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本文发表在《中国动物检疫》2013年第6期
成都市建立“两个体系”的探索与实践
杨浩 石兰 袁孟伟 韩鹏 李华 肖萌 董嘉 李悦波 郑尧
（成都市动物卫生监督所 四川成都 610041）
摘要：成都市按照《全国兽医事业发展“十二五”规划（2011—2015年）》的要求，坚持“立足当前、着眼长远”的思路，在全市推行以完善两个体系、探索两种机制、建立一个平台和提升一种水平为主要内容的动物卫生监督工作“2211”工程。其中，两个体系的建立，借鉴了生产企业在管理中建立生产流程和品控流程的做法以及“危害分析与关键控制点”（HACCP）管理理念，将企业“精细化”管理模式应用到动物检疫和动物卫生监督工作中，初步实现了动物检疫和动物卫生监督工作的流程运行和过程监管。
关键词：动物检疫关键点控制体系；监督执法追溯体系；流程运行；过程监管
动物检疫和动物卫生监督工作是防控动物疫病和保障畜产品安全的重要环节。成都市按照《全国兽医事业发展“十二五”规划（2011—2015年）》提出的“坚持依法行政、科学检疫、过程监管、风险控制、区域化和可追溯管理相结合，以完善动物卫生监督法规制度体系为基础，以健全动物卫生监督执法队伍为保障，以创新动物卫生监督工作机制为重点”的要求，坚持“立足当前、着眼长远”的思路，在全市全面推行了动物卫生监督工作“2211”工程，有力地推动了我市动物卫生监督工作，为有效防控动物疫病和有力保障畜产品质量安全奠定了坚实基础。本文着重介绍我市建立和推 1 行动物检疫工作关键点控制体系和动物卫生监督执法工作追溯体系（以下简称“两个体系”）的情况。提出的背景
“民以食为天，食以安为先”。近年来，随着人民生活水平的不断提高和畜产品安全事件的频发，公众对畜产品质量安全更为关注，而我市畜产品质量安全的基础仍然还很薄弱，特别是在动物检疫、动物卫生监督等基础性工作的规范化、程序化、追溯性等方面都亟待加强，主要表现为：一是人员素质低，工作流程缺乏。从事动物检疫工作的一线人员大多数文化程度偏低，对相关法律法规的认识和理解有限，执法水平和实际办案能力较低，长期以来，都缺乏一套规范、适用的指导性工作流程。二是检疫结果追溯性差，原始记录缺失。由于动物检疫工作缺少简便易懂的“傻瓜式”文书和原始记录，长期以来检疫人员在开展动物检疫、监督检查及无害化处理监督等工作时，仅对数据进行了反复的登记和统计，却没有记录和反映检疫工作开展时的实际情况，造成动物检疫工作追溯性较差。一旦对检疫结果进行追溯时，检疫人员无法提供有力证据证明当时的工作情况，加大了动物检疫工作的风险，加重了检疫人员的心理负担，使检疫队伍很不稳定。三是官方兽医人员数量不足，出证存在隐患。目前，由于官方兽医资格条件的限制，我市通过确认并公布的的官方兽医数量少，多数检疫工作由官方兽医助理在一线开展。而动物检疫是一项行政许可，按照《中华人民共和国动物防疫法》等法律法规的规定，《动物检疫合格证明》应由官方兽医出具。官方兽医虽出具了检疫证明，但既没有直接实施现场检疫，又没有任何工作衔接的原始依据，出证工作存在着极大隐患，官方兽医担负着极大的法律风险。以上问题的存在，已不适应当前社会生产发展的需要，严重影响了我市动物卫生监督工作的正常开展。因此，要从根本上改变我市检疫工作只重结果而不重过程的现象，就必须以科学发展观为指导，创新工作思路，制定完善的工作流程和严格的工作标准，建立一整套科学适用的动物卫生监管工作体系，确保我市不发生重大动物疫情和畜产品质量安全事件。主要做法
我市立足当前畜产品质量安全工作新形势，不断创新工作思路，借鉴生产企业在管理中建立生产流程和品控流程的做法以及“危害分析与关键控制点”（HACCP）管理理念，将企业“精细化”管理模式应用到动物检疫和动物卫生监督工作中，制定了详尽、完善的工作流程，建立了动物检疫工作关键点控制体系和监督执法工作追溯体系。
2.1 制定工作流程和工作标准，实施流程管理
我市根据《中华人民共和国动物防疫法》等相关法律法规，以各项规程为基础，梳理并制定了产地检疫、屠宰检疫、“瘦肉精”监管、实施行政强制、动物卫生行政处罚、动物卫生监督检查等工作环节操作性强、环环相扣的工作流程，并严格细化流程中每个环节的工作标准，直接指导一线检疫人员的实际操作，实现动物卫生监督工作各环节的无缝对接。这些工作流程建立运转后，就像企业的生产流程一样，使我市的动物卫生监督工作有流程可指导，有标准可依照。
2.2 制定工作关键点，建立动物卫生监督工作关键点控制体系
我市在建立工作流程的基础上，找准工作中各环节的关键点，建立了《产地检疫关键点》、《屠宰检疫关键点》、《流通环节“瘦肉精”监管关键点》、《动物卫生监督检查关键点》等工作关键点，每一个关键点都制定了具体的控制措施，凸显关键点控制，以关键点控制规范检疫程序，使检疫工作按流程顺利运行。通过建立关键点控制体系，使复杂的动物检疫工作变的简单明了。检疫人员根据工作流程、按照工作标准开展检疫工作，各级动物卫生监督机构定期和不定期进行监督检查，检查各项工作是否按流程运行，工作关键点是否落实到位，确保检疫人员操作规范，不留断点，保证对动物检疫关键点的有效控制。
2.3 完善工作记录，建立动物卫生监督执法追溯体系 我市以相关法律法规为依据，以工作流程和工作关键点为基础，建立和完善了一整套工作各环节中需要使用的配套文书和原始记录记载，流程上每一个环节都有与之相对应的工作记录，例如：《产地检疫原始记录》、《检疫判定书》、《入场监督查验原始记录》、《宰前检疫原始记录》、《宰后检疫原始记录》、《生物安全处理现场监督记录》、《“瘦肉精”测定原始记录》、《动物卫生监督检查工作记录》等24种工作记录。各项记录由全市统一印制发放，以各项工作记录中的项目及标准指导一线检疫人员规范操作，以此形成动物检疫和动物卫生监督工作完整而又密不可分的证据链，保证动物卫生监督工作的可追溯性。
2.4 运用原始记录，建立官方兽医和官方兽医助理之间的衔接机制
长期以来，由于没有有效的衔接机制，官方兽医和官方兽医助理两者工作明显脱节，出证隐患和风险都较大。我市利用上述原始记录，积极探索官方兽医和官方兽医助理的工作机制，建立了“官方兽医助理实施现场检疫操作→官方兽医助理填写检疫原始记录→货主签字后凭原始记录到动物检疫证明联网电子出证点→官方兽医确认检疫结果→官方兽医根据检疫原始记录出具动物检疫合格证明”的工作机制。以此在一定程度上解决了官方兽医人数不足的困难，实现了官方兽医和官方兽医助理工作之间的有效衔接。取得的成效
自2012年9月“两个体系”在我市全面推行以来，得到了四川省畜牧食品局及四川省动物卫生监督所领导的高度赞扬和充分肯定。目前“两个体系”取得的主要成效如下：
3.1 促进了人员素质的整体提升
“两个体系”启动之初，为全面提升全市官方兽医队伍的业务素质和执法能力水平，我市举办了第一期官方兽医培训，专门就“2211”工程的有关内容进行详解，要求每一位检疫人员都要对工作流程、工作关键点以及工作记录的内容烂熟于心，并定期组织学习、考试和抽查。通过“两个体系”的推行，目前我市多数检疫人员对“两个体系”的内容已基本熟悉掌握并能灵活运用。特别值得一提的是，检疫人员的思维观念也在逐渐发生变化，检疫人员在实际操作时能从整个流程上掌握完成工作的步骤和方法，不再局限于工作的某一点，有效地确保了工作的效率和质量，加快提升了我市动物卫生监督执法队伍的整体素质。
3.2 促进了工作方式的根本转变
长期以来，检疫工作留下的只是动物检疫合格证明和一些统计表，真正反映检疫当时情况的证据欠缺，这种只重结果不重过程的工作方式既不科学，风险也很大。“两个体系”的推行，让检疫工作不仅留下了结果，还留下了整个工作过程中每个环节的原始证据，形成了动物卫生监督工作完整的证据链，提高了检疫工作的科学性，工作实现了可追溯，极大地化解了工作风险。基层检疫人员曾感叹：“干了多年的检疫工作，没想到通过工作流程和原始记录，让我们对检疫工作有了全新的认识，工作规范了，风险也极大化解了！”“两个体系”的推行，使原来落后的工作方式得到根本转变，检疫人员的责任意识大大增强，工作信心大大提高，精神面貌也大为改观。
3.3 实现了检疫工作的流程运行
工作流程是开展检疫工作的基础，我市制定的各项工作流程科学、合理、操作性强，在工作记录的第一页都印上工作流程和工作关键点，检疫人员工作时根据流程进行检疫，每一环节、每一步应完成什么，应怎样完成，有关的具体内容和标准都一清二楚。我市还在各报检点和驻厂检疫室将工作流程和工作关键点印制上墙，公示检疫工作内容和标准，接受公众监督，实现了检疫工作的流程运行。
3.4 实现了检疫工作的过程监管
动物检疫工作的流程运行，使得检疫工作的过程监管变成可能。各项原始记录就相当于企业的品控流程，既是工作流程每个环节的真实反映，又是对每个环节的工作效果的有效控制。我市通过监督检查各项原始记录是否真实规范填写，实现了检疫工作的过程监管。几点体会
4.1 深入细致的调查研究是建立“两个体系”的基础 为做好“两个体系”的建立和推行，我市做了大量的前期准备工作，选派精干人员，组成调研小组，深入到各区（市）县的28个镇（乡）进行广泛深入的调查研究。在调研中，除召开座谈会、个别交流了解情况外，还通过专题研讨，书面征求意见等形式，全面、准确、客观地了解我市动物检疫和动物卫生监督工作的实际情况。在充分调研的基础上，掌握了第一手材料，形成了《关于对我市当前检疫工作中存在问题的调研报告》，为科学制定“两个体系”有关内容，以及全面推行动物卫生监督工作“2211”工程提供了参考和依据。同时，在调研过程中与一线检疫人员大量的沟通和交流，使我们的工作来源于基层、落实于基层、服务于基层，工作推行的执行力也大大增强。
4.2 强化培训学习是顺利推行“两个体系”的关键 在“两个体系”推行过程中，市、县、乡三级联动，落实学习培训任务，定期考查学习效果。推行以来，全市共组织开展培训45期，专题讨论12次，市、县开展工作现场指导57次，编发专题信息19期。通过培训学习，明确了推行“两个体系”的重要性，熟练掌握了主要内容和原始记录的填写方法，使“两个体系”得以顺利推行。
4.3 监督检查是确保“两个体系”得到落实的重要保障 为确保“两个体系”落实到位，我们制定了监督检查制度，将督查制度化，常态化。自“两个体系”推行以来，市、县两级共开展监督检查700余次，通过层层督查力度的加大，存在的问题得以及时整改，确保了“两个体系”推行中工作落实到位不走样。问题与展望
“两个体系”的全面推行是一项长期而艰巨的任务，当前在推广应用中仍然存在一些问题。由于“两个体系”的思路、观念和内涵在我市首次提出，是一种创新的、先进的工作方式和理念，“两个体系”的一些基础性工作还有待深入研究。而长期以来基层检疫人员在工作中形成了落后陈旧的观念，因循守旧的惯性思维和安于现状的心态，这些都与“两个体系”的工作方式形成了巨大反差，成为“两个体系”顺利推行的最大障碍。
我市“两个体系”的建立和推行是行政管理的大胆尝试和创新，运行结果表明，“两个体系”完全适用于动物检疫等行政管理工作。进一步加强“两个体系”基础性研究，丰富和完善“两个体系”内容，大力转变思想观念成为今后工作的重点。通过对检疫规程的研究、检疫工作经验的总结和出现问题的分析比对，对检疫工作中关键环节和关键点进一步加以完善，实施重点控制，使检疫工作更具有高效性和可控性。同时，要积极探索岗位能力规范化管理，制定涵盖岗位职责、工作流程、业务知识、工作标准等内容的《岗位能力规范化手册》。加强岗位培训和学习，强化岗位制度管理，建立规范、稳定的岗位管理系统。开展能力竞赛等活动，激发检疫人员学习积极性，促进思想观念的大转变和业务能力的全面提升。随着“两个体系”的深入推行，我市动物检疫和动物卫生监督工作将更上一个新台阶。
参考文献：
[1] 张根生.危害分析与关键控制点在现代食品加工企业中的应用[M].中国计量出版社，2004-11-1
[2] 王冲.关键点控制:实现最佳成效的管理方式[M].地震出版社，2004-01-01 第1版
