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发电企业向大用户直供电试点有关问题的思考
作者: 辛学锋 赵建平 单位: 内蒙古电力公司营销部
近来，全国许多地区纷纷开展大用户直供电改革试点工作，不少地区出现了由市政府出面向省(自治区)政府写报告要求在本地区设立由发电厂直供电的高载能工业园区的情况，众多发电企业也纷纷与用电企业接洽，向用户承诺优惠的直供电价。对于发电企业向大用户直供电有关问题应进行分析和探讨，以利于电力行业这一国民经济基础产业的稳定发展。
一、发电企业向大用户直供试点问题的提出
各地开展发电企业向大用户直供电的依据都是一条，即经国务院批准的电力体制改革方案国发[2002]5号文(下称5号文)的第二十二条：“在具备条件的地区，开展发电企业向较高压等级或较大用电量的用户和配电网直接供电的试点工作。直供电量的价格由发电企业与用户协商确定，并执行国家规定的输配电价。”这一条内容比较笼统，有几个方面没有明确，其一“在具备条件的地区”，具备什么样的条件、哪些地区是具备条件的地区没有明确；其二“开展发电企业向较高电压等级或较大用电量的用户和配电直接供电的试点工作”，什么样的发电企业可以试点、多高电压等级可试点、多大电量为较大用电量的用户没有明确；其三开展试点的地区应由国家哪一级机构来审批没有明确。正是由于这几个重要内容的没有明确，所以在一定程度上造成一年来各地发电企业向大用户直供电的兴起。
二、发电企业向大用户直供电在现行电力法律依据的探讨
实际上，发电企业向大用户直供电在我国现行电力法律体系中是找不到任何依据的，反而与现行法律体系中的很多法律法规规定，尤其是供电营业区许可制度和供电营业专营制度的有关条款是相悖的。
1．供电营业区许多制度和供电营业专营制度的有关条款《中华人民共和国电力法》第二十五条“一个供电营业区内只设立一个供电营业机构„„供电营业机构持《供电营业许可证》向工商行政管理部门申请领取营业执照，方可营业”。由国务院发布的《电力供应与使用条例》属于电力法的配套行政法规。此条例第二十条“非经供电企业委托，任何单位不得擅自向外供电”。第三十条“用户不得有下列危害供电、用电安全，扰乱正常供电、用电秩序的行为„„未经供电企业许可，擅自引入、供出电源或者将自备电源擅自并网”。《电力法》处于我国电力法律体系的核心部分，以《电力法》为基础，国务院又先后制定了《电力供应与使用条例》、《电力设施保护条例》、《电网调度管理条例》等三个条例，从而构建起了中国电力法规体系的主要支撑部分，并已发挥了重要作用。正是由于法律中供电营业区许可制度和供电营业专营制度的一系列规定，确立了供电企业在供电业务中的垄断地位。原电力工业部先后制定的《供电营业规则》、《供电营业区划分及管理办法》，是属于国务院有关电力行政主管部门制定实施的电力行政规章，也是司法办理案件的依据。在这些规章中对各类发电厂不得申请供电营业区，不得从事电力供应与电能经销业务有更加具体详细的规定。可见，电网经营企业在供电业务中的专营地位是法律所赋予的。
2．供电营业区许可制度和供电营业专营制度的作用
(1)供电行业具有天然垄断特性，供电专营制度符合电力这一特殊商品的天然属性；(2)有利于规范电力市场秩序，制止无序竞争；(3)有利于保护电网经营企业取得合法的经营收入；
(4)电网经营企业的健康发展，有利于我国对能源进行合理的开发和利用，有利于发挥电网统一调度和配给，从而实现供电的安全性、经济性，实现国民经济在电能供应上整体和宏观层面的经济性和稳定性。
3．法律依据方面的思考《电力法》(草案)是经国务院第36次常务会议讨论通过，于
1995年9月由国务院向全国人大常委会提交法律草案，1995年12月28日第八届全国人大常委会第十七次会议通过《电力法》，并由中华人民共和国主席令第60号发布。电力法按照形式来说是法律，其法律地位和效力低于宪法而高于电力行政法规、电力地方性法规和电力规章，而国务院5号文从法律地位上低于《电力法》，目前以国务院5号文件为依据实行发电企业向大用户直供电还存着法律障碍，若大面积开展此类试点会引起大范围的供用电纠纷，动摇现行电力法律的重要根基，对我国电力体制产生深刻而现实的影响，会对发、供电市场产生重大的影响。笔者认为5号文此条款的本意是局部的、小范围进行试点，待取得成熟可行的经验后，待对现行法律进行深刻变革之后再行推广，方比较稳妥。
三、不加限制地开展发电企业向大用户直供电试点可能造成的影响分析
1．扰乱电力市场正常秩序，引起供用电纠纷开展发电企业向大用户直供电试点，对参加试点的发电企业、各类电力用户和地方政府都有非常大的吸引力，对于发电企业来说可以找到稳定的电力用户，进而还可以开拓配电市场；对于直供电用户可以享受到比电网电价更优惠的直供电价；地方政府可以突出本地区低廉的直供电价优势，作为招商引资的优惠政策，吸引来更多投资，从而拉动地方经济的增长。这样一个看来多赢的局面，其实隐藏着极大的隐患，在不远的将来，若不加限制地大范围开展直供电试点，在利益的驱动下，有些地区必然出现发电、输电、配电各个环节在没有科学论证和规划的情况下重复投资、重复建设，造成电力资源的浪费，对局部或短期有利的政策也可能带来全局和长远的利益损失。在减少了电网环节后，为了吸引投资，各直供电试点地区有可能产生压低销售电价，从而使自己在价格上比电网销售电价更具竞争力，会使该地区试点发电企业对原来处于垄断地位的电网经营企业和供电局造成价格冲击，甚至使其原有的客户也被直供电所吸引，造成试点地区竞争加剧，扰乱电力市场价格体系，给正常的供用电生产经营秩序带来无序发展的后果，从而引起原有供电企业与发电企业之间供用电纠纷。以已经开展直供电试点的宜昌地区为例，“2002年7月，宜昌市政府正式作出在点军区建立宜昌市载电工业实验区的决定，并正式批准葛洲坝电厂对载电工业试验区实施电力直供……继点军区载电工业实验区形成之后，宜昌下辖的宜都市、亭区、伍家岗等为吸引外资也正在积极研讨就近电厂直接供电事宜……低电价的冲击、直供区域的形成，将导致电网原有的高耗能用户纷纷倒戈，宜昌供电将面临生死存亡的考验。”(见和讯网财经报道《宜昌两个电网之乱：三峡电力如何营销》郑学勤、张赋宇报道)。
2．发电企业向大用户直供电存在安全隐患发电厂向用户直供电存在技术和安全上的隐患，其供电连续性和稳定性无法与电网相比，由于单一的电源点和薄弱的网架结构，易造成供电事故和埋下一系列安全隐患，影响电厂和用户的安全稳定运行。为提高供电可靠性，用电网为发电厂做备用是解决问题可行办法，但电网做备用，电网经营企业的设备投资及运行费用如何得到回报，其备用容量电费如何向用户或发电厂收取，尚需进一步探索并出台政策。
3．电网经营企业经营和发展爱到影响发展具有规模经济效益和极强资源配置能力的大电网，是电力工业发展的基本规律。国内外现有实践均已证明，电网规模的扩大和电网的统一调度能带来多方面的效益，如错峰效益，水、火电互补效益，互为备用和事故支援效益，以及可以最大限度采用高效率参数的大机组等。发电企业向大用户直供电试点的无序开展，势必对电网经营企业的生产经营造成重大冲击，长远而言造成电网企业的经营困境，进而对国民经济的健康发展造成损害。长期以来我国曾经长期政企合一的电网经营企业承担着政府的管电职能，同时也承担着公益服务、普遍服务的职能。政府通过制定法律和政策，将普遍服务的义务赋予具有专营权的垄断性企业，同时国家也通过法律和政策，给予实施普遍服务的企业以成本补偿。多年以来，电网经营企业一直负担着人民群众和社会用电需求的普遍服务职能，从村村通电、户户通电，到扶贫通电，从农村电气化建设到今天全国范围的城、农网改造，都体现着这一点。对于向大用户直供电的发电厂则没有向社会提供公益服务、普遍服务的要求，这样会使电网经营企业与发电企业处于不平等竞争的地位，长此以往，也会对
需要供电普遍服务的农村用电造成损害。以内蒙古自治区蒙西网1～10千伏电压等级的电量电价为例，大工业电价为0.353元/千瓦时；贫困旗县农业排灌电价为0.164元/千瓦时，两者电价相差悬殊，可以看出电网经营企业对农村用电在价格上的扶持。
4．会对节约能源和可持续发展战略造成不利影响目前提出的开展发电企业向大用户直供电试点的地区，所选择的直供用户大多为高耗能企业或高耗能园区，若不及时予以规范，很可能造成高耗能园区遍地开花，高能耗、高污染的产业得到快速发展。我国是世界是产值能耗最高的国家之一，人均能源消费量仅为世界平均水平的一半，但产值能耗比世界平均水平高两位；创造每万美元GDP所消耗的能源数量，我国是美国的3倍、德国的5倍、日本的近6倍，可见我国节能任务十分艰巨。中国科技部石定寰秘书长指出，中国是世界上两个最大的能源消费国之一，也是世界上最大的燃煤国家。伴随国民经济的快速发展，中国正面临着能源与环境方面的许多问题和挑战。环境污染已成为中国城市经济和社会发展的严重障碍。从目前看，发达国家继续将高能耗、高污染产业向发展中国家转移，我国经济的发展应进一步转变经济增长的方式，应适当限制高能耗、高污染产业，鼓励扶植能耗低、附加值高的产业；控制本国高能耗产品的生产和出口规模，增加对国外高能耗产品的进口数量，从而降低能耗减少污染
四、对于开展发电企业向大用户直供电试的几点建议 1．国家有关部门应尽快对各地发电厂向大用户直供试点工作进行规范，应尽快明确开展发电企业向大用户直供电的试点地区、应具备的条件、大用户的界定以及试点工作的批准机构和程序。笔者认为试点应优先选择水力、水电资源丰富或电网结构薄弱、电网供电能力难以到达的地区，这样有利减少不可再生资源的消耗，提高供电经济性。
2．试点工作应在国家有关主管部门的统一部署下有计划、有步骤地进行，试点地区宜少不宜多，不宜大面积铺开，应证明其在整体上的经济性和可行性，并取得成熟试点经验的基础上再行推广。
3．在国务院5号文件的指导下，积极探索电力体制改革的法律体系改革，逐步建立更加有利于促进电力工业的发展，有利于提高供电可靠性，有利于改善对环境的影响和满足全社会不断增长的电力需求的电力法律法规体系。
