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转型期农村干群关系协调机制初探
文章原标题：转型期中国农村干群关系协调机制初探
作者：张富良
来源：理论与改革 2003第3期 来源日期：2003-10-14 本站发布时间：2003-10-14 阅读量：1191次
摘要：转型期党和政府已经形成了一套改善农村干群关系的协调机制。由于社会剧烈转型，协调机制存在着失灵现象，其成因在于协调载体减少；功能弱化；协调成本增大；干部和协调机制自身等因素。因此，协调机制作用的充分发挥有赖于大力加强协调机制的载体建设，强化其服务功能；积极探索农村基层干部队伍建设新途径，增进协调实效；进一步完善协调机制自身建设，真正发挥协调作用；强力推进“依法治国”方略的实施，提高协调效率。
关键词：协调机制；干群关系；中国农村；转型期
The Study on Coordinated Mechanism to the Relation Between Maes and Cadres in Rural China During the Social Transformation Period
ZHANG Fu-liang（School of Humanities and Social Sciences ,Tsinghua university, Beijing 100084）
Abstract: The Party and the government of PRC has been constructing a set of the coordinated mechanism on the relation between maes and cadres in rural China during the social transformation period.But, the malfunction of the mechanism occurs because of the quick social transformation.The reasons lie in that: the decrease of its carriers and function, the increase of the coordinated cost, the factors of cadres and the mechanism itself etc.So, the full exertion of its function lies in that the construction of its carriers should be strengthened, its serving function is intensified, the new approaches to educate the cadres in the gra roots in rural China should be seeked after actively in order to enhance the substantial results of its coordination, its self construction need perfecting more, the strategy “rule by law” should be boosted further to implement to increase its efficiency.Key words: Coordinated mechanism;The relation between maes and cadres;Rural China;Transformation period 中图分类号： 文献标识码：A 文章编号：
农村干群关系的好坏，不仅直接影响着农村的发展和稳定，也关系到全国的小康建设和社会稳定能否实现。长期以来，党和政府一直高度重视农村干群关系的改善，并逐渐探索出一套改善干群关系的协调机制，在社会主义革命和建设时期成功地实现了农村干群关系的“鱼水情”。由于社会转型和经济转轨，干群关系协调机制在应对新情况、新任务、新环境中显现了诸多不足和问题，影响了转型期农村干群关系的良性发展，因此，加强农村干群关系协调机制建设，对于改善农村干群关系，保持农村社会健康发展和稳定显得尤为迫切。
一、转型期中国农村干群关系协调机制的内涵及种类
所谓“干群关系协调机制”，是指为了改善农村干群关系，党和政府通过法规、党纪、行政、舆论媒体、社团活动、个人行为等方面的努力，力图减少、化解农村干群矛盾，密切干群关系的行为。它不是一套完整的法规，而是包含在党、政等方面的有关法规中。
按照不同的分类标准，农村干群关系协调机制可以分为不同的种类：
按照协调主体的不同，可以分为个人协调和法人协调。而法人协调有可分为国家机关协调、党内协调、社团协调和宗族、家族协调。
按照协调的方式不同，可分为党内协调、行政协调、法律协调、社团协调、舆论媒体协调、个人协调。
按照协调手段是否合法，可分为合法协调（如党内协调、行政协调等）和非法协调（如宗族协调、黑社会协调等）。
按照协调的内容不同，可分为为了经济利益的协调、为了政治权利的协调、惩罚性协调（组织协调和纪检监察协调）。
按照使用范围不同，可分为特定范围的协调（如党内协调只使用于党员）和使用于所有人的普适性协调（如舆论媒体协调）
二、转型期中国农村干群关系协调机制失灵的成因分析 党和政府一直高度重视农村的稳定问题。“中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。”从1980年代中期以来，党和政府多次召开农村工作会议，要求基层干部体恤民情，“多予、少取、放活”，减轻农民负担，改善农民生活。为了加强干部的服务意识，在农村基层开展了“三个代表”重要思想教育活动，以便“正确处理新时期的人民内部矛盾，密切党群干群关系”。经过党和政府的不懈努力，农村干群关系有所改善。但是，由于我国目前正处在激烈的社会转型期，新旧体制的转换使得社会生活更加丰富多样，面对如此复杂的新情况，农村干群关系协调机制开始出现了失灵现象，导致了局部地区的农村干群关系趋于紧张，个别地区的干群冲突屡屡发生，严重影响和制约了我国的现代化进程。作为一种协调媒介，干群关系的协调机制存在的诸多问题主要表现在： 1.干群关系的协调载体减少
作为一种协调手段，它的实施必须依赖一定的载体，如村支部、村委会、村团支部、乡镇有关职能部门、新闻媒体、舆论、法规实施等，否则就成了无源之水，无本之木。但是，在社会转型期，随着包产到户的进一步实施，村级组织，特别是“两委”作为农村干群关系协调机制的最重要的载体，本应得到巩固和发展；然而，由于各种主客观原因，却出现了瘫痪半瘫痪现象，其它辅助协调载体如村团支部、妇联等大多名存实亡，有的地方只是有村干部兼任而已。据民政部对全国17个省413个村的调查，村级组织处于涣散状态的约占20%，有些经济落后地区的涣散面占30%以上，甚至高达50%以上。2.功能弱化
随着农村包产到户的实施，干部作为社区中的权力持有者，其社区管理的职能被大大弱化。一方面，因为农民独立经营，对干部的依赖减少，与社区组织的关系淡化，干部所习惯使用的行政手段越来越难以发挥作用。另一方面，在大多数农村，集体经济不发达，缺少集体经济强有力支持，干部的各种管理手段很难有效。原来按照计划经济指导村民进行劳作的乡镇、村干部发现自己的职能越来越简化为“三要”（要钱、要粮、要命），服务功能因为乡镇、村财力的有限而萎缩，甚至是消失。由于干部现在向农民“取”的多，“予”的少，或者没有“予”，干部和村民的关系只是一种索取者和被索取者的关系，农民对此深表不满，对于干部的工作往往不配合，干群矛盾自然日益增多。更为可怕的是，村民由对个别干部的不信任上升对基层干部的普遍不信任，越级上访、群访案件增多。“1998年，（河南省）滑县在全省以“上访大县”着称，当时滑县的农民进城，多半是上访户。”乡镇、村组织和干部是农村干群关系协
[1]调机制的主要执行者，基层干部不被村民信任和基层组织的涣散导致农村干群关系的协调机制载体丧失，协调机制的功能减弱。3.协调成本增大
在社会转型期，社会处于急剧的嬗变之中，人们的价值观、人生观和世界观都发生剧烈的分化，对于因为村民自治诱发的干群矛盾，由于干群认识分歧很大，增大了协调成本。在社会转型期，由于体制不健全，农民的利益受到干部的侵害而诉诸有关部门时，往往得不到妥善解决，容易诱发农民的非制度政治参与行为，发生村民与乡镇、村干部之间的人身伤害，甚至是村民的大规模群体性事件的发生。这些事件具有突发性、不易控制的特点，且诉诸于暴力，所以，协调的成本必然增大。在农村，农民也发生了分化，市场经济的大潮逐渐深入农村，商品经济的观念开始融入农民的头脑之中，他们的民主意识、法律意识、维护自身合法权益的意识日益增强；同时，市场经济的负面作用也因为社会体制不健全而时有表现，个人私欲过分膨胀，对集体、社会的不负责任乃至损公肥私行为以及干部的贪污腐化行为都比较严重，干群彼此互不认同，这些也必然增加干群关系的协调成本。乡镇干部为了完成自己的任务，需要依赖村干部的配合和支持，否则很难完成自己的任务；而村干部在开展工作与村民发生矛盾时，也需要借助乡镇干部来支持自己的工作。这种工作关系形成了乡镇、村干部的利益相关性，容易形成一个基层干部利益集团，利益的共同性极易使干部互相包庇，有时群众反映干部问题的上访信件竟然交给被反映干部处理，导致干群矛盾不能妥善解决，甚至矛盾激化，村民不服，继续上访，如此反复，增加了干群关系的协调成本。4.干部的规避行为趋多
当前的农村工作很难开展，基层干部的工作困难重重，上级布置的很多任务规定有时间限制，基层干部为完成任务而作风粗暴，甚至使用非法手段，损害农民利益，甚至造成人身伤亡事件。这些行为理应受到严惩，但上级干部往往体谅基层干部的难处，常常以党纪政纪代替法律处罚，以干部易地做官来平息民愤。由于干部自身作风存在问题，不能正确对待群众、对待群众的批评和意见，更不能正确对待群众反映干部存在的问题，错误地认为群众这样做是“闹事”、“给党和政府添麻烦”，他们不能正确运用协调机制，甚至是与协调机制的实质相违背的方法解决干群矛盾，对于上访群众采取“躲、托、推”的方法，有的拒绝与群众见面，导致一些冲击乡镇政府的群体性事件的发生。河北省鸡泽县风正乡乡党委书记乔玉景认为“他不与群众直接对话，他的工作是管理村干部，只有村干部才能直接与他面谈”，导致中风正村部分村民打砸乡政府。干部与村民的地位不对等，村民很难对干部行为进行制约，基层干部处于上级管不了，村民无法管的状态，协调机制自然难以发挥作用。
[5] 5.协调机制自身的缺陷
社会转型剧烈，各种协调机制不配套，对于协调干群关系存在这样那样的制约，主要表现在：某种协调机制自身存在问题。如为了发展农村基层民主，全国人大颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》，明确规定村委会成员由村民直接选举产生，同时为了保证村民对村干部的监督，规定了村民有权罢免他们认为不称职村干部。但是，根据《村组法》第14条的规定，村委会成员“有选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。”也就是说，村委会成员只要获得有选举权的村民的四分之一以上就可当选。而对于罢免，第16条规定，“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。„„罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”这样，村委会成员当选只需要超过25%，而罢免却需要50%以上。如此以来，本来是为了保障村民的民主权力，加强对村干部的约束，但却形成了村干部“上台容易下台难”，可能导致村民丧失对干部的监督，通过这种形式来协调干群关系的目的就大大折扣了。
某些协调机制之间不一致，形成所谓的“法律打架”现象，干部和群众发生冲突时，各自按照自己的依据，出现了“双方都有理，双方都没理”的奇怪现象。协调机制之间相互重迭，导致协调机关之间既可以处理，也可以不处理，致使一些协调机关对于一些比较棘手的干群矛盾采取踢皮球的方式，互相推脱，极易引起干群矛盾的激化。另外，现行协调机制还存在一些“盲区”，如对很多减轻农民负担文件上都明确规定“对于不合理负担，农民有权拒交。”这本是为了保护农民权益，制约干部乱收费，改善干群关系之举，但是，对于一个农民来说，哪些是合理负担，哪些是不合理负担，法律并没有明确规定。
三、完善转型期中国农村干群关系协调机制的新思考
目前，我国正处于向社会主义市场经济迈进的关键时期，需要一个稳定的社会环境，而近年来“三农”（农村、农业、农民）问题日益凸现，“农村不稳定，整个政治局势就不稳定。”
因此，加强农村干群关系协调机制建设，促进干群关系的改善，对于农村乃至全国的稳定具有重要意义。1.大力加强协调机制的载体建设，强化其服务功能
新形势下农民自主意识、法制观念、维权意识、市场经济观念等因素的增强，干部整体文化素质、法制观念、工作能力的提高，都对协调载体提出了更高的要求。因此，大力加强载体建设，有利于协调机制观念的发挥。当前应从巩固村级组织入手，通过村民自治发动村民参与村委会成员的选举、监督工作中去；采用“两票制”选举村支书，扩大村支书的群众基础；有的乡镇对于问题村采取选派乡镇干部下村担任村支书，这些做法都促进了村“两委”的建设，减少了干群矛盾，也为干群冲突提供了一个解决的坚实平台。在此基础上，逐步完善村级其它组织如团支部、妇联等，从而形成一个村级干群关系协调的立体网络，才能化解干群矛盾，真正做到小矛盾不出村。
在当前，农村的许多干群矛盾直指村干部，村干部成了矛盾的一方，就不可能既当运动员，又当裁判员，矛盾一下子集中到了乡镇。如1999年，山东省陵县土桥镇群众到镇、县、市上访，干群矛盾占77%。因此，积极探索乡镇化解干群矛盾的载体，对于改善农村干群关系至关重要。山东省陵县从1999年开始，在乡镇建立了司法调解中心，依法化解矛盾、主动调处纠纷，使昔日影响干群关系、困扰经济发展、令各级党委政府头痛的“热点”、“难点”问题迎刃而解，被干部群众誉为“能开启锈锁的金钥匙”。
尝试建立干群矛盾预防载体，把干群矛盾消灭在萌芽状态，是协调机制载体建设的一个重要方面。现在，有的地方变农民上访为干部下访，通过走访群众，排查干群矛盾的种种迹象，及时予以化解，以免造成更大的干群冲突。在“三个代表”重要思想的指导下，一些省份开始派出工作队奔赴农村，帮助农村解决一些农民关心的热点问题，沟通干部和群众的联系，以“干部受教育，农民得实惠”的形式，通过各种政策、涉农法规的宣传、普法教育、村务公开等载体，化解了原有的干群矛盾，又预防了潜在干群矛盾的发生。
2.进一步完善协调机制自身建设，真正发挥协调作用。
协调机制在解决农村干群矛盾中发挥作用的大小，在很大程度上决定于协调机制自身的建设。对于协调机制自身建设，应该从四个方面努力：
一是尝试建立立体协调机制。当前农村干群矛盾的一个新变化就是村民与干部的矛盾向复杂化、耦合化的趋势发展。农村矛盾往往是多种因素纠缠在一起。一例农民告村干部案件，就可能既反映村财务混乱，又夹杂着宅基地分配不公、干部作风等问题，虽然乡镇设有信访、经管站、土地所、司法所等机构，但是只能起个分流作用或从某一个方面解决一点问题，由于单个部门很难解决，只能把农民支来支去，容易使村民产生对基层协调机制不信任而导致越级上访、群访的发生。因此，要尝试建立一种立体协调机制，它能协调各职能部门共同处理干群矛盾，提高协调效率。
二是提高协调机制的功效。要提高协调机制的功效，首先要严格执行协调机制的有关规定，对于干部的违法违纪行为，一定按照规定予以处罚，坚决克服协调机制本身 “硬”，而具体执行者的行为常常是“软”的，特别是在处理干部上更是“心太软”的作法，取信与民；实行首问责任制，无论村民向哪个协调机关反映问
[7]题，该单位即为该问题的处理单位，要对此事负责到底，决不允许互相推诿、扯皮；限时处理制度。对于干群矛盾要根据不同情况，作出量化时间表，在规定的时间内必须给群众和干部一个答复，超过规定时限的要追究受理机关负责人和工作人员的责任。
三是探索建立一种群众宣泄机制。美国著名学者塞缪尔·P·亨廷顿指出：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着*。” 而我国的现代化过程中，利益格局发生的变化较大，面对这种变化，有的群众在思想、心理、情绪上产生困惑，更容易产生动荡因素，需要有一个合理的疏导或释放机制。从群众上访的目的来看，除了要求处理干部之外，他们主要是为了“讨个说法”。因此，建立一种领导干部定期接待制度，让群众把自己的不满、困惑、困难和关切点以及对干部的贪污腐化、官僚主义乃至生活作风等违法违纪行为有一个合适的倾诉场所发泄出来，对于稳定群众情绪，化解干群矛盾，具有重要意义。
四是明确界定各种协调机制间的关系，理顺上下级协调机制间的关系。重新界定各种协调机制之间的适用范围，避免协调机制间的规定“打架”，减少交叉点和重迭点，注意彼此之间的衔接，消灭协调“盲区”和“空白点”。上级协调部门要重新定位自己的功能，主动深入群众中去，了解干群冲突的根源所在，积极协助基层给予解决；对于基层无能为力解决的矛盾，要提前介入，及时化解；定期进行农村调研，多方排查农村干群新矛盾因素，为预防和化解矛盾提供科学依据和方法。
五是协调机制功能的定位要正确。协调机制的功能是化解干群冲突，减少干群矛盾，改善干群关系。但是，目前有的协调机制存在功能定位不准问题，对于协调矛盾的作用是南辕北辙。如舆论监督，本来是克服基层干部官僚主义，督促其改进工作作风的重要机制。但是，现在一些舆论、媒体出现了把基层干部描述成一团漆黑，“洪洞县里无好人”，放大了基层干部的消极面，容易引起群众不信任基层干部，既使干群之间矛盾激化，也使群众形成越级上访，反而对农村干群矛盾的协调起到了反作用。
3.积极探索农村基层干部队伍建设新途径，增进协调实效
农村基层干部，特别是乡镇、村干部在干群关系协调机制中一般处于三种角色：一是干群矛盾双方中的一方；二是干群矛盾的协调主体；三是既是矛盾的一方，又是协调者。“基层干部，处在改革开放的第一线，时刻与人民群众打交道，他们的作风如何，直接关系党的路线方针政策能否落到实处，直接影响党在群众中的形象。”[9]
[5]基层干部既可以因为自身的工作引起干群矛盾，也可能因为在协调矛盾时工作不力而激化矛盾，因此，首先要加强对干部的为人民服务宗旨教育，提高干部的服务意识。加强对干部的思想道德教育，从思想上摆正自己和群众的关系，克服官老爷作风，真正体现人民公仆的本色，深入群众，真正了解群众的愿望，认真倾听群众的呼声，多为群众排忧解难，不图虚名，不搞浮夸，以给群众带来更多的实惠来赢得群众的拥护和信赖，既有利于减少干群冲突的发生，也为解决干群矛盾提供了一个坚实的物质基础。其次，干部要转变观念，正确对待和处理群众的意见和不满。对于群众的上访、群访，要就要首先从自身工作找原因，分析矛盾症结所在，把群众的闹事“来作为改善工作、教育干部和群众的一种特殊手段，解决平日所没有解决的问题。”[10]拓宽群众参与干部选拔渠道，把干部置于群众的监督之下也有利于干群矛盾的解决。扩大群众参与干部选拔和任用途径，干部的任免都走群众路线，组织部门对拟任用干部要采用任前公示制度，要认真听取群众的反映和意见。4.强力推进“依法治国”方略的实施，提高协调效率。
首先要提高矛盾双方的法律意识和观念。要对干群进行普法教育，让他们都学法，懂法，逐步走向依法办事的正确轨道上去。其次要健全法规，为发挥协调机制功效提供法律保障。党的十五大提出，“依法治国，建设社会主义的法治国家”的治国方略。现在，农村上访的70%都与土地有关，主要原因是法规不统一。因此，要先完善法规，使法规有一个统一的标准，消除法规的“打架”现象。我国目前正处于社会转型期，新问题、新现象层出不穷，为此，法规要有超前意识，尽量做到可操作性强，适应范围广，努力为我国的改革开放和现代化建设服务。再次，法律要为协调机制的运行保驾护航。要引导干部、群众依法办事，对于破坏协调机制的行为，要旗帜鲜明地予以制裁，以维护协调机制的正常运转。运用协调机制已经妥善处理的事情，法律要维护其严肃性，对于拒不执行的要强制执行。
-------------作者简介：张富良（1970－），男，河南省镇平县人，清华大学人文学院博士生 助教，主要从事当代社会主义理论与实践研究。----------参考文献： [1] 邓小平文选（第三卷）[M].北京：人民出版社,1993:65.[2] 中共中央办公厅关于在农村开展“三个代表”重要思想学习教育活动的意见[N].人民日报，2001-1-9:6.[3] 中国基层政权建设研究会.实践与思考[M].沈阳：辽宁大学出版社,1989:78.[4] 童浩麟等.农村稳定从哪里来？——来自滑县的报告[N].河南日报，2002－1－22:第一版.[5] 张君：乡政府缘何遭冲击[J]，民主与法制，2001年第一期，（42）.[6] 邓小平文选（第三卷）[M].北京：人民出版社,1993:237.[7] 崔士鑫：开启锈锁的金钥匙——陵县乡镇司法调解中心化解人民内部矛盾纪实[N]，人民日报，2000－4－12，第三版.[8][美]塞缪尔·P·亨廷顿著 王冠华译.变化社会中的政治秩序[M].北京：三联书店，1989:38.[9] 江泽民.论“三个代表”[M].北京：中央文献出版社,2001:141.[10] 建国以来毛泽东文稿（第6册）[M].北京：中央文献出版社，1992:352.
