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PPP项目物有所值评价存在的问题及应对实
作者：赵铮博士 南京谋士资产管理有限公司
物有所值评价作为评判某项目能否采用PPP模式运作的重要依据，是PPP项目识别阶段中的核心工作之一。笔者作为“奋斗在PPP全生命周期咨询服务的一线工作人员”，又有幸作为“专家”参与了一些PPP项目的物有所值评审，已深刻体会到现阶段的物有所值评价方法存在一些问题或缺陷，现将这些问题与我们的应对之道撰文分享，希望能够得到业内同仁的共同探讨。
由于财政部对于物有所值评价的操作指引出台较晚（财金[2015]167号文于2015年12月底发布），造成之前的物有所值评价处于无序状态，仅笔者就见到过十余个版本的评价标准，而且部分标准或与PPP物有所值的评价思维脱轨——如某保障房PPP项目的定性评价标准基本上就是运作此项目的经济与社会价值（与项目可研报告的类同）；或流于形式——如将定量评价做成“数字游戏”，部分定量评价甚至采用“不折现”的方法，以求“速战速决”。
在167号文发布之后，物有所值评价的标准与操作得到了规范，但是仍然存在一定的问题：
一、定性评价存在的问题与应对
定性评价目前存在两方面问题：
1、现有的定性评价标准过于宽泛，不利于专家做出评判
我们作为第三方机构为PPP项目提供全生命周期咨询服务时，外部专家在对项目信息了解不足的情况下，都会有“指标能不能再细一点，评审原则能不能贴合实际一些”的诉求，比如许多专家都曾要求我们提供更细致的指标，以便于评价“全生命周期整合程度”。
对于此问题，我们采取三方面的应对措施： 一是对于财政部现行的“6+2”指标体系进行了精细化拆分——在每个评价指标下建立二级评价指标，例如，在风险识别与分配指标下建立风险管理能力、风险识别准确度、风险分配预案及其合理程度三个二级评价指标，以满足专家对于指标细化的要求。
二是除了对每一个二级指标都给出评价标准外，还结合项目内容，给出周详的评价信息，以便于评审专家获得更为详实的项目信息，做出更为准确的判断。
三是优化了评价操作——我们将每项二级指标分为三个等级，即很好、较好、一般及以下，对应的分值分别为81-100、61-80、0-60。这种操作方式能够在符合167号文规定的基础上（评分结果在60分以上的通过定性评价），提升评价效率。此外，针对部分专家提出的“究竟打多少分”（即85和95有何区别，以什么原则去评判）之类的问题，我们在部分项目的操作上，将财政部提出的“百分制”评价原则转换为“五分制”或“四分制”，以便于提升评价效率。
2、定性评价标准存在问题
作为评审专家对定性分析进行评判时，笔者认为，尽管财政部对于物有所值定性评价已有了相应的指标体系与操作指引，但是在实际执行时，仍然存在两方面问题：
一是评价标准与行业政策或项目实际情况不符合。例如，某新建养老PPP项目使用“项目规模大小”作为物有所值定性分析的补充评价指标之一，但是第三方机构将“有利（81-100）”一项的评价标准定为“项目规模超过100亩”，这样的评价标准明显有悖于《养老服务设施用地指导意见》对于养老项目宗地规模的要求。
二是评价标准过于模糊。例如某污泥资源化再利用PPP项目，对于“绩效导向”处于“有利（81-100）”的评价标准为“产出数量、规模很大，能极大程度增加市场供给，充分满足市场需求”，“较有利（61-80）”的评价标准为“产出数量、规模较大，能较大程度增加市场供给，满足市场大部分需求”（一般及不利可以类推）——究竟什么能称为“极大程度”或“充分满足”，在PPP项目识别阶段，仅凭借评审专家的主观臆断，很难保证定性评价的准确性。
针对上述问题，我们试图通过“将定性标准定量化”的方式予以解决，但是除了部分与当地实际情况有关的指标数据可以通过实地调研获取外，大部分定量化的标准制定需要项目所处行业的大数据支持，通过打造项目信息共享的综合平台，提升PPP项目咨询服务工作的效率与准度，应当是行业主管部门未来的重要工作之一。
二、定量评价存在的问题与应对
根据167号文的精神，现阶段的物有所值评以定性评价为主，定量评价尚处于“鼓励与探索”阶段，可以肯定的说，目前开展的物有所值定量评价存在一定误差，对于评判一个项目是否能够以PPP模式运作的话语权有限，这主要是由于以下问题所致： 1、167号文对于定量分析的计算指引存在瑕疵
我们理解中的定量评价，是在产出、付费机制等外部条件相同的情境下，衡量政府在两种不同模式（PPP与传统政府投资方式）下所承担的净成本的大小，成本小的则比较有利。按照167号文对定量评价的操作指引，PSC值由参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值与项目全部风险成本的现值构成，其中，运营维护净成本需扣除假设参照项目与PPP项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等；PPP值则等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值——那么问题来了，对于政府参股的，以使用者付费为主要收益来源的PPP项目（如文化旅游、养老等项目），政府以其参股比例所获取的第三方收入是否应列入PPP值的计算范围，167号文并未作说明——如果不计算，那么可以肯定的是，双方的产出绩效必然不在同一水平线上。
对于这一问题，我们希望能和其他遇到同样情况的第三方咨询机构共同探讨，我们目前可以肯定的是，按照167号文的操作指引，对于评价政府购买服务或可行性缺口补贴类的PPP项目（即政府方无法获得股权回报），可行性较高，但是对于评价依托运营，以第三方收入就能够实现合理回报的PPP项目，会存在一定误差。
2、折现率如何确定
此问题已基本属于“业内共识问题”，尤其对于合作期限不超过15年，且以政府购买服务为主要收益来源的PPP项目有着显著影响——通过折现率的“反复微调”，最终使PPP定量评价变成一场数字游戏——目前对于定量评价的共识性结论是，折现率越高，定量评价越容易通过，而这样的共识绝非“正能量”。
我们认为，出现这种情况的主要原因有两方面，一是财政部以同期地方政府债券收益率作为选择折现率的参照标准，这种标准存在的问题是，在“政府缺钱”已是不争事实的现状条件下，地方政府债券收益率（不超过4%）究竟能否用来衡量政府方真正的资金成本？二是对于PSC值与PPP值的计算口径出入过大，仅从数值分布来看，PSC值属于“大数值在前”，而PPP值属于“年度平均，略微上浮”，这就导致折现率越高，项目越容易通过定量评价的情况出现。
在167号文已明确规定用于测算PSC值的折现率应与用于测算PPP值的折现率相同的情况下，我们目前采用以政府债券收益率为参考，并且上浮一定比例的方式来确定定量评价的折现率，上浮的比例主要参考当地政策性银行对于公益类或公用事业类项目（不包含棚改类项目）贷款基准利率的浮动比率确定。
3、参照项目如何确定
167号文对参照项目的选择提出了两个选择标准：一是假设政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同的虚拟项目；二是最近五年内，相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同或非常相似的项目。目前，绝大多数PPP项目在进行定量分析时都以第一种方式选择参照项目，但是这种方式往往被变通为“总投入相当，只是变更了投资主体”，而缺少对于建设时间、实际成本节省或超支及融资成本的考量。
我们认为，随着各行业PPP项目的逐步开展与不断丰富创新，第二种标准将成为未来PPP项目进行定量评价的重心，而且以若干个相似项目作为参照系，通过设计地区间差异调整系数或项目差异调整系数的方式来打破167号文对于相同或相似地区/项目的限制，比较不同政府之间的投入与产出，不但更符合物有所值评价的初衷，也对于地方政府更具参考价值。
除上述问题外，对于风险的分类，以及究竟使用什么方式准确计算风险发生对于政府投入造成的影响，也尚无定论。我们认为，即便现阶段的定量评价存在诸多问题，但是仍有开展的价值——即使得出PSC值小于PPP值的评价结论，在定性评价能够通过的情况下，项目采用PPP模式操作仍具备一定可行性。
尽管现有的物有所值评价体系与操作方法还存在一些不完美之处，但是正如PPP项目打开了引入社会资本参与实体经济建设之路一样，它代表着一种理念或思路上的进步，因噎废食或缘木求鱼固不可取，唯有顺应潮流，上下求索，才能真正站在巨人的肩膀上，享受新一轮改革带来的“政策红利”。
PPP项目应如何交税 PPP的成功运行是建立在项目自身“财务平衡”的基础上的，而在此方面，税收激励措施又有着不可或缺的作用。在与政府的合作过程中，税收是社会资本不能控制的变量，其高低及变化将直接影响着社会资本的运营成本与服务价格水平，PPP税收法规制度的设计成为决定PPP发展的关键因素之一。所以，需要及时地对现行税收法规政策作出适当的补充与修订，以实现PPP的稳定发展。
一、当前适用于PPP的主要税收法规政策
目前，我国还没有制定专门的法规政策来解决PPP的涉税问题，为了鼓励社会资本参与PPP项目，只能比照适用某些既有的税收法规及政策措施。通过梳理可以发现，与PPP项目紧密相关的税收法规政策主要体现在企业所得税及增值税两个税种的征收优惠措施上。
1.企业所得税优惠方面的法律法规
根据《企业所得税法》、《企业所得税法实施条例》、《财政部国家税务总局关于执行公共基础设施项目企业所得税优惠目录有关问题的通知》，以及《国家税务总局关于实施国家重点扶持的公共基础设施项目企业所得税优惠问题的通知》等法律法规、政策文件的规定，企业从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营所得、从事符合条件的环境保护、节能节水项目所得，可以免征、减征企业所得税。如，企业从事符合规定的港口码头、机场、铁路、公路、城市公共交通、电力、水利等项目经营所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税；企业从事包括公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等符合条件的环境保护、节能节水项目的经营所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。
2.增值税优惠方面的政策
根据《财政部国家税务总局关于印发资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录的通知》的规定，凡企业从事符合条件的污水、垃圾处理，以及发电等业务，可分别享有以下的增值税优惠政策：一是对销售自产再生水、提供污水处理劳务、提供垃圾处理与污泥处置劳务等，分别实行增值税即征即退50%、70%、70%的政策；二是对销售以垃圾以及利用垃圾发酵产生的沼气为燃料生产的电力或热力，以及销售利用工业生产过程中产生的余热、余压生产的电力或热力等，实行增值税即征即退100%的政策。
3.投资抵免政策
企业购置并实际使用符合有关政策规定的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的，该专用设备的投资额的10%可以从企业当年的应纳税额中抵免，当年不足抵免的，可在以后5个纳税年度结转抵免。
二、与PPP有关的税收法规政策的不足之处 1.没能考虑到PPP的一些特殊涉税问题
比如，在TOT（转让—运营—移交）模式下，存量项目在政府与社会资本之间两次转让时可能存在的重复征税问题；在项目建设、运营期间，社会资本获得政府补助后的纳税问题；在出售回租模式（此模式还未包括在PPP中）下，如果特许经营期远超过有关资产的经济寿命时，资产所有权如何处理问题，以及PPP项目未抵扣完的进项税能否申请税收返还；等等。
2.税收优惠政策覆盖面过窄
前面提到的企业在从事公共基础设施项目投资以及垃圾、污水处理时可享受的所得税及增值税优惠政策，主要是在2008—2009年之间制定的。当时的大背景是，为了减少欧美金融危机给我国经济发展带来不利的影响，政府制定了激励企业投资基础设施项目的税收优惠政策，这些政策并不是针对PPP模式的运用而出台的。因此,也存在着如下的问题：一是政策优惠覆盖范围有限。PPP模式在公共交通（公路、铁路、机场、港口、城市轨道交通等）、公用设施（供电、供气、供水、垃圾处理、污水处理等），以及社会公共服务（医院、学校、养老、保障房等）等领域有着广泛的运用。依此对照当时财政税务部门制定的鼓励企业投资的税收优惠政策，显然，其覆盖面很有限，没有将上述领域的所有项目都涵盖在内。二是政策优惠期有限。当前的所得税优惠是“三免三减半”，期限短，而PPP项目多是投资规模大、回收周期长的项目，短则三、五年，长则二、三十年。所以，在制定税收优惠政策时，应按PPP项目的全生命周期来设计。
3.税收减免政策与当前的税制改革不相适应
根据我国现行的税收制度，企业所得税、增值税均属于**与地方的共享税种。在既有的税收减免政策中，无论是所得税的减免，还是增值税的减免，都是一律全减或全免。这种“一刀切”的做法，显然忽视了公共产品在受益范围以及**与地方在相应支出责任上的差别。除了全国性的PPP项目外，众多的PPP项目都是地方性的。PPP项目建成后，其产出的就是公共产品，其中，地方性公共产品应由地方政府提供，属于地方政府的事权，对应的则是地方政府的支出责任。在对地方性PPP项目实施税收优惠政策时，减免的应是地方税，或共享税中属于地方享有的部分，而非全部。如果不只是针对地方享有的税收进行减免，而是连同**分享的部分也进行了减免，其实质构成了**对地方性PPP项目的直接补贴，或是**对地方的间接转移支付。这不仅与当前提出的要在**与地方之间建立事权与支出责任相适应的财税体制相违背，也会造成地区间新的不公平问题，因为越是发达的地区，越有能力建设更多的PPP项目，享有**在此地减免的税收就越多。
4.对社会资本获得的政府补助如何征税缺乏明确规定
为了保障PPP项目在商业上的可行性，政府通常会向社会资本提供一定程度的补助，如建设阶段的投资补助、运营阶段的价格补贴等。对于这种补助，如何进行税务处理，目前并无明确规定。根据《财政部国家税务总局关于专项用途财政性资金企业所得税处理问题的通知》的规定，企业从县级以上各级人民政府财政部门及其他部门取得的应计入收入总额的财政性资金，凡同时符合以下条件的，可以作为不征税收入，在计算应纳税所得额时从收入总额中减除：企业能够提供规定资金专项用途的资金拨付文件；财政部门或其他拨付资金的政府部门对该资金有专门的资金管理办法或具体管理要求；企业对该资金以及以该资金发生的支出单独进行核算。对于在项目建设阶段政府向社会资本提供的投资补助，很容易将其认定为不征税收入，但是，对于运营阶段政府向社会资本提供的价格补贴，则不能直观地判断其是否属于不征税收入。虽然在形式上，价格补贴有可能符合不征税收入的三个条件，但实质上，价格补贴并不具有不征税收入的本质属性。在涉及民生的公共服务领域，为了平抑公共产品的价格水平，政府通常会对PPP项目实行政府定价或指导价政策。价格补贴就是政府对社会资本执行此类价格政策后向其提供的差价补偿，而这种差价原本就属于社会资本经营性收入的一部分，只是由社会资本先让渡给了消费者，最后又以政府补助的形式将其找补回来而已。实际上，价格补贴的真正受益人是消费者，而非社会资本，其并没有从政府那里获得相应的经济利益。因此，在本质上，价格补贴并不属于不征税收入，仍应是社会资本经营性收入的组成部分。可见，不能仅从形式上判断PPP模式下的价格补贴是否属于不征税收入。
5.对社会资本获得项目公司中政府股东让渡的股利如何纳税没有规定
根据法律的有关规定，居民企业股东从另一被投资的居民企业获得的股利是免税的。在项目公司分红时，如果政府向社会资本让渡部分红利（作为一种间接补贴手段），社会资本的分红比例就会超过其持股比例，那么，如何认定这部分超比例分红的性质？现行的税收法规并没有规定。其实，有三种可能的认定办法：一是认定为社会资本从项目公司分得的免税红利，二是认定为从政府或其部门获得的不征税收入，三是认定为社会资本从政府获得的应税偶然所得。至于选取何种办法，有待相应税收征管政策的出台。
三、完善税收法规促进PPP发展的建议
1.补充与完善税收法规政策
现行有关税收法规及政策主要是针对传统企业或事业单位制定的，不适应或不能完全适应PPP发展的需要。因此，随着PPP的全面推广运用，应及时地对税收法规政策进行相应的修订与完善，如：适当延长PPP项目公司所得税减免优惠期，对合作期超过20年以上的PPP项目可将其享有的所得税减免优惠期延长至10年以上；对社会资本从项目公司中获得的政府股东让渡的股利直接按免税红利处理；对PPP模式下的固定资产折旧、亏损弥补、税前抵扣等作出专门的规定。同时，还需要对双重征税、资产权属界定等问题，从法规的角度予以明确和解决。
2.制订PPP项目税务处理指南
由于PPP项目参与方众多、利益诉求不一，交易结构复杂、环节众多，投资规模巨大、回收周期长等，所以，PPP项目在其全生命周期内涉及的税务问题要比一般企业经营活动中遇到的税务问题复杂得多。为了便于社会资本或项目公司申报纳税，应分别就PPP项目涉及的企业所得税、增值税等主要税种编制税务处理指南。
3.建立区别对待的税收优惠政策
大多数PPP项目涉及的都是公共产品的生产，与公共利益息息相关，这些产品一般实施政府定价或政府指导价政策，社会资本或项目公司难以根据供求变化来调整产品价格。为了使PPP项目能够实现“财务平衡”，除了政府提供相应的补助外，再给予一定程度的税收优惠是十分必要的。但在制订和实施税收优惠政策时要有所区别，并非只要是PPP项目都可享受同样的优惠政策。按照盈利性由低到高的顺序，可将PPP项目分为非经营性项目、准经营性项目、经营性项目，依此顺序，相应项目获得的税收优惠程度应是逐步降低的。具体地讲，如在征缴所得税时，对非经营性项目可实行免税政策，对准经营性项目可实施减税政策等。同时，对于地方性的PPP项目，如果涉及**与地方共享税的减免优惠，应该只减免地方分享的部分。另外，在制订税收优惠政策时，还要注意由此可能带来的市场竞争扭曲问题。政府总是倾向与大的企业（特别是国有企业）进行PPP项目合作，中小企业（尤其是民营企业）往往被排除在外，所以，常常只有少数企业能通过PPP合作的方式享有相应的税收优惠政策，这对其他市场主体是不公平的。为此，应通过必要的制度设计和安排，消除可能出现的负面效应。
4.对PPP模式下的政府补助分类进行税务处理
由于PPP基本上涉及的是公共交通、公用设施、社会公共服务等领域的项目，在一定程度上，社会资本代行了政府的社会公共管理职责。所以，相比一般的法人企业，政府应向社会资本提供更多的补助或支持。这些补助或支持包括但不限于投资补助、贷款贴息、价格补贴，以及无偿划拨土地、让渡项目公司中政府股东全部或部分分红权等。对于社会资本获得的政府补助应分类进行税务处理，如投资补助可认定为不征税收入，价格补贴按免税收入处理等。
关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、交通运输厅（局、委），新疆生产建设兵团财务局、交通局：
为提高收费公路建管养运效率，促进公路可持续发展，依据《收费公路管理条例》、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），财政部、交通运输部决定在收费公路领域鼓励推广政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）模式。现提出以下意见：
一、总体目标
（一）转变供给方式。
鼓励社会资本通过政府和社会资本合作（PPP）模式，参与收费公路投资、建设、运营和维护，与政府共同参与项目全周期管理，发挥政府和社会资本各自优势，提高收费公路服务供给的质量和效率。
（二）创新公路投融资模式。
社会投资者按照市场化原则出资，独自或与政府指定机构共同成立项目公司建设和运营收费公路项目，政府要逐步从“补建设”向“补运营”转变，以项目运营绩效评价结果为依据，适时对价格和补贴进行调整，支持社会资本参与收费公路建设运营，提高财政支出的引导和带动作用，拓宽社会资本发展空间，有效释放市场活力。
（三）完善收费公路建设管理养护长效机制。
建立健全合同约束、收费调节、信息公开、过程监管、绩效考核等一系列改革配套制度与机制，实现合作双方风险分担、权益融合、有限追索。
二、基本原则
（四）公开透明，规范运作。
PPP项目推广工作应坚持“规范、公开、透明”的原则。在项目论证、选择合作伙伴、制定和履行各类合同、组织绩效评价等各个环节做到依法依规，并严格按照要求进行信息公开，接受各方监督；严格按照特许经营合同，规范运作，防止政府失信违约、合作伙伴获取不正当利益。
（五）循序渐进，逐步推广。
坚持盘活存量、用好增量、分类施策。对于社会效益突出但经营性收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源才能进行商业化运作的项目，鼓励按照PPP模式设计运作。鉴于目前全国公路网络正处于联网关键阶段，建设任务繁重，重点推进确需建设但投入较大且预期收益稳定的公路建设项目，鼓励按照PPP模式设计运作。按照政府性债务管理要求，做好融资平台公司项目向PPP项目转型的风险控制工作。
三、实施要求
（六）明晰PPP项目边界。
收费公路项目实施PPP模式所涉及的收费公路权益包括收费权、广告经营权和服务设施经营权。不同的项目可根据实际情况，将各项权益通过有效打包整合提升收益能力，以促进一体化经营、提高运营效率。
（七）规范PPP项目操作流程。
在项目发起、物有所值评价、财政承受能力论证、合作伙伴选择、收益补偿机制确立、项目公司组建、合作协议签署、绩效评价等操作过程中，应根据财政部关于PPP工作的统一指导和管理办法规范推进，地方各级财政部门会同交通运输部门抓紧研究制定符合当地实际情况的操作办法，实现规范化管理。
（八）编制完整的PPP项目实施方案。实施方案应包含项目实施内容、产品及服务质量和标准、投融资结构、财务测算与风险分析、技术及经济可行性论证、合作伙伴要求、合同结构、政府组织方式、必要的配套措施等。
（九）加大评价及监管力度。
各地财政、交通运输部门要加强组织实施，积极统筹协调，研究建立议事协调及联审机制，有力有序推进PPP推广工作，建立对PPP项目的监督机制。
四、保障措施
（十）资金政策支持。
收费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报的，在依法给予融资支持，项目沿线一定范围土地开发使用等支持措施仍不能完全覆盖成本的，可考虑给予合理的财政补贴。对符合《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》要求的项目，可按照交通运输重点项目资金申请和审核规定，申请投资补助。
（十一）相关配套政策。
地方各级财政、交通运输部门应当积极协调有关部门进一步完善公路收费、土地等政策，维护市场机制的决定性作用，在项目审批等相关方面为推进项目建立绿色通道。
