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题目: 关于政府机构改革的几点思考
改革开放的近 30 年来, 中国的经济和社会获得了快速的发展,社会经济结构、社会结构发生重大变化：公有制占据整个国家经济主体的经济结构发生了变化，形成了现在的公有制占据主导、非公有制经济迅速发生；过去的城乡二元制结构，也逐渐被打破，社会成员的结构由过去的工农兵，变成了现在各种社会身份、经济地位差异，企业主的出现、个体经营者的产生、独立职责者游离于社会任何组织的现象、没有任何职业且生活无保障的人员大量涌现，使社会经济结构、社会结构发生了彻底改变。
随着我国社会主义市场经济体制建立和发展，为了适应国内外的社会经济发展的需要，在推进政治体制改革、政府机构改革以及推进民主政治方面进行过不断的改革。一是撤销了适应计划经济体制的专业经济管理部门, 调整了适应市场经济体制的政府职能定位和机构设置;二是在政企分开、政资分开、政社分开方面有明显的进展, 强化了政府宏观管理、市场监管和公共服务职能;三是编制法制化加强, 普遍实行 “ 三定”方案;四是政务综合管理迈出了新步伐, 如 2003 年组建的商务部;五是精简了机构和人员, 提高了行政效率。仅就政府机构改革而言，改革开放后5次机构改革。
应当说，由于种种原因，政府职能的转换进程相对较为缓慢----来自各级权力机构的内部抵触，改革意味着利益的重新分配，一些机构不愿意既得利益受到改变和影响，想方设法找出各种理由阻止机构的改变；传统的管理方式留下的习惯的思维与行为方式的惯性，驱使着各级机关自觉不自觉地沿袭过去的行政行为；社会中介发展缓慢，导致社会与民众自治能力的低下，一些中介应当承担的职责无法承担，给各级政府机关不放权留下了广泛的空间和充足的理由；市场经济发展起步较晚，社会经济结构、社会结构转变也相对起步较晚，为政府机构职能转换的缓慢，提供了一个社会经济和社会结构的理由；社会民众的自我管理能力与意识的缺失，使得我们社会中的多数人，缺乏自我管理的能力，也不具备相应的管理能力，有些问题不得不完全依赖和依靠政府管理，许多事情需要政府包办代替；当时的世界政治格局的变化，给我国带来的负面影响，如何坚持社会主义道路，需要我们澄清理由与实践中的许多问题，客观上也影响了我国政府体制、政府职责转换的进程等等。
因此, 当我们回顾改革开放后的 5 次政府机构改革时却发现, 它们无法应付社会经济结构、社会结构发生了彻底改变情况下新的挑战。因为它们有一个共同的特点, 即都是一种 “ 应急式”被动式的改革。1982 年的机构改革增设了国家体制改革委员会, 目的是要促进体制改革;以乡镇政府取代人民公社, 是要巩固包产到户的成果。1988 年国务院新设立特区办、版权局、专利局、环保局、技术监督局、进出口商品检验局, 是要适应对外开放的需要;撤销国家经济委员会是要为各级财政和国有企业的承包铺平道路。1993 年, 将国家税务局升格为总局, 新设立国家外汇管理局, 是要为税制改革和汇率并轨奠定基础。1998 年, 强化经贸委的功能, 组建劳动和社会保障部, 是要加强应对亚洲金融危机和国内经济紧缩的能力。2003 年, 设立商务部是为了加入WTO的需要, 成立国资委是要进一步推进国有企业改革, 推进乡镇机构改革是要减轻农民负担。正是由于这种 “ 应急式”的改革,缺乏首尾一致的明确思路, 机构是分还是合、是上规格还是降规格、单独设置还是内设于某一部门以及职能的配置等, 都是服从于短期的政策目标, 从而使一些根本性问题长期得不到解决。这些问题主要表现在: 第一, 职能转变没有得到根本解决, 与 “ 小政府、大服务”的新的社会需求不相适应。在渐进式和政府主导型的改革过程中, 中国近 30 年的政府战略基本上是一个经济 “ 赶超型”的战略, 政府深深地介入了经济生活。它一方面促进了中国经济的持续高速发展, 但也带来了严重的后果, 出现了社会的非均衡发展, 导致公共服务和公共物品的缺失。两大矛盾日益突出：一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾；二是广大社会成员公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的突出矛盾。在 2006 年全国人大召开期间, 代表们讨论的一个热点话题是所谓新时期的 “ 三座大山”(即上学难、看病难和就业难)就是这种发展非均衡性的突出表现。也就是说, 时至今日,政府职能转变仍然没有得到根本解决, 政府管了很多不该管的事, 而该管的事却没有管好。下面的数据 可以较好地说明这一点。2002 年我国人均 GDP 水平接近 1000 美元, 与英国、瑞典、芬兰、丹麦、法国、德国等发达国家 1960 年的人均GDP 相近, 但该年我国社会保障支出水平占 GDP 的比重为 7.15%,与发达国家 1960 年普遍在 12.5%至 20.5%之间的支出水平有较大差距, 甚至低于当时人均 GDP 仅 458 美元的日本(8.0%)。另一则数据显示, 我国社会保障占财政支出的比例不足 15%, 而在不少发达国家, 如法国、丹麦、瑞典等国, 其社会保障总支出占公共总支出的比重超过 50%。国际经验说明, 当一国人均 GDP 从 1000 美元向 3000 美元过渡时, 也就是该国公共需求快速扩张时期, 这一时期需要的 是 “ 小政府、大服务” , 但根据零点研究咨询集团的调查显示, 我国目前却存在 “ 保障型公共产品总量短缺” , “ 文体娱乐等高层次需求的公共服务供给不足、服务水平不高” , “ 公共产品硬件供给不足” , “ 公共产品分配严重不均衡”几个突出问题。
第二, 与第一点相联系的政府部门的权力过大。在长期的计划经济条件下所形成的高度集中的政府权力结构，把触角伸向了社会生活的方方面面，并通过政府部门对权力的分割而支配、控制着社会生活的各个领域，管了许多不该管，管不了，也管不好的事。尤其是在现行管理体制中，政府以国有资产所有者的身份去管理企业，造成了政府部门分兵把口行使企业董事会职能，特别是一些专业经济行政部门还直接充当大中型企业的“婆婆”，掌握着整个行业的企业管理大权。
在很多政府部门, 集决策、执行和监督于一体,拥有过多的资源配置权力, 由此造成部门主导的公共政策, 部门利益凌驾于公共利益之上, 进而导致公共政策的变形和被扭曲, 甚至导致权力部门化、部门利益化、利益集团化。人们通常说的 “ 跑步(部)前(钱)进”就是这种权力集中的一个注解。它会诱发创租和寻租活动, 使腐败滋生和蔓延。某些政府部门或行业单位，凭借其行政特权通过合法与不合法的收费，甚至采取不正当的手段索、拿、卡、要，为本部门、本单位人员的消费而谋取经济收入。在市场经济条件下，由于部门利益与个人利益交织在一起，使得一些部门和单位追求自身利益的愿望更加强烈，加之政府机构庞大，财政供养人员不断增加，在财政经费不足的情况下，只有靠多收费来弥补经费不足，从而加剧了利益的部门化，形成了政府部门争吃企业饭的局面。近年来, 一些矿难和安全事故的频繁发生, 以及国家药监局集体腐败和其他管制失灵的事件不能不说与这种权力的集中有莫大的关联。最终必将损害公共利益, 阻碍市场公平竞争环境的形成。
由于权力的部门化和利益的部门化，也引起了政策规制的部门化，把政策变成了维护本部门的权力、谋取本部门利益的手段，从而影响了政策系统协调功能的有效发挥。例如，有的部门为了谋求本部门的利益，制订出一些对本部门有利，而对别的部门甚至全局不利的政策，对企业、社会行使规制权力；有的部门对上级的政策采取为我所需的态度，搞“上有政策，下有对策”或只执行对己有利的政策，不执行对己不利的政策等等。
第三, 与第一、二点相联系的是横向部门划分过细, 职能交叉严重。大多数西方国家内阁机构或组成部门的设置都很精干, 除内阁办公室外, 一般在 12 至 19 个之间。而我国现在的国务院组成部门却有28 个, 加上直属机构和办事机构等, 共有 66 个机构部门。如农业管理方面，产前、产中、产后管理涉及14个部、委、局；在人力资源管理方面，劳动、人事、教育等部门职能交叉；在对外商投资、境外投资等方面，发改委负责项目核准，商务部负责企业设立及合同核准。其次，对于关系到大部分公众利益、问题日益突出的食品、安全、药品等监管领域，职能交叉的状况更为严重。如食品质检就由质检、工商、卫生、农业等多个部门参与管理。实际上，近年不论是宏观调控还是各类专项行动，决策部门多采用行政管理上“轰轰烈烈”的方式，十多个部门联合下文、联合行动已成常态，但最后往往互相推诿责任，谁都不负责。“权责不明，导致问责无门。” 职能交叉导致的另一个后果是行政成本高，效率低下。2006年，我国财政的行政管理费为7571.05亿元，占政府财政支出的18.73％（不包括预算外行政事业费），占GDP的3.59％。世界各国行政管理支出占财政支出的比重平均为15.6％左右，高收入国家为9.5％左右。
党的十七大报告在部署行政管理体制改革中特别指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”，为行政管理体制改革指明了方向。就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。
据了解，目前制约我国改革攻坚的主要因素是利益集团的掣肘和缺乏改革协调机制。决策、执行不分，大大强化了部门利益。政府机构改革应该实行决策、执行和监督分离。“大部制”改革的思路，必须厘清权力部门和执行部门关系。如公共财政预算权、人事权等权“回归”人大常委会，政府部门只管执行。把与政府性质及职能不相符的事务交给企事业单位和市场中介组织。凡是市场机制能够自行调节的事项，凡是行业组织通过自律能够解决的事项，除法律有规定的外，行政机关都不应干预。实行“大部制”，如能做到不是简单地把职能相近、业务雷同部门合并或拆减，而是对行政权力进行厘清并使其相互制约，形成良好的权力制衡与监督的运行机制，将是对我国行政管理体制改革在新的历史条件下适应市场经济发展的一个新举措。
