和法治观念普遍较为落后和淡薄。相对城市，农民尤甚。许多农民对法律知识的掌握较少，权利义务意识、参政议政意识等极为缺乏，因而不注重、也不善于运用法律手段维权，更不懂得如何积极、正当地参与村民选举和村务管理等；农村干部依法行政观念普遍较低，人治思想、特权思想还大量存在；农村法治实践中有法不依、执法不公、知法犯法、权钱交易、徇私枉法等问题依然突出。这不仅严重影响了法律的权威性、挫伤了农民群众学法用法的积极性，而且不利于良好法治氛围和普法环境的营造，甚至在很大程度上抵消了多年农村普法教育的功效。
5．制约农村普法传播的人、财、物“瓶颈”
涉及到农村社会生活方方面面的普法，需要巨大的投入。从机构设置、人员和设施配备、内容制作，到组织宣传教育活动、考核验收、检查评比等，都需要相当的人力、物力和财力的投入。然而，目前我国普法职能部门的专职普法人员数量有限，勉强维持日常工作的开展,而在一些基层单位,法制宣传工作人员往往身兼数职，对于繁重的普法工作只能是疲于应付；从经费保障来看，目前普法经费完全靠政府拨款,不能保障足够供给。一些贫困地区至今没有按要求将普法经费纳入财政预算；有的虽然列入了，但标准低，有的乡村尚未拨付到位。上述人力、财力和物力投入的缺乏直接影响到农村普法的正常进行。一些经济欠发达或偏远落后的农村，普法工作尚存在大量的“盲区”或“死角”。
6.农村普法传播的“体制性”问题
目前包括农村在内的全国普法教育工作尚未真正纳入法制化轨道，普法工作一直缺乏刚性的制度性规范。虽然中共中央宣传部、司法部和全国人大常委会对五次五年普法教育均发布了通知、颁布了决议，但这些决议过于笼统和概括,操作性不足，且五年颁布一次，“使决议的连续性、稳定性不强，影响了权威” [1]。一些地方如江苏、天津、广东等省，虽然已经制定了《法制宣传教育条例》，但
法的效力弱，等级低，调整范围小，且也存在原则性规定多、提法太笼统、操作难度大、易流于空泛等问题。
在农村普法具体实施的过程中,由于缺乏统一的、刚性的立法规范和保障，普法工作一直通过行政手段或笼统的政策、条例等手段进行。在执行的过程中，又由于没有建立权威的、切实负责的领导机构，尤其是没有明确授予普法领导及其办事机构履行职责必须具备的相应的职权，普法机构和人员的地位、编制没有定性和保障,因而，难免会出现人微言轻、操作不便、组织不力、普法工作难以深入、甚至流于形式等问题。
二、农村普法突破“瓶颈”的路径选择：从组织传播到大众传播
1.充分重视和发挥大众传媒的法制宣传教育作用
在现有政制下，各级政府和大众传媒是农村普法教育传播的主要责任主体。从农村普法的第一责任主体看，普法主管部门是国家农村普法的实质传播者和传播决策者。但如前文所述，农村普法的政府组织传播模式在新的普法形势下存在着“人少、钱少、职能弱、覆盖率低”等诸多局限和不足。当前农村普法传播存在的“瓶颈性”问题，在很大程度上也是普法的政府组织传播实践的问题和困境。而作为农村普法的另一主要责任主体或途径的大众传媒，是农村普法传播的具体实施者和操作者，与普法的政府组织传播模式相比，具有“跨阶层、跨行业、跨地域和大众化、平民化、快捷、廉价及寓教于乐”等传播优势，更能够适应或满足农村普法传播所面临的新问题、新形势和新挑战的需要。毋庸置疑，从组织传播到大众传播是包括我国农村普法在内的普法教育传播未来开展的必然趋势。因而，普法主管部门应顺应时代发展，“在延续过去的一些好的传统做法的同时，需要特别注重运用社会组织和社会力量开展工作，特别是大众传媒这种覆盖面广、群众喜闻乐见的信息媒介” [2]。
2.搭建政府部门与大众传媒及社会各界对农普法的合作平台
在传统的组织传播模式下，普法工作主要依靠普法机构少数专门人员“单打独斗”，普法的广度、力度和深度非常有限。全民普法本应是依靠和发动全社会各方面力量共同参与、合力开展的法制宣传教育工作。仅靠政府部门或社会哪一部分力量都是不够的。在信息社会和现代传媒时代，普法主管部门及其宣教人员，应从当前一般的事无巨细的法制宣传事务中“解放”出来，实现职能和角色的转变，即从前台转向后台，从“演员”提升为“导演” [3]，真正施展普法主管机关的筹划、动员、协调、指导和规范等管理功能，实施普法的大联合和社会化运作，才能保证我国普法传播卓有成效的开展。
所以，搭建政府部门与大众传媒及社会各界对农普法的合作平台，是农村普法创新发展的一条有效路径。具体的做法主要有：共同创办或制作对农/涉农普法栏目或节目；合作开通各类常规的对农/涉农法律服务热线；合力举办各类农村普法活动等。如山西省翼城县司法局局长贾永录在“贴标语、摆展板、散传单”等老一套普法模式遭受“剃头挑子一头热”的尴尬和冷遇之后，另辟蹊径，选择电视这一最受群众欢迎的媒体普法。他们通过与翼城县电视台合作，组织策划了一个全新的普法栏目——经纬剧场，并在多个行政村建立了“经纬剧场拍摄基地”。该栏目不仅创下了翼城电视台“收视率”之最，而且掀起了广大农民群众学法用法的热潮，营建了良好的法治文化氛围，成功地突破了农村普法教育的“瓶颈” [4]。
3.加强不同层次的对农普法或服务的法制专栏、专版或频道（率）
大众传媒作为现代专业信息机构，越来越成为社会法制信息传播的主渠道，因而也是农村普法责无旁贷的主要责任主体，应在频道、频率或栏目、版面等的设置上，体现出“分类指导、专业为农服务” [5]的倾向。为此，应增加不同层次的专门对农普法或服务的法制专栏、专版或频道（率）。目前央视农业频道的《法制编辑部》栏目，就是这样的对农普法专栏。除此之外，地方电视台也有与当地政法部门、法制新闻协会等合力创办的对农普法节目，如江西科教农村广播于2006年8月在江西省法制新闻协会的指导和支持下，面向农村开播了法制专栏《天天说法》，每天1小时，以直播、互动、多版块、双播的节目形式对农普及法律知识，开展农村法律咨询服务[6]。特别值得一提的是，湖北省荆门沙洋县高阳镇垢冢村专门开播了法制宣传调频广播，除转播中央新闻、湖北新闻等节目外，还开办了《法治在线》、《廉政文化》等自办节目，并通过小喇叭传达到每个农户，使垢冢村的农民群众多了一个学习法律法规知识、了解农村方针政策等信息的窗
[7]口，得到了全村老百姓的普遍欢迎和认可。但这样的对农普法专栏或媒体在全
国为数甚少。鉴于农村法制建设与宣传的重要性，亟需加强传媒对农普法的专业性、层次性和覆盖面。
4.优化选择涉农/对农法制传播的内容与形式
从法制传播的内容和形式上，大众传媒应加强涉农/对农法制传播的针对性和贴近性。从内容选择看，应针对农村实际，加强对涉及农民群众生产、生活密切相关的法律法规的宣传教育；对农村改革发展进程中出现的土地承包经营、征地拆迁、民工工资拖欠、农村招商引资、农村低保等方面的新情况、新问题，应及时予以关注并正确引导；要注重对农民法律意识的培养,即从保护老百姓的利益和伸张、维护法律的基本精神出发,把农村普法的重点放在增强农民的法治观念和提高农民依法行使权利与履行义务的自觉性上。从对农/涉农法制传播的形式选择看，应尽可能采取一些生动活泼、通俗形象、为农民所喜闻乐见的形式，如将有关法律知识编成电视剧、广播剧、法制故事或者以举案说法、小品、快板等形式表演；通过法制新闻信息、法制专题报道、法律信箱、专家咨询、法律演讲、知识竞赛等方式传播农村法律信息和知识；通过各种媒体活动、特别节目、法律援助活动等方式，拓展和加强对农法律服务；注意加强涉农/对农法制传播的参与性和互动性，应积极吸引或邀请广大农民群众、律师、法律服务中介组织机构、有关职能部门及社会各界人士的参与和互动。
5.加强大众传媒对农普法传播的舆论监督功能
普法传播的社会功能并不只是单一的普及法律知识，而是由若干互相联系、互相制约的普法传播功能构成的整体，形成不可分割的社会功能体系。从普法传播作为社会信息传播一个种类或重要组成部分所具有的一般功能看，农村普法传播具有维护农村社会秩序，协调农村社会关系，疏导农村社会矛盾、承接和传播文化、进行社会一体化教育等一般功能；从普法传播作为法制教育传播的特殊功能看，农村普法传播还具有农村法制信息传播、法律教育、威摄震摄、预警引导、法律服务和法制舆论监督等功能。鉴于农村法治实践对农村普法传播致效的关键性、决定性作用和农村普法传播旨在促进农村法治实践完善的目标宗旨，在加强农村普法传播社会功能多元化发展的同时，尤须加强大众传媒涉农/对农普法传播的舆论监督功能。
在诸多社会监督形式中，舆论监督不仅是最有效、最快捷的，而且是最廉价、最易于操作的监督机制。这种机制植根于公众的权利和利益之中，具有旺盛的生命力。“它通过新闻媒体的作用，表达民意，反映民情，彰显良知，是一股十分重要的公众的民主力量。社会公共权力的不公和失误，一旦通过新闻媒体形成舆
论的压力，往往会比较容易地促使不公的消弭和失误的矫正。”[8] 所以，对于农村“普治共举”即普法与依法治理实践相结合的目标要求来说，加强大众传媒的法制舆论监督作用是十分重要的。农村法制现代化的进程是一个漫长而复杂的过程，在这一进程中，只有充分发挥舆论监督的作用，才能切实有效地保护农民的合法权益，促进农村法治实践的完善。
（本文为2008年度国家哲学社会科学基金一般项目“维护农民知情权和建构农村信息保障体系研究”阶段性研究成果，项目批准号：08BXW022）
注释：
[1] 白银燕,李才荣：《浅谈我国普法中的问题与建议》，《广西政法管理干部学院学报》，2008年第5期。）
[2]陈爱红：《对于开展网络法制宣传教育的几点思考》，.cn/onews.asp?id=637 11K 2009-9-7。
[3] 俞松苗：《法制宣传教育社会化运作问题思考》，《普法依法治理通讯》，2004年第4期。
[4]郭建珍：《贾永录唱红普法大戏》，http://news.sohu.com/20070728/n251290567.shtml。
[5] 李缨、庹继光：《农村普法进程中广播电视的作用探析》，《中国广播》2007年第 3 期。
[6] 万筱泓、曹微：《团结新闻媒体 共促普法教育——江西省法制新闻协会工作略记》，/2008/8/8/jubapkmgfjjb.shtm 2009-8-30。
[7]《沙洋县高阳镇垢冢村法制宣传调频广播正式开播》，/2008-11/12/cms694569articl...2009-11-15。
[8] 黄瑚主编：《新闻法规与职业道德教程》，复旦大学出版社，2003年版，第173页。
