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当前我国公务员职业道德法制化现状
及其建设路径分析
内容摘要：公务员职业道德水平是衡量一个社会整体道德水平的重要标尺，我国正处于社会转型的关键时期，市场经济和民主政治在各方面都取得了很大的发展，但伴随而来的是部分公务员在社会转型过程中出现的享乐主义、腐化堕落等道德滑坡问题。本文在探寻我国公务员职业道德缺失的基础上，借鉴国外某些国家公务员职业道德建设的经验，试图对我国的公务员职业道德建设有一个启示。关键词：公务员职业道德法制化
十七届四中全会确立了“德才兼备，以德为先”的用人标准；胡锦涛总书记在“七一”重要讲话中也指出：“要坚持把干部的德放在首要位置，形成以德修身、以德服众、以德领才、以德润才、德才兼备的用人导向。”可见，加强公务员职业道德建设已经摆在了党和国家重要议事议程。
公务员职业道德是指公务员在依法行使权力或履行公职的过程中应当遵守的用来调整公务员之间、公务员与行政机关之间、国家与社会之间关系的思想和行为规范的总和。简而言之，公务员职业道德是指公务员在行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务过程中以公平和正义作为基本的价值观和善恶标准，调整各种利益关系时所必须遵循的道德原则和行为规范。①所谓公务员职业道德建设的法制化，就是以立法的形式，将公务员的道德准则和行为规范确定下来，以国家强制力保证它的有效实施。
一、我国公务员职业道德建设法制化现状
美国法学家富勒在其名著《法律的道德性》中，将道德分为“向往的道德”和“义务道德”，前者是一种道德理想，与法律的距离较远，而“义务道德”是一种道德义务，与法律的距离较近，它所谴责的行为一般说就是法律所禁止或应当禁止的行为。②我国的公务员职业道德建设实际上是以党风建设为主，但党风建设偏重于“向往的道德”，属于倡导性的、高于义务的范畴，而在“义务道德”的法制建设方面相对薄弱。主要表现在：
1、公务员职业道德建设法制化的哲学思路存在偏差。西方公务员道德建设的哲学思路，主要是基于“人性本恶”假定，即承认人有私利，任何人无论有多么高的道德水平，都会受到私人利益的诱惑。为此，西方社会特别重视通过法律来控制人的私欲；而我国深受儒家文化影响，儒家从“人性本善”出发，重视个人道德修养，认为通过道德教化，弘扬人的善端，便可达到平天下的目的。为此，在公务员职业道德建设上，我国也存在着相应的思路，多年来一直高度重视道德教育，特别是孔繁森、任长霞、牛玉儒等道德模范教育的开展，而在道德法制建设方面走得相对比较慢。
2、公务员职业道德的法律、法规被党制定的纪律性规定所代替
由于我国公务员制度不主张“政治中立”，坚持党管干部的原则，因而，我国公务员职业道德建设的最大特点就是党风党纪的建设代替法制化建设，对公务员队伍中占绝大多数的党员所进行的党纪党规的学习，只注重了作为个体的“道德”，而忽视了公务员职业道德建设所包含的“职业’’的特殊性。比如，改革开
放以后，先后制定和下发了《关于党和国家机关必须保持廉洁的通知》(1988)、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》(1997)、《党政领导干部选拔任用工作条例》(2002)、《中国共产党党内监督条例(试行)》(2003)《中国共产党纪律处分条例》(2003)、《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》(2007)、《中国共产党党员领导千部廉洁从政若干准则》(2010)等相关文件。
这些散见于党政文件中的关于公务员职业道德建设方面的党纪政纪，都不是针对公务员职业道德行为所制定的专门性法律规范，对所有的公务员不具有普适性。而且，党规党纪都是一些关于公务员的公文性的规定，没有上升为规范性文件，更没有法律的权威性和威慑力，过度运用党纪容易产生以党纪处分代替国法的消极后果。此外，这些党规党纪“涵盖的行为规范和伦理要求多是一些原则性规定，内容较模糊而零散，相互之间缺乏协调性，缺乏统一而具体、真正具有现实可操作性的行动指南、量化的具体规定和强制性的惩罚措施”③。因此，这种以党规党纪代替法律法规的行政管理实践，实质上阻碍了公务员职业道德法律建设的步伐。
3、有关公务员职业道德的立法质量不高
近年来，我国相继颁布了《国务院工作人员守则》、《关于党政机关县以上领导收入申报规定》、《国家公务员行为规范》等多项规范性文件。但从总体上来看，这些文件都是规范性文件，尚未上升到法律、法规层面，效力和执行力都会大打折扣。至今我国仅有一部比较完备的《公务员法》，但这并不是一部关于公务员职业道德建设的专门法律，只对公务员的义务、纪律作了原则性的笼统规定，不能为公务员职业道德建设提供强有力的法律保障。最后，许多相关的法律法规也不完备。虽然早在2007年我国就制定了《中华人民共和国政府信息公开条例》，但是具备法律效力的《政务信息公开法》、《财产申报法》等公务员职业道德建设不可或缺的法律还迟迟没有出台。
4、公务员职业道德建设缺乏有效的管理机构与监督机制
目前我国还没有公务员的专职的道德管理机构，虽然纪委、监察、审计等机构兼有道德管理的职能，如：纪检监察部门的党风室对党风廉政建设的指导和管理，包含了道德监督的内容；组织部门内部的干部监督机构和信访部门，也承担着监督党员和公务员的职责。但是这些监督部门都接受双重领导，独立性和自主性相对不足，最重要的在于他们承担着大量的其他工作，起不到专职道德管理机构的作用。
二、国外公务员职业道德法制化建设路径
（一）形成了比较完善的公务员职业道德法律体系
许多国家以法规形式确定了公务员的职业道德规范。美国早在1883年就出台了规范公职人员职业操守的《彭尔顿法》；1978年颁布《政府道德法》，1993年颁布《美国行政部门雇员道德行为准则》，美国许多州也相继制订了《政府道德法》；1990年新西兰制订了《公务员行为准则》；1992年澳大利亚制订了《国防部与工业界双方商业道德规范》；1993年加拿大制订了《公职人员利益冲突和离职后再雇佣法》；英国制订了《地方政府雇员行为规范》；1999年日本制定《国家公务员道德法》，随后又制定了更具体的《国家公务员道德规程》等等。这些法律对公职人员从政道德行为的所有主要方面都予以严格细致的规范，形成了科
学严谨、易操作、动态性强的比较全面系统的公务员道德法律体系。
（二）公务员职业道德法律内容科学规范
国外有关公务员职业道德的规定，不仅有维护国家和公民利益、保守国家秘密、忠于职守、履行职责等原则性的政治道德规定，对于具体的职业道德也具有非常明确的要求。一般包括五个方面的具体内容：（1）禁止在职公务员经商。法国规定：“禁止任何在职公务员以职业身份从事一项有利可图的私人活动”。“禁止任何公务员。不论其职位高低，亲自或通过中间人，以某种名义。在他的行政部门或公共事业部门所辖的或者是与之有关的企业中谋求会损害他本身职务独立性的利益。”（2）公务员离职后若干年内也不得从事某些限制职业。如日本规定：职员离职后两年内，不得以私营企业的地位接受或担任与其离职前五年期问担任的由人事院规则规定的国家机关有密切联系的职务。（3）对公务员配偶或子女赢利性活动的限制。法国要求，当一个公务员的配偶以职业身份从事一项有利可图的私人活动时，该公务员必须向他所属的行政部门或公共事务部门声明。(4)对公务员接受礼品的种类，性质和数量的限制。(5)公务员必须进行财产申报。
（三）建立了完善的道德监督和惩处机制
从世界发展的趋势来看，越来越多的国家设立独立的公务员道德管理机构。如美国政府道德办公室、英国公共生活准则委员会和加拿大政府道德咨询办公室，都是公务员职业道德建设专门化和职业化的典型代表。这些机构的共同之处就是专职从事公务员职业道德建设工作。同时，各国还规定严密的惩处程序，一般是由道德监督机构对公务员的道德行为进行监督，对其违背职业道德的行为进行调查，在确定事实后，将处罚建议提交该公务员的上级机关或司法机关，由它们作出处罚决定；有的则是直接由道德委员会或纪律处分委员会进行处罚。
三、我国公务员职业道德法制化建设路径
无论从国际上公职人员职业道德建设实践的历史经验和发展趋势来看，还是从国内公务员职业道德建设的现实状况和客观要求来说，公务员职业道德的法制化及其相关道德法规体系的构建与完善，都是一项亟待解决和必须实现的迫切任务。正如博登海默所言：“道德原则的约束力的增强，是通过将它们转化为法律规则而实现的”④。
（一）制定一部有中国特色的公务员职业道德法
积极借鉴国外公务员职业道德法制化成功经验的基础上，结合我国公务员职业道德现状和立法状况，对公务员的底线道德进行完整、系统、详细的规定，制定出具备中国特色的公务员职业道德法典。具体内容中，应该包含以下几个特点：
第一，条文明确具体、惩治细则分明。要严格按照公务员的职责来制定相应的义务性条款，不能制定超越公务员行使权力所能达到的职业道德水平。其次，立法内容要全面。具体而言，内容应当主要涉及公务员财产申报及公开、公务员离职后的就业、公务员职业道德法的执行、惩罚机关及措施等方面，为公务员的行政行为提供法律指南，从而有效的预防和制裁公务员道德失范问题，提高公务员的职业道德水平。
第二，监督有力、惩罚严明。在明确界定公务员职责和义务的前提下，设立专门的公务员职业道德监督机关，对公务员的职业道德行为进行专门的监督，从
而做到及时的发现问题、解决问题。此外，要对各项违德行为的惩罚措施严格规定。
（二）尽快完善公务员职业道德法律体系
从世界各国公务员职业道德立法情况来看，基本上按照“先制定公务员职业道德的总法或者基本法，然后以此作为基本准则，制定各项单项法规，逐步构成公务员职业道德的法律体系”⑤的做法，从而将基本准则落实到具体细则中，提高执行效力和可操作性。根据目前我国公务员职业道德发展状况以及立法工作的进展情况，目前非常有必要制定以下几部法律：一是尽快制定《国家公务员财产申报法》，扩大申报主体和申报内容的范围，建立完善财产申报管理体制和完备的惩罚措施；二是尽快制定《政务公开法》，明确政务公开的主体和政务公开的内容、公开的程序，以弥补当前《中华人民共和国政府信息公开条例》的不足。
（三）加强公务员职业道德监督机制建设
近年来，我国发生的诸多公务员违法犯罪问题，除了与立法不完备有很大联系外，监督机制建设滞后，对公务员行为的监督力度不够也是主要原因之一。因此，我们要在借鉴外国成功的经验的基础上，结合我国国情，设立专门的公务员职业道德监督委员会，以立法的形式确定其职责和权限，加强监督机制的建设；同时发挥权力机关在公务员职业道德监督体系中的作用，把领导监督和群众监督相结合、把内部监督和外部监督相结合、把专门监督和社会监督相结合，共同构成全方位、多层次、完整的公务员职业道德监督体系。
（四）加强公务员职业道德惩罚机制建设
尽快制定详细的法律法规，对违背道德法的惩罚程序、措施等作出详细的舰定。诸如日本和新加坡还分别制定了《公务员惩戒规则》和《没收贪污所得法》，这些法律法规对违反职业道德者应承担的责任规定得都比较具体、明确且易于操作，而且具有严密的惩处程序。我们没有必要、完全模仿外国的模式，我们要根据我国的具体国情设立相应的惩罚机关。我国的惩罚机关可以是法院、检察院等司法机关，通过起诉、审判等程序对违反职业道德法的公务员进行制裁，也可以成立专门的惩罚机关来追究公务员违反职业道德的法律责任，从而促使公务员自觉的遵守职业道德法，逐步树立起完整的行政人格，提高自身的行政行为能力。
结束语
依法治国的核心是依法行政，而依法行政的关键则在于依法治官。因此公务员的职业道德素质的高低，直接关系到依法治国的正确实施，关系到干群关系的和谐稳定，更关系到政府形象的维护和发展。在目前市场经济条件下，我国部分公务员道德滑坡的情况下，将公务员道德纳入法制化建设之中，进一步提高公务员个人素质，已成为我们政府必须面对的重要课题。
参考文献：
①王文科，韩铁军：《行政伦理》，国家行政学院出版社，北京，2005年8月第1版，第145页。
②张艾娃：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社，1996年版，第404、405页。
③赵芸霄：《我困行政伦理法制化回顾与展望》，成都行政学院学报，2008年第2期，第43页。
④【美】博登海默：《法理学：法哲学及其方法》，华夏出版社，1987年版，第361页。
⑤李建华：《行政伦理导论》，长沙：中南人学出版社，2005年版，第66页。
