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《群体性事件应急处置策略》课程讲义-张小明
《群体性事件应急处置策略》课程讲义
国家行政学院应急管理中心(中欧应急管理学院)教授、博士 张小明
一、转型期我国群体性事件的概念、类型与特征
（一）群体性事件的概念与类型 1．突发事件的定义
突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件（《中华人民共和国突发事件应对法》，2007年）。
根据事件的发生过程、性质和机理，突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类。
2．群体性事件的定义
由某些社会矛盾引发，特定群体或不特定多数人聚合临时形成的偶合群体，以人民内部矛盾的形式，通过没有合法依据的规模性聚集、对社会造成负面影响的群体活动、发生多数人语言行为或肢体行为上的冲突等群体行为的方式，或表达诉求和主张，或直接争取和维护自身利益，或发泄不满、制造影响，因而对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响的各种事件。
群体性事件属于突发事件的一种（社会安全事件类）。3．群体性事件的特征
（1）群体性：由某些人组织，众多人员参与。（2）突发性：事发突然，需要采取紧急处置措施。（3）危害性：影响社会安宁，扰乱工作、生产、生活秩序。（4）对抗性：人与人之间发生矛盾与冲突。（5）利益性：利益诉求而非政治性诉求。
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（6）反复性：问题错综复杂，容易反弹。
（7）关联性：各种问题相互交织，容易形成多米诺骨牌效应。（8）可调和性：属于人民内部矛盾，可解决、可预防。
（二）当前我国群体性事件的类型与特点 1．主要类型（1）涉及民生类。（2）征地拆迁类。（3）决策不当类。（4）非正常死亡类。（5）执法不当类（城管）。2．基本特点
（1）事发突然（偶然），演变迅速。（2）人数众多，规模庞大。（3）行为激烈，后果严重。
（4）无直接利益人员从众参与，破坏性极大。（5）网络舆情成为重要推手。
（6）最终矛头都指向党委、政府和警察。
（7）青少年尤其是未成年人的参与，增加了事件的复杂性和处置难度。
3．做好维稳应急工作的重要性
99+1=0。发展是硬道理，稳定是硬任务；发展是第一要务，安全是第一责任。“位重任亦重，时危志弥敦”（王昌龄《咏史》）。
4．群体性事件相关法律法规
（1）全国人大颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》（2007年11月1日施行）。
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（2）公安部下发的《公安机关处置群体性事件规定》（公通字〔2008〕56号）（2008年12月9日下发）。
二、群体性事件应对的基本流程
结合群体性事件“事前-事发-事中-事后”的生命周期规律，要按照“预防与处置并重、常态与非常态相结合”的原则，做到“尽量不出事、尽量出小事、大事变小事、坏事变好事”。
（一）事前预防准备：尽量不出事 1．预防准备的含义
预防准备是为预防群体性事件的发生，提高应急处置效率所开展的各种经常性、基础性的工作。
目的是在更基础的层面实现维稳应急工作从集中性、突击性向经常性、日常性转变，“标本兼治”。
2．预防准备的重要性
“防为上，救次之，诫为下。”（《申鉴·杂言》，东汉荀悦）“水在火上，既济。君子以思患而预防之。”（《周易》）“消防”：防消结合，以防为主。
避免：“易事拖难、小事拖大、大事拖炸”。3．预防准备的主要工作内容（1）风险评估。（2）预案编练。（3）宣传教育。（4）资源储备。
4．瓮安“6.28”事件的深层次原因 “火山原理”：矛盾在积累中爆发。
（1）社会建设滞后，民生欠账多，群众意见大。
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（2）社会矛盾积累，化解不及时，群众怨气大。（3）社会管理薄弱，重点人员漏管失控。（4）社会治安不好，群众安全感低。（5）执法简单粗暴，执法公信力低。（6）干部作风不正，干群关系紧张。（7）基层基础薄弱，执政根基不牢。
（二）事发监测预警：尽量出小事 1．监测预警的含义
监测预警是指收集社会安全形势有关信息，并根据事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展趋势，确定相应预警级别，发布相关信息，采取相关措施的过程。
防患于未然：“控制在基层、化解在萌芽、解决在当地”。2．监测预警的重要性
“聪者听于无声，明者见于未形。”（《汉书·伍被传》）“愚者谙于成事，智者见于未萌。”（《战国策》）
“千丈之堤，溃于蚁穴，以蝼蚁之穴溃；百尺之室，以突隙之烟焚。”（《韩非子·喻老》）
“灾害”：大灾变小害、小灾零危害。“出现即发现”：避免见事迟。3．群体性事件的发展过程 四个阶段：民意-民忧-民怨-民怒。防止“星星之火”最后“燎原”。4．监测预警的主要目标
（1）建立专业监测和社会监测相结合的群体性事件监测体系，建立健全基础信息数据库，对可能发生的群体性事件进行跨
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部门、跨区域的综合监测和准确预警。
（2）总体目标：“每日有快报、每周有部署、每季有分析、每年有评估”，“抓早、抓小、抓苗头”。
（三）事中应急处置：大事变小事 1．应急处置的含义
群体性事件发生后，为尽快控制和减缓突发事件造成的危害和影响，依据有关应急预案，采取应急行动和有效措施，控制事态发展或者消除危害，最大限度地减少损失，保护公众的生命和财产安全的过程及其活动。
2．应急处置的基本原则（1）以人为本，保障安全。（2）统一领导，分级负责。（3）广泛动员，协调联动。（4）依靠基层，先期处置。（5）依法管理，科学处置。（6）打破常规，迅速高效。
（四）事后总结改进：坏事变好事 1．调查评估的含义
调查评估指在一定的工作流程指导下，由特定的人或小组、委员会等，获得被调查事件、部门、项目等信息，并对这些信息进行规范性分析判断，据此采取相应的奖惩和工作改进等措施的过程。
2．调查评估的重要性
危机=危险+机遇。危机是全社会最好的学习机会。亡羊补牢，吃一堑长一智，在历史的灾难中实现历史进步。
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避免“好了伤疤忘了疼”，重蹈覆辙、重复犯错。
“四个时间”原则：第一时间犯错、第二时间道歉、第三时间调查、第四时间改进。
3．调查评估的基本原则
（1）客观公正：由独立第三方组织或参与，保持现对独立性。（2）科学全面：全面评估事件原因、过程和结果等各个方面。（3）公开透明：调查评估的过程和结果都尽可能向社会公开。（4）目标合理：目的侧重改进工作，兼顾追究责任。
三、群体性事件现场处置的基本策略与方法
群体性事件现场的“广场效应”，“一呼百应”，人群快速集聚。时间上：“二波”现象；空间上：“四圈分布”。
现场处置要有想法（“抬头看路”）和办法（“低头拉车”）。1．“想法”：上下左右内外相结合（1）自身：有研判、有部署 研判：准确研判、谨慎定性。部署：确定级别、启动响应。（2）对上：有报告
信息报告是指信息在应急管理系统由下向上纵向传递（上报）以及在不同部门、地区之间横向传递（通报）的过程。要避免信息报告不及时（迟报）、不准确（谎瞒报）、不全面（漏报）。
（3）对下：有指令
前方与后方协同作战，给一线指战员必要的授权。动员基层力量和民间力量，做群众工作。（4）对内：有沟通
部门之间：发挥“拳头”模式，加强沟通。
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地区之间通报情况，防止“城门失火、殃及池鱼”。（5）对外：有发布
大道不畅、小道则猖。官方不说，小道消息大行其道。2.“办法”：加减乘除
（1）加法：要员出场，到位不越位。“权威人士要出面、权威媒体要出声。” 科学区分战略决策、战役指挥、战术行动。（2）减法：控制事态，动口不动手。刚柔并济、以柔克刚；软硬兼施、以软为先。“三个慎用”、“三个结合”。（3）乘法：迅速切割，对事不对人。迅速查明起因，准确判断性质。避免政治化解读。
（4）除法：避免反弹，宽容不纵容。
扎实做好善后工作，避免“死灰复燃”，留下后遗症。依法依规严肃处理，避免失之于宽、失之于软、失之于松。
