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建立健全调处企业群体性事件的有效机制研究
伴随着经济的市场化与全球化进程，我国的企业劳动关系正在发生着剧烈而深刻的变化。劳资之间的利益矛盾与冲突日趋突出，由此引起的企业群体性事件频繁发生，成为严重影响构筑和谐社会的突出问题。本文拟对企业群体性事件的态势、特点和原因进行分析，进而探讨建立健全调处企业群体性事件的机制与对策。
一、企业群体性事件的态势与特点
企业群体性事件，一般是指由劳动纠纷引发的劳动者不按我国现行的“一调一裁两审”的劳动争议处理程序，而直接采取罢工、上访、游行、示威等集体行动，以期达到维护自己切身利益目标的行为。也有学者将之称为“劳工抗议”或“劳工抗争”。广东因其独特的地理区位以及经济社会快速发展的条件，在全国率先进入了社会转型的关键期，企业群体性事件频繁发生。1995年以来，广东省特别是珠三角地区各类企业的劳动纠纷以及由此引发的群体性事件数量逐年增加，近五年大幅攀升，居各类群体性事件首位。2003年，全省公安机关参与处理的企业群体性事件1447起，比2002年上升20%，占全省群体性事件总数的三成多； 2004年广东省发生的企业群体性事件约占全省各类群体性事件总数的四成；珠三角发生的企业群体性事件在该地区各类群体性事件中所占比例约30%，在有些劳动密集型的产业区高达 12 乔健、姜颖：《市场化进程中的劳动争议和劳工群体性事件分析》，汝信、陆学艺、李培林主编《2005年：中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2004年，第299页。2 中共广东省委政法委员会：“关于我省政法部门参与解决劳动争议预防和处置由劳资纠纷引发的群体性事件的情况报告”，内部稿，2005年。70%，显示出劳动关系不稳定的波及范围正在扩大。企业群体性事件发生的宗数和参与的劳动者人数大幅增加。调研情况显示，近年来广东特别是珠江三角洲地区，企业群体性事件呈现出以下特点：
（一）事件以企业拖欠工资为主要起因
企业群体性事件的诉求主要涉及工资、劳保、裁员、侵犯人身权利等事项，以拖欠工资引发的占最大比例。据有关部门统计，2003年广东全省公安机关参与处理的企业群体性事件88.7%是由拖欠工资直接引发的。2004年广东省因企业拖欠工资引发的群体性事件1358起，约占各类群体性事件总数的三成。近年来，部分非公有制企业，特别是外资企业恶意拖欠工人工资现象突出。2003年广东省有64.4%的非公有制企业存在拖欠工资或拒付工资的现象，由此频繁引发工人集体上访、罢工和堵路。一些经营困难的国有企业也拖欠职工工资。企业拖欠职工工资的问题一直是诱发企业群体性事件的主要起因。
（二）事件分布的地域与企业性质及行业类型相对集中 从事件分布的地域看，相对集中在经济较发达和占全省流动人口90%以上的珠江三角洲地区，其它欠发达地区较少；从事件分布的企业性质看，集中发生在三资企业、个体私营企业和转制的国营企业、集体企业，行业类型以加工制造业、建筑业、服务业等劳动密集型产业为主。
（三）事件行为方式的联动性组织性对抗性日趋明显 一是联动性。部分群体性事件参与者有暗中串联、横向联合和相互呼应的趋向。一个企业发生罢工事件，相关企业往往呼应，由此引起连锁反应。比如2004年3月19日东莞斯特拉国际公司
广东省社会科学院和广东省公安厅联合课题组：“珠江三角洲地区城市化进程中社会治安管理研究”调研资料，2004年。4 中共广东省委政法委员会：“关于我省政法部门参与解决劳动争议预防和处置由劳资纠纷引发的群体性事件的情况报告”，内部稿，2005年。下属的兴鹏、兴莱两间分厂因厂方取消周六加班导致工人工资减少而引发较大规模罢工后，4月21日、23日，相关企业兴华、兴昂两家分厂也相继发生了大规模的抗议事件并演变为暴力冲突事件。二是组织性。当前发生的企业群体性事件，有别于以往松散的、自发的群体性行为，多数有一定隐蔽的酝酿、策划过程，通常有组织者和骨干形成核心。比如广东近年来出现的一些外来工自发组织和为外来工服务的民间组织，往往在劳动纠纷引发群体性事件中充当组织者的角色。三是对抗性。不少企业群体性事件突发性强，行为过激，暴力性行为明显增加。事件参与者动辄堵路断绝交通，冲击党政机关，打砸、哄抢办公用品和交通工具，甚至暴力抗法，殴打警察。2004年3月11日深圳市布吉镇李朗俊业玩具厂因拖欠工人工资及供货商货款引发的堵塞李朗大道事件持续9天，为平息此次事件，公安部门共出警2520人次，警车180台。
（四）事件背景复杂化
企业群体性事件涉及的诉求愈来愈广泛，已扩大到劳工权益的各个方面；行为指向对象除了企业资方，还包括政府部门及相关产业政策；有经济原因，也有社会原因和制度上的原因；有现实矛盾，也有历史遗留问题。这些都使事件性质复杂化，增加了处理难度。比如今年广州珠江钢琴厂的数百名外来工要求厂方给予住房公积金待遇，为此多次采取过激群体行为，由于诉求涉及政策因素，目前仍难以妥善解决。特别是珠三角毗邻港澳，一些境外组织千方百计插手利用企业群体性事件，极易使个性问题转化为共性问题，局部性问题转化为全局性问题，经济问题转化为政治问题，非对抗性矛盾转化为对抗性矛盾。从而大大增加了 5
567 中共广东省委政法委员会：“关于我省政法部门参与解决劳动争议预防和处置由劳资纠纷引发的群体性事件的情况报告”，内部稿，2005年。6 广东省社会科学院和广东省公安厅联合课题组：“珠江三角洲地区城市化进程中社会治安管理研究”调研资料，2004年。7 广州市司法局：“广州市人民内部矛盾排查调处工作基本情况及存在问题”，内部稿，2005年。预防与处臵的难度。
企业群体性事件的上述态势与特点表明，经济转型期劳动纠纷的发生以及由此诱发的企业群体性事件情势严峻。虽然企业群体性事件的性质基本上属于人民内部矛盾，主要是由于劳动者的基本经济权益受到侵害所致，行为者的直接目的只是为了维护劳动者自身的权益，然而因其采取的往往是非法的行为方式，对社会正常生产与生活秩序破坏力极大，已成为影响经济社会发展稳定的突出因素。
二、企业群体性事件频发的主要原因
现阶段企业群体性事件的频繁发生，与企业雇主和劳工队伍的结构、素质有关，更与近年来我国市场经济条件下经济结构调整和劳动用工制度的改革进程密切相关。我们可以从以下几个方面略加分析。
（一）用工单位（雇主）为追求利润最大化而漠视劳动者权益
发生在国有企业的群体性事件，多数情况都是在企业重组改制中职工参与民主管理程度不高，职工安臵方案不落实。而在大量的非公有制企业中，则是人本思想没有得到应有的尊重，企业社会责任意识不强，缺乏人性化管理。特别是在使用农民工为主的私营企业和外资企业中，劳动法无法得到有效执行，一些企业雇主只顾追求自身利益的最大化，无视本身应承担的社会责任和法律责任，不与外来务工人员签订劳动合同，不改善劳动条件，不为劳工参投社会保险，剥夺式用工现象突出。许多企业存在加班时间过长、工作生活环境恶劣、工资低廉以及管理粗暴等问题，都是诱发群体性事件的直接原因。不少企业短期行为明显，一旦 4 经营不景气，首选的应对方法就是牺牲劳动者的利益，其直接表现就是欠薪。少数雇主甚至把不断欠薪逃匿、换地经营作为生财之道。这些现象很多直接引发了劳资冲突并最终酿成群体性事件。
（二）劳动者的利益要求普遍提升而法律意识相对低下 随着经济的发展和工业化的推进，我国企业劳动者队伍的利益诉求、主体意识正在发生深刻变化，特别是外来务工人员与改革开放初期有很大的不同，他们已不再单单是走出农村赚点钱以弥补土地收入不足的农民，正在实现从农民工向产业工人转变。现代化的生产链使之逐步摆脱农民的个体意识而形成以共同利益诉求为核心的产业工人的劳权意识，利益要求也随之普遍提升；与此同时由于受文化传统观念的影响和文化教育水平的限制，劳动者群体总体上表现出法律意识不高，对劳动关系方面的法律法规、相关政策知之甚少。在被企业招用时，很多没有意识到必须通过签订劳动合同来保护自身的合法权益；一旦产生利益冲突而问题得不到及时解决，又容易产生急躁情绪和非理性心态，加之“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的心理驱动，使他们常常选择了“闹事”作为向资方抗争的手段，甚至尽量扩大事态和采取过激方式向政府施压，以达到解决问题的目的。
（三）一些地方片面追求经济发展而缺乏对劳动者的人文关怀
政府在市场经济中扮演着极其重要的角色，既要促进和确保国民经济的持续增长，同时又要关注人权并切实保障劳动者的合法权益。一般而言，政府通过立法、制订政策以及执法和政策的推行介入劳资之间的关系调整，以实现经济发展与社会稳定的统筹协调。倘若片面强调发展经济而忽略对劳动者的人文关怀，就会加剧劳动关系的不稳定。改革开放20多年来，政府将经济增 5 长作为优先考虑的发展目标的同时，在不少地方出现片面追求GDP的倾向，忽略了如何切实保护劳动者权利不受侵害，这就出现了立法与实施相悖的情况：劳动者在国家宪法、劳动法上明确享有的法定权利，在地方发展经济政策的冲击下往往被漠视而无法转化为实有权利。一些地方政府出于引资和单纯促进经济增长的动机，利用低廉劳动力价格优势吸引外资，并为此严密地控制劳工成本和劳动关系，限制工会维权作用的发挥，甚至放任企业违法用工。比如在劳工社保问题上，有的地方政府对企业采取妥协态度，或者睁一只眼闭一只眼，客观上纵容了企业不为劳动者特别是农民工参保的不法行为。以低廉劳动力为基础的单纯经济增长发展观加剧了劳资双方关系的不稳定。市场经济条件下政府在处理企业与劳动者之间关系上人本思想的缺位，是导致一些地区的劳动纠纷频繁及企业群体性事件加剧的重要原因之一。
（四）劳动关系格局呈现多元化而基本劳动关系框架不完善 中国正处在一个城市化、工业化加速发展的经济转型期。随着企业所有制结构的变动和私营企业、外资企业快速发展，劳动关系呈现多元化。劳动合同制在各类所有制企业的全面推开，促使劳动力的供求逐步走向市场化，建立劳动关系契约化。这种按市场规则建立起来的劳动关系与计划经济条件下用工制度形成的劳动关系有明显的差异，它所体现的是劳动者与用工单位平等的权利义务关系，协调劳动关系不再主要靠行政手段，而是靠法律手段、经济手段。中国向市场经济过渡中劳动关系的变化，客观上要求通过立法和法的实施建立起一个反映与适应市场经济要求的、能够充分协调与稳定劳动关系的基本法律框架。
据国际经验和我国调整劳动关系的实践，作为劳动关系的基本法律框架，其内容应该涵括：劳动合同制度、市场化工资分配制度、工会组织制度、集体协商制度、劳动监察和劳动争议处理 6 制度。框架内的各种具体劳动法律制度相辅相成，形成一个有机的调整劳动关系的体系。十多年来，中国一直努力建构并逐步健全这一基本劳动关系框架。但目前总体上还不完善。
1．劳动合同制度覆盖面存在较大空白。劳动合同制度是规范、调整劳动关系的最基本制度，但它在我国企业中的覆盖范围有限。1994年《中华人民共和国劳动法》专章规定了劳动合同制度，但内容规定过于原则；而颁布施行于1991年的《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》、1994年《集体合同规定》均是部门单行规章，因此在立法方面，现行的劳动合同制度还欠系统完整，而运作中的种种因素更影响了这一制度的实施。2003年全国职工队伍状况抽样调查表明，全国劳动合同的签订率仅为57.1%，其中，私营企业劳动合同签订率只有30.5%，这种大量劳动关系游离于劳动合同规范之外的现象不仅使劳动关系处于一种无序状态，而且法律赋予工人的基本权益也难以得到保障。就广东的情况来说，私营企业、外资企业中事实劳动关系大量存在。将近20%的外来务工人员没有与雇用方签订劳动合同，即使签订的也大部分是一年期合同，且外来工常常只能无选择地在雇用方提供的格式合同上签名，缺乏真正自由的意思表示。我们期待将由全国人大审议的统一规范劳动合同、调整劳动关系的《劳动合同法》的出台能够推动劳动合同制度的全面建立与完善。
2．工资分配制度方面普遍存在“低廉劳动力价格”问题。由于现阶段劳动力市场在总体上处于供大于求的“雇方市场”状态，劳动者在劳动关系中处于弱势地位。而作为维护劳动者工资权益的劳资集体协商工资制度，从2001年施行以来范围和力度非常有限，尚未成为企业工资的主要决定方式，在许多企业中还未真正形成市场化的合理工资制度。在珠三角，农民工打工收入 8 乔健、姜颖：《市场化进程中的劳动争议和劳工群体性事件分析》，汝信、陆学艺、李培林主编《2005年：中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2004年，第307页。水平近20年没有实质性增长，近5年呈现绝对下降，以致2004年出现了“民工荒”现象。
3．集体协商和集体合同制度基本流于形式。根据劳动和社会保障部的统计，从2001年8月3日开始推行采用集体协商形式签订集体合同，目前全国省市两级基本建立此项制度。截至2004底，全国共签订集体合同64.7万份，涉及职工9808.7万人。但是，实际上在相当多的企业中普遍存在轻协商重签订的现象，集体协商流于形式。原因在于多数非公有制中小企业中作为协商主体的工会或劳动者力量薄弱，而立法上对区域和产业、行业层面的集体协商和集体合同还缺乏规定；国有企业由于企业工资总额由国家保持控制权，因而对于工资集体协商也难以真正实施。
4．劳动监察制度力度不够。劳动监察是遏制企业违法用工的具有强制力的劳动执法手段。长期以来，由于地方政府对这项制度的重要性认识不充分，劳动监察人员不足、执法手段单
一、处罚力度不够，劳动监察制度难以落实到位。2004年12月1日《劳动保障监察条例》实施后，不少地方仍然存在人少案多、监管力量不足的突出问题。在广东，全省劳动保障专职监察员与在职职工比例约为1：20000，远低于劳动部规定的1：8000的要求，在珠三角的比例还更低。从整体上看，劳动监察执法部门未能与相关政府职能部门形成互动、协调的长效监督机制，是影响劳动监察制度贯彻执行的最主要原因。
5．解决劳动争议的渠道不通畅。首先是企业工会组织和工作滞后导致企业内部劳动争议解决机制薄弱或缺位，致使大量的劳动纠纷无法在企业内部调解解决。相关资料显示，广东省目前只有50%的外资企业和30%的私营企业组建了工会。深圳市企业 99 张建国：“积极推行集体合同制度努力构建和谐劳动关系——在中挪集体谈判研讨会上的发言提纲”，内部稿，2005年。工会的组建率仅占应建企业工会的30%。大量的非公有制企业因未建立工会而无法依照劳动法的规定设立劳动争议调解委员会。一旦发生劳资冲突，由于缺乏企业内部争议解决机制，处于弱势地位的单独的劳动者个体往往自发串联起来形成与资方对恃的态势，事件极易失控。据深圳市统计，近几年发生群体性事件的企业中，只有一家企业有工会，其它均未建立工会和劳动争议调解委员会。其次是国家现行劳动争议处理制度存在一定缺陷。对劳动争议案件实行“一裁两审”是我国独特的一项法律制度，然而实践表明这种制度存在程序复杂、衔接不畅、效率低下的明显缺陷。一宗劳动仲裁案经过一裁两审，正常情况下结案也需要一年以上的时间，相较普通民事案件“两审终审制”显然增加了劳动者的讼累。同时，由于劳动仲裁委员会没有查封、扣押和先予执行财产的权限，容易造成一些不法雇主钻法律空隙转移财产与逃匿。此外，劳动争议机构受理案件范围较窄；仲裁时效不仅时间短，而且起算点不明确，这些也都影响了劳动争议解决途径的畅通。
因此，从整体上说，我国市场经济条件下的基本劳动关系法律框架虽已初步形成，但无论是在立法上还是在法律实施方面都处于起步阶段，对劳动者的利益保护还是初步的、不够充分的，这是企业群体性事件在当前频繁发生的制度性原因。我们认为，我国市场经济条件下的基本劳动关系框架本身及其运作过程中的一系列矛盾和问题必须加以解决，但完善相关具体制度需要一个过程；同时，来自劳动关系各方影响劳动关系协调的因素在短期间内不可能消失，因此，企业群体性事件在一段时间内还可能难以避免，将会持续发生，对此必须高度重视。
1010 中共广东省委政法委员会：“关于我省政法部门参与解决劳动争议预防和处置由劳资纠纷引发的群体性事件的情况报告”，内部稿，2005年。
三、建立健全劳动关系协商机制
现代社会的主要特征，是以人为中心；政府的管理，首先以人与人和谐共存为出发点。2003年以来，中央政府提出了以人为本，建立和谐社会的新发展观，强调经济与社会、人与人、人与自然、城乡之间协调和可持续发展。劳动者权益与劳动关系问题引起中央到地方各级政府以及全社会的高度关注。劳动关系是关系社会经济发展，同时关系广大劳动者切身利益的重要社会关系。按照以人为本的要求完善基本劳动制度与劳动关系协调机制，是促进我国经济发展的必要条件，也是实现劳动关系和谐，遏制企业群体性事件的根本措施。为此，必须从根本上转变发展思路，全面贯彻落实科学发展观，正确处理发展经济与以劳工为本、赋予企业用工自主权与保障劳动者权益的关系。在此基础上建立与完善劳动关系协调机制。基于经济转型期强资本弱劳工的劳动关系现状和中央政府在调整劳动关系方面的公共权力职能，我们认为，劳动关系协调机制应建立在协商的基础上，涵括两个层面上的协商机制。
（一）政府与工会和雇主组织的三方协商机制
市场经济国家的经验表明，基本劳动关系法律框架的形成及实施，需要以三方协商机制为依托。国内有学者提出，中国现阶段“调整劳动关系的主要模式宜以中央政府召集工会和雇主组织，从源头促进政劳资三方协商机制建立完善，以出台劳动法律法规、行政规章和三方会签文件和政策等形式，调整和解决劳动关系和劳工政策中的重大问题，”笔者表示赞同。同时认为，选择三方协商机制为协调劳动关系之主要模式的意义在于：其一，这一模式实质上是一种劳动关系决策制衡机制。通过政劳资 1
乔健、姜颖：《市场化进程中的劳动争议和劳工群体性事件分析》，汝信、陆学艺、李培林主编《2005年：中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2004年，第312页。三方的对话交流，对调整和解决劳动关系的重大问题提供建设性意见并取得一致，可避免立法执法与推行政策中的偏向，尤其是地方政府在劳工政策执行中不恰当地偏袒资方的行为；其二，三方机制的建立，有利于运用国家职能，及时反映市场经济下劳动关系方面的立法要求并将之上升为法律法规，使国家与地方立法更具科学性、公正性与前瞻性，促进劳动关系法律框架和各项具体法律制度进一步完善；其三，三方机制基础上形成的法律法规以及劳工政策，因其获得劳资双方的一致认同而更具普遍拘束力，有利于在现实生活中贯彻执行，充分发挥其规范与调整劳动关系的作用。在我国，1996年海南省率先建立了劳动关系三方机制。2001年8月，国家一级劳动关系三方机制正式建立。目前全国31个省、自治区、直辖市都已建立了省一级三方机制。市（地）三方机制的建制率94.11%，县（市辖区、县级市）三方机制建制率53.53%。目前的关键问题是三方协商机制的组织形式和制度并未真正落实。为此，要充分认识三方协商机制的重要性以提高建制率，同时不断完善三方机制的组织形式和运行机制，使之固定化、制度化，充分发挥作用。
（二）劳资双方的集体协商制度
从世界各国情况看，在市场经济发展初期，都无一例外地经历过劳资关系紧张、工人怠工、罢工事件频繁发生的历史时期。集体协商（又称集体谈判）就是在工会运动中发展形成的劳资双方自主协商、决定劳动关系事项的形式。市场经济国家为规范和调整劳动关系，逐步通过立法承认集体协商形式并将之确认为一项重要的集体劳权。第二次世界大战后，随着现代企业制度进一步确立和完善，集体协商制度成为市场经济国家调整劳动关系的最基本的法律制度。国际劳工公约和建议书将集体协商定义为： 1
212 张建国：“积极推行集体合同制度努力构建和谐劳动关系——在中挪集体谈判研讨会上的发言提纲”，内部稿，2005年。“一名雇主、一些雇主或一个或数个雇主组织为一方同一个或数个工人组织为另一方就以下目的所进行的所有谈判：（a）确定劳动和就业条件，和（或）（b）解决雇主和工人间的关系，和（或）（c）解决雇主或其组织同一个或数个工人组织之间的关系。” 可见，集体协商是工人以工会为代表，就劳动条件、待遇和保障等劳动关系问题，运用谈判形式与资方达成协议，以此保护自己的合法权益。此间，工人是以集体组织形式出现因而改变了单个劳动者与雇主之间劳动关系不平衡的状况，取得了与雇主平等的地位。集体协商的内容涵盖了劳动关系的各方面，工资协商是集体协商的核心内容，同时包括了与之密切相关的劳动条件、劳动保障等，以及履行劳动合同中所发生的劳动争议。其所解决的劳动关系，既包括雇主与工人之间的关系；也包括雇主、雇主组织与工人组织之间的关系。在此意义上，集体协商充分体现了劳资自治原则，是劳资双方平等协商，自主协调劳动关系的机制。它不仅使劳动者的权益在不引发劳资双方冲突的情况下得以实现，而且雇主方面也可以避免因冲突发生而遭受损失，有利于劳资双方共同发展。
现阶段我国劳动关系的不稳定迫切要求尽快改变集体协商推进缓慢、制度不全的状况。这就要求中央政府采取积极措施，加大对这一制度推行的力度。挪威是一个实行集体协商制度已有一百多年历史的国家，其经验表明，国家在集体协商制度的建立与推行中有很重要的作用。国家的作用在于运用公共权力建立一个集体协商基本框架，平衡劳资双方关系，使得集体协商对话顺利进行，并通过政府实施社会公共管理职能对集体协商机制的运作产生相应影响。市场经济发达国家的经验值得借鉴。为此要 1
313 转引自常凯《劳权论——当代中国劳动关系的法律调整研究》，中国劳动社会保障出版社，2004年，第244页。14 [挪威]嘉博：“合作与集体协商——挪威劳动制度概况”（在“中国——挪威集体谈判研讨会”上的发言），2005年。客观审视我国集体协商制度的立法现状并努力完善；同时，政府应利用所拥有的公共行政权力与资源，为集体协商制度在实际中全面推行创造条件。
1．完善关于集体协商制度的立法。在我国集体协商作为一项基本劳动制度，与集体合同制度一起确立，同时推行。1994年7月颁布的《劳动法》设立了“劳动合同和集体合同”专章，规定了企业职工一方可以与企业就劳动报酬等事项签订集体合同。这是在立法上对劳动者集体协商权的确认。同年12月，劳动部颁发了《集体合同规定》，对集体协商和集体合同的施行作了具体的规定。2002年12月，劳动部和社会保障部颁布了《工资集体协商办法》，对集体协商签订工资协议作了专项规定。可以说，集体协商是我国立法上确立的一项调整劳动关系的基本制度。但由于它散见于相关法律法规，主要规定于集体合同法规之中而未制定专门的法规；协商事项也限于集体合同而未覆盖劳动关系的各个方面（比如说雇主、雇主组织与工会之间的关系），因此，立法上还未形成完整意义上的集体协商制度。集体协商就其实质意义讲，不只是解决工资及劳动条件，它是劳资双方协调、沟通和理解的重要机制。当然，受制于我国劳动关系的现状，选择劳动合同、工资事项为切入口推进这一制度，符合我国实际；但要从根本上建立集体协商制度并使之成为协调劳动关系的有效机制，还必须从具体法律制度设计上进行完善。我们建议在条件成熟时，制订关于集体协商制度的专门法规。当前，为解决集体协商和集体合同制度在未建立工会组织的中小型企业中的推行障碍问题，还必须及时填补关于区域性、行业性集体协商和集体合同的立法空白。
2．帮助工人组建工会，培育集体协商机制中的劳权主体。集体协商中通常以工会为劳权主体代表工人行使集体协商权。企 13 业工会组织的建立健全直接关系到集体协商机制的形成以及作用的发挥。珠海松下马达有限公司的经验是一个很有说服力的例证。1993年该公司刚成立时并无建立工会。1995年便因工资问题引发劳动纠纷导致企业停产。事件发生后市总工会参与协调解决了纠纷，并帮助工人组建了工会。之后十年来，该公司坚持每月一次劳资协商会议，凡涉及员工的工资、福利待遇、劳动条件等一切劳资双方共同关心的问题均列为协商内容。不仅工人的权益得到了保障，企业的效益也逐年提高。公司规模从原先的1000人扩大到现在近3000人，产值更是成倍增长。实践证明，建立健全工会组织是形成集体协商机制的必要条件和有力支撑，解决目前非公有制企业工会的缺位与薄弱现状对于普遍推行集体协商制度至关重要。必须采取积极措施，一方面，充分发挥产业和行业工会的作用，由产业和行业工会代表这些企业劳工履行集体合同的签订，以及对涉及劳资双方关系的重大事宜进行协商；另一方面，运用宣传教育等形式增强劳动者的法律意识并凝聚劳动者力量，逐步在这些中小企业中建立起工会组织，以此促进集体协商机制在各类企业中普遍建立。
3．加强对企业的劳动监察，提升企业现代人力资源管理理念。目前，在劳资双方力量明显不平衡的条件下，首先，要加强对企业的劳动监察，这不仅为制止雇主非法用工、保护劳工权益所必需，而且通过劳动监察的强制施行，强化国家法律的教育、指引、规范作用，使雇主逐步确立自觉守法、尊重劳权的平等法律观念。其次，要注重发挥雇主组织的作用以及通过新闻媒体等多种渠道，弘扬以人为本的企业文化价值取向，树立尊重、合作等企业现代人力资源管理理念。考察那些集体合同和集体协商实行得好的企业，有一共同点，都是把对人的尊重作为企业信守的价值原则，承认每个劳动者作为人的价值与尊严，把劳资双方对 14 话、合作视为企业发展的基础。这说明，帮助企业确立以人为本的理念对于企业认同和参与集体协商机制至为重要。再者，针对目前有些企业雇主拒绝以集体协商形式签订集体合同的行为，需要尽快通过相关立法明示其行为后果并落实行政制裁措施，为集体协商制度的推行提供切实的法律保障。
4．以推进集体合同制度作为建立健全集体协商制度的着力点。集体合同与集体协商密切相关，集体合同是集体协商的一项重要内容，集体合同的签订是集体协商的成果；集体协商则是企业职工一方与企业签订集体合同的商谈形式与过程，两者是实体与程序的统一。可以说，集体合同制度的推进就是集体协商制度的实践与完善过程。为此，一方面要集中力量推行集体合同的签订，另一方面要注意纠正以往普遍存在的重签订轻协商的做法，避免集体合同的签订与集体协商脱节。我们认为，在集体合同的签订、履行、监督与争议处理过程中充分体现集体协商原则，将集体协商机制引进和贯穿于集体合同签订与履行全过程，应该成为下一步在各类企业中推进集体合同制度必须遵循的重要原则，使得集体协商机制随集体合同制度的推进得以建立健全，并在协调劳动关系的实践中逐步覆盖到劳动关系的各个方面。
四、完善劳动争议处理机制
劳动争议处理，是及时公正解决劳资矛盾、消除隐患、协调与稳定劳动关系的重要手段。因而，改革和完善现行劳动争议处理机制，积极疏导与缓解劳资冲突和纠纷，将所发生的劳动争议尽可能地纳入并消解在这一机制中，可以最大限度地遏制企业群体性事件的发生。处理劳动争议的方法可以说是个多元程序系统。根据劳动法的规定，主要有企业调解、仲裁、提起诉讼，也 15 可以协商解决。结合现阶段我国劳动关系现状逐一比较上述几种形式，当前应该重点加强企业内部调解机制的完善，并辅以民间调解方式；同时加紧从立法上改革和完善劳动仲裁、民事诉讼的制度设计。
（一）完备劳动争议调解机制
劳动争议调解委员会，是我国劳动法上规定的解决劳动争议的企业内部组织形式。劳动争议调解委员会由职工代表、用人单位代表和工会代表组成，劳动争议调解委员会主任由工会代表担任。相对而言，这种调解的方式简便易行，从及时化解冲突、避免矛盾激化的意义上讲，企业劳动争议调解委员会是防范企业群体性事件的第一道防线。但目前采用这种方式解决劳动争议欠普遍，主要原因在于：关于设立劳动争议调解委员会，劳动法上并没有作出强制性要求，相关条款的表述是任意性、选择性的，因而在不少非公有制企业中没有设立劳动争议调解委员会；再者，依据劳动法的规定，劳动争议调解委员会的调解并非法定必经程序。劳动争议发生后，当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解，也可以直接向劳动仲裁委员会申请仲裁。由于企业内部劳动争议调解组织缺失或弱化，使得不少劳动者在争议发生后直接走向仲裁，或撇开法律程序采取非理性手段，以至个别争议演化为群体共同诉求而酿成群体性事件。我们认为，为了尽量把争议解决在企业内部，政府有必要对此加强指导，凡有条件的企业一定要建立劳动争议调解委员会。同时，建议立法上对具备一定规模（比如一定工人数量）的企业，作出设立劳动争议调解组织的强制性要求，促成企业形成自身的调处劳动争议的有效机制。
在目前大量的中小企业未有设立劳动争议调解委员会的情况下，可充分发挥乡镇（街道）人民调解委员会的作用，主动受 16 理区域内的劳动争议；在一些中小型企业高度集中的产业区和工业园，可根据实际需要设立专门处理劳动纠纷的人民调解委员会，及时、直接地把当地企业发生的劳动纠纷化解在基层。比如东莞市政法综治部门协助相关部门在村一级设立劳动争议调解办公室，及时有效解决了多宗劳动纠纷。此外，在有产业行业工会和雇主组织的地区，可尝试设立产业行业性的劳动争议调解委员会。
（二）改革与完善劳动争议处理的仲裁与司法机制 1．加强劳动仲裁和审判组织机构建设。针对目前仲裁机构案多人少，影响裁决质量的局面，应着力加强劳动争议仲裁机构建设，充实仲裁员队伍，提高仲裁员职业化、专业化水平，以强化劳动仲裁能力；在审判机构方面，为适应审理劳动争议案件的专业性要求，避免以民事审判的思维审理劳动争议案件的局限性，建议在劳动争议案件多发地区，建立劳动法院或设立劳动法庭。目前，深圳市正在参照香港特别行政区的模式筹建劳动法庭，这一改革措施值得借鉴和推广。
2．改革现行先裁后审的仲裁前臵制度，实行“或裁或审”和“一裁终局”。现行的仲裁前臵原则，不仅导致劳动争议处理时间长，不利于及时有效地保护劳动者的权益，而且由于诉讼、仲裁两套法律救济系统的重叠和抵触，造成社会资源的耗散和浪费，应当通过立法进行改革。当前，为了解决快审快结、及时执行的问题，有的地方法院采取主动提前介入仲裁阶段掌握案情的做法，还有的地方党委在文件中提出人民法院可参照相关规定进行劳动争议仲裁期间的诉讼保全。笔者认为，采取一些较为灵活的变通措施以弥补劳动争议处理机制缺陷，是更好地发挥法律机制保护劳动者权益及维护社会稳定的必要手段，但是，凡涉及国 1
515 中共广东省委政法委员会：“关于我省政法部门参与解决劳动争议预防和处置由劳资纠纷引发的群体性事件的情况报告”，内部稿，2005年。家基本司法制度的变革，必须按照我国《立法法》的规定，由国家立法推进，避免与基本法律相抵触，以维护国家法制的统一和权威。
五、健全企业群体性事件处理机制
2001年以来，根据中央综合治理委员会《关于进一步加强矛盾纠纷排查调处工作意见》和公安部《公安机关处臵群体性治安事件规定》，各地都建立起了以综治委为领导的预防与处臵机制，各级公安机关也都制定出预警工作预案。预防与处臵机制的建立使一些地区的企业群体性事件得以有效遏制，如广州市2004年发生的企业群体性事件已呈下降趋势。起因于劳资冲突的企业群体性事件具有区别于其它类型群体性事件的特殊性，这类事件频繁发生，在各地发生的群体性事件中占相当大比例，所以，应把企业群体性事件作为预防与处臵群体性事件机制的重点，针对企业群体性事件建立专项预警处理机制，作为整个社会群体性事件预防处臵机制的一个子系统。
（一）建立预防处臵企业群体性事件的部门联动机制
由综治委牵头，建立起各行政部门、有关单位协调参与的预防与处臵企业群体性事件的联动机制。由劳动与社会保障、工商、安全生产、民政、工会等与劳动关系密切相关的行政管理部门与社会组织以及担负社会治安管理职能的公安部门组成联席会议，加强信息收集、反馈、分析、处理，定期对各类企业中的不稳定因素进行分类排查，确定应对措施，以彻底改变过去存在的预防靠劳动保障部门、现场处臵靠公安部门“单打一”的状况。
（二）严格责任追究制度广东省社会科学院和广东省公安厅联合课题组：“珠江三角洲地区城市化进程中社会治安管理研究”调研资料，2004年。严格实行劳资冲突的属地解决原则。大量的实例表明，很多企业群体性事件酿成的起因皆源于劳动者利益受到侵害后，寻求正常途径向相关政府部门反映未获重视和解决所致。我们认为应该严格属地化管理，将劳资冲突解决在基层，这样才能有效地防止企业群体性事件的形成和发生。应严格责任追究制度，对那些出于利益考虑或管辖权重叠交叉等原因而互相推诿，不亲力亲为，不及时解决企业劳工利益受侵害问题的领导以责任约束。在严格的“属地管理，分级负责，谁主管、谁负责”的前提下，加重领导者的责任意识，才能不因他们懈怠、推诿或违法违纪而引发、激化企业群体性事件。同时，将责任追究与政绩考核相结合，建立新的政绩评价体系。用这种新的政绩评价体系，弥补原有的仅注重GDP等量化政绩而忽视对潜在问题的防范和解决之政绩评价体系的缺欠，促使各级领导干部去掉短期政绩意识而树立长期政绩意识，积极主动地防范与妥善处理企业群体性事件的发生。
（三）在事件处臵中坚持与突出协调原则
企业群体性事件属人民内部矛盾，一旦事件发生，在处理上应坚持协调为主的公共行政原则，使劳工合理的诉求通过协调得到解决，事态得以平息。特别是事件尚处于酝酿过程或刚出现苗头的阶段，或者是在企业内部聚众表达共同诉求（比如采取怠工、罢工）而未出现偏激行为的，一定要坚持协调原则，以教育、疏导、劝阻等方式协调劳资双方对话解决矛盾纠纷。要防止一些地方党政领导受传统行政观念影响，不区分事件的起因、人数、规模与性质，只因事件参与者言行过激而动辄要求出警抓人，靠打压平息事件的不当做法。因为这种做法的结果只会激化矛盾，扩大事态；或者虽然能使事件暂时平息下去，但事后很容易出现反 17参见王金沙、陈敏：《论群体性事件的预防及处置》，《广东社会科学》2005年第4期，第164页。弹。
从长远的观点看问题，要从根本上防止企业群体性事件的发生，应进一步考虑把罢工立法列入议事日程，把劳动争议中工人自发的非理性的群体行为转化为自觉的理性的合法行为，纳入法制化轨道。这样，更有利于从制度上、根本上化解矛盾，减少或消弭企业群体性事件的发生，构建和谐的劳动关系，从而有利于整个和谐社会的建设。18 18 参见王金沙、陈敏：《论群体性事件的预防及处置》，《广东社会科学》2005年第4期，第165页。
