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国内外公务员退出机制探析
发布时间： 2008-12-1
5市政府发展研究中心课题组
我国现行《公务员法》将公务员分为领导和非领导职务两大类公务员。本文主要研究领导职务类的公务员退出机制，或称为党政领导干部退出机制。完善公务员退出机制，对于优化各级公务员配置，畅通公务员能上能下渠道，整体推进干部人事制度改革，具有重要的理论意义和现实意义。我国完善公务员退出机制，需要借鉴西方国家公务员退出机制的有益经验，分析我国建立公务员退出机制的初步成效及面临的制约因素，探索我国完善公务员退出机制的路径选择。为此，本文提出应建立健全以任期制为核心的公务员正常更替机制，以调整不胜任现职领导干部为重点的适度淘汰机制，以选拔任用为抓手的领导职务免除机制。
一、西方国家公务员退出机制的有益经验
英美等西方国家普遍实行的文官制度，经过一百多年的实践发展已经比较完善，其公务员退出机制的许多制度和经验值得我们学习借鉴。——任期制。在多数西方国家，根据分类管理的原则，将公务员分为政务类和事务类公务员。政务类公务员多从政治活动家中选举产生，有一定任期，并随选举胜负而进退。事务官员则不同，一般从事政府中的行政管理和法律法令的实施工作，通过公开竞争考试从具有行政管理才能的人员中择优录取，其职务常任。与其三权分立制衡的议会制、责任内阁制度相对应，政务类公务员具有一定的任职目标和任职期限，形成具有流动性和竞争性的任期制度。从政治实践看，选任制公务员以两届为最高连任期限是一个长期通行的做法。如美国、德国、日本等国首脑，均每届任期4年、连任不得超过两届，英国、法国、意大利等国首脑任期虽然长短不一，但也都有连任不得超过两届的规定。
——辞职制。与责任内阁制相对应，西方国家政务类公务员在议会和媒体的监督下，形成了一套较为有效、可行的辞职制度。当某个政府部门、某个公务员不能达到其责任目标，或未尽其责任义务，或发生个人丑闻等时，引咎辞职机制便启动，这种问责制的实施结果之一为公务员的引咎辞职和自动辞职。辞职制度保证了政务类公务员的正常流动、正常退出的通畅，是西方国家最主要的政务类退出制度，保证了西方责任内阁制度的正常运作，也是西方国家议会制、三权制衡理论的结果。——弹劾制。对于政务类公务员的弹劾制度是西方国家早期有关公职人员的退出制度。从理论上讲弹劾权是议会牵制政府和法官的一项重要手段，其理论基础为“议会至上理论”和“分权与制衡理论”。1689年英国国会通过了英国宪政史上具有划时代意义的宪法性文件《权利法案》，该法案的颁布标志着超越王权之上的资产阶级议会主权已正式确立，并在1937年开创了弹劾的先例。至此，作为议会监督权之一的弹劾制度正式形成。由于政体各异，被弹劾的对象范围也就不尽一致，如美国宪法规定，总统、副总统、联邦最高法院法官和一切政府文官都在弹劾的范围之内。
二、中国建立公务员退出机制的初步探索
改革开发以来，我国借鉴西方公务员退出机制的有益经验，并结合中国的实际情况，着重从制度层面上对建立公务员退出机制进行了初步探索。——推行公务员竞争上岗制度。所谓公务员竞争上岗，是指实施的单位，其现任公务员均先从领导岗位上退下来，凡符合竞岗条件的，报名参加竞争上岗，每一位竞争者不管是原先单位的领导干部、本单位的中层干部，还是外来的竞争者，都在同一起跑线上开展竞争。对原先的有职位的公务员，其中符合竞岗条件，而本人申请要求不参加公开竞岗的，经组织批准，可以改任非领导职务；参加公开竞岗而落岗的，则进入待岗，由原单位区别不同情况，另行分配工作。全额竞争上岗是相对于缺额竞争上岗而言。通常的竞争上岗是缺额竞争，其特点是不影响现职公务员的前提下，缺什么岗位，推出什么职位竞争。全额竞争是推出全部岗位在设定的条件、范围和程序下进行竞争。竞争上岗使那些不胜任、不称职、群众不满意，但又难以“下”的公务员多了一种“下”的途径和方式。
——探索公务员辞职辞退制度。自1995年7月颁布《国家公务员辞职辞退暂行规定》以来，辞职辞退制度开始在我国正式推行。这是一项新的制度，触及面广，涉及公务员切身利益。从辞职辞退制度来看，其对象主要针对年度考核中为不称职的、不胜任本职工作的、本人拒绝合理安排的、无正当理由逾期不归的、不履行公务员义务、不遵守公务员的纪律，经多次教育仍无转变或者造成恶劣影响又不直接给予开除处分等对象。当然，国家行政机关在决定辞退公务员时，要考虑保护公务员的合法权益。在辞职辞退制度中，辞退对于公务员来说，所引起的后果是最为严重的。在实施辞职辞退制度中，就出现了避重就轻的现象，如以辞职代辞退，以辞退代开除，以提前退休代辞退。建立市场经济体制，必然要求实现人才资源的合理配置，尊重人们的择业权。公务员辞职是公务员择业权利的一种实现形式，公务员既可享受，也可放弃。
——探索公务员职务任期制度。所谓任期制，就是按照不同类型、不同层次领导职务，规定不同的任职期限、届数、最长任职年限，并明确任期届满时的考核、评价标准，根据考核结果决定领导干部的进退去留。它的特点在于：在一定领导岗位上任职都有明确的时间和年龄限制，任期一到，职务一般都自然解除。职务任期制是选举制度的延续和派生，西方国家早就实施了这一制度。近几年来，任期制作为我国干部人事制度改革的一项重要内容，各地对领导干部职务任期制进行了大量的探索，从2003年开始浙江省也相继开展了职务任期制的试点。领导干部任期制有助于从制度上解决干部“下”这个难题，建立一种正常的退出机制；有助于激励干部在任期内有所作为，使干部队伍充满竞争和活力；有助于推进干部管理制度化和规范化工作，为优秀人才脱颖而出创造前提条件。——探索公务员聘任制度。借鉴西方公务员分类管理经验，我国对于业务性、技术性、专业性较强的领导干部，探索实行干部聘任制度，以充分发挥其特长。同时在建立领导职务任期制，客观上要求对有些层次的领导班子建立领导职务聘任制，增强领导班子成员的事业心和责任感，提高各级领导班子的战斗力。在一些专业性、技术性、业务性较强的领导岗位，实行聘任制，聘期一般与领导班子任期同步，聘期结束重新办理聘任手续，不再聘任的一般回原岗位工作。
三、中国建立公务员退出机制的制约因素
我国在探索建立公务员正常退出机制取得了一些初步成效，但与完善公务员退出机制的要求相比，还存在一些深层的制约因素，其主要表现在以下四个方面。
1、退出环境形成难。公务员正常退出后面临的压力主要是来源于自身的心理失衡和失落、思想障碍、社会舆论压力，此外工作、生活的变化带来的不适应对公务员的退出也有很大影响。公务员退出机制政策性强，影响面广，事关切身利益。因此，要全面实施公务员退出机制，公务员自身和人民群众更新观念、正确对待非常重要。从目前情况看，公务员退出机制正在逐步得到公务员自身和人民群众的理解和赞同，但与真正形成实施公务员退出机制的良好氛围还有一定差距。一是“官本位”
观念的影响，“官贵民贱”、“上荣下辱”、等级观念仍然影响较大，公务员除了由于工作年龄等原因离开职位外，其他原因导致的离职往往会引起种种猜测。人们没有把公务员退出作为一种正常的社会现象，总认为“上”就是荣，是有能力的体现；“下”就是辱，是不称职的结果，不能正确对待退出的公务员。这种从社会到家庭的偏见，导致退出的公务员面临较大的心理压力。二是计划经济体制的影响，过去计划经济条件下，对公务员管理基本上属于包下来的体制，一旦当上了公务员，就意味着生老病死都有了保障，地位随之提高，只要不犯错误，就不会从“官”位上下来，这种思维定势，对公务员退出机制的形成带来了一定的阻力。三是用人上的不正之风，由于用人上不正之风的存在，不可避免地导致极少数该上的公务员上不去，该下的公务员下不来，造成人们的心理错位，使正常退出的公务员认为自己退出来是因为“关系不够好”、“后台不够硬”，从而不能正确对待和接受。
2、退出制度完善难。当前实行公务员退出制度的主要困难在于配套制度和政策不够完善，最难实施的退出制度则是干部弹劾制和调整不称职、不胜任现职公务员制度。一个机制的实施，需要机制内各项制度的系统配套、整体推进才能确保落实，而当前的公务员退出机制尚存在不够完善之处。一是制度建设不够健全。当前各地往往把公务员退出的重点放在调整不称职公务员方面，而没有考虑到即使是“称职”的公务员也存在一个“下”或“退出”的问题，因此导致公务员正常退出的一些关键性制度，如任期制、辞职制等制度的建设滞后。二是制度之间尚未形成相互配套、相互作用的有效联动机制。当前在建立公务员正常退出机制过程中，不少地方往往都采取单兵突进，侧重于个别制度的修改、完善，没有从整个制度体系上去通盘考虑，忽视了机制的整体功能。调整不胜任现职公务员、公务员辞职制、试用期制度、任期制等制度之间还不配套，缺乏衔接，没有形成有效的运行机制，从而导致公务员退出工作不能取得实质性进展。
3、退出标准制定和评价难。退出的标准不够科学和准确，极大地影响了公务员退出制度的实施。一是公务员退出的标准难制定。制定一个较为科学的公务员退出标准是确保公务员退出机制落实到位的前提条件，但在实际工作中，很难制定衡量公务员退出的科学合理而且具有可操作性的标准。当前对公务员退出的标准往往定性的多，定量的少，在实际工作中较难把握。二是公务员正常退出的考核认定难把握。公务员考核的方法和手段比较单一，基本上还是以个别谈话为主要方式，而且谈话对象范围基本上局限在班子的其他成员以及中层干部，很少真正深入基层、深入群众了解情况，了解公务员“八小时工作圈”之外的社交圈和生活圈，这就造成很难全面掌握考核对象情况。通过以此得出的考核
结果来作出公务员退出的决定，就很难令被要求“下来”或“退出”的公务员信服。
4、退出安置和管理难。公务员退出后最需要解决的问题是继续发挥专长和能力的问题，以及如何合理考虑其经济待遇问题。造成这些问题的原因在于：一是公务员退出后难安排。公务员退出后出路少，改任非领导职务，受到职数的限制，改行从事其他专业性工作，许多公务员部往往缺乏有关知识和专业特长。二是公务员退出后难管理。随着公务员能上能下力度的加大，退出的公务员数量越来越多，对这部分人员的管理，普遍成为各地公务员工作的一个难点。三是公务员退出后待遇落实难。一定的职位意味着享受相应的工资、住房、通讯、医疗保健等待遇，退出则意味着失去这些正当利益，这也是众多公务员不愿退出的一个重要原因。四是公务员退出后的待遇标准确定难。享受原生活待遇，加重了财政负担，也带来一些消极的影响，“一刀切”不享受原来的各项待遇，公务员在位时的劳动价值又难以得到体现。
四、中国完善公务员退出机制的路径选择
完善公务员退出机制，必须依据国家《公务员法》、《党政领导干部任用条例》、《党政领导干部职务任期制暂行规定》等法规制度，结合我国公务员队伍实际，建立健全以任期制为核心的公务员正常更替、适度淘汰、职务免除为基本内容的制度体系。
1、建立以任期制为核心的公务员正常更替机制。正常更替不仅涉及到年龄退休，不称职、不胜任现职的公务员要“下”，而且涉及到称职的公务员根据需要也要“下”的问题。这一机制主要包括任期制、年限制、到龄不提名制度、退休制等制度体系，核心是任期制。任期制在整个退出制度体系中的核心作用。任期制可以有效避免退休制、辞职制等制度的诸多缺陷：一是任期是相对稳定不变的，不以个人意见转移，要改变某一职务的任期必须经过法定的程序，克服了人为影响；二是公务员任期过程中，可以通过目标管理机制的运行来实施监督和激励功能，强化了目标的正面激励作用，克服了反面监督给人带来的负面心理效应；三是公务员任期届满即自动恢复任职前的职务和待遇，继续留任与否由工作业绩而定，克服了在某一岗位任职时期过长的弊端。任期制的公平性、公正性、公开性特点，更容易为公务员所接受，易于推广；四是任期制的适用范围较广，可以涵盖各级党委和政府领导班子成员、各级党委和政府部门正副职领导干部、人大政协工作部门正副职、工青妇等群团组织领导等公务员的各个层面。并通过完善任期目标、考核等配套制度，可以起到有效的筛选、预警、激励和导向作用。
2、完善以调整不胜任现职领导干部为重点的适度淘汰机制。在工作中引入优胜劣汰机制，使不胜任现职的领导干部顺利的“下”来，不断拓宽干部“能下”的现实渠道。这一机制主要包括调整不称职或不胜任现职领导干部制度、待岗制、硬性淘汰（末位淘汰、民意淘汰、年龄淘汰、健康淘汰）辞职制、罢免制、弹劾制等制度体系。一是应加大调整不胜任现职领导干部的力度，细化不胜任现职领导干部的评价标准，根据《党政领导干部考核工作暂行规定》的内容，进一步深入制定不同层次和岗位的细化和量化标准；二是抓紧出台党政领导干部引咎辞职暂行办法，重点是要掌握领导干部引咎辞职的标准和条件，党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣影响，或对重大事故负有重要领导责任，已不宜继续担任现任职务，应由本人主动提出辞去现任领导职务。对应当引咎辞职而本人未主动提出的，应责令其辞职。对拒不辞职的，应当免去现任职务。
3、健全以选拔任用为抓手的领导职务免除机制。为了推进领导干部能上能下，特别是要解决好“上易下难”的问题，首先必须从选拔任用机制入手，着力提高选拔任用干部工作水平，为干部“能下”创造便利条件。一是完善考任制度，组织部门可以定期组织任职资格考试，要进一步扩大公开选拔领导干部的范围，对公开选拔的干部占同期提拔同级干部总数的比例作出硬性规定，并逐年提高比例。二是完善竞争上岗制度，做到任职条件、操作程序、录用结果的公开化，并扩大范围，明确竞争上岗干部的比例。三是完善聘任制度，聘任制主要适用于党委、政府工作部门的副职，党政机关中的中层领导职务，特别是专业性较强、工作目标任务易于考核的单位领导职务。其聘期应与同级任期制干部的任期一致。
