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论行政相对人参与权的保障
辽宁大学法学院09级法律硕士专业
闫雪娇
缪兰兰
文章摘要：目前在我国虽然仍存在着行政相对人参与权被忽视的情形, 但是行政相对人参与权的重要意义已经逐渐为公众所认识。行政权力行使过程中, 公民只有以个人或组织的形式参与决策才能变被动为主动, 扩大公众参与也是民主国家的必由之路, 而实现公民参与权的途径，首先要通过立法细化宪法规定的行政参与权，其次要通过法治提升对行政参与权程序保障的认识，第三要通过立法保障公民的知情权，第四要通过救济保障公民切实行使参与权。关键词：行政相对人
行政参与权
知情权
行政诉讼是指公民、法人或其他组织在认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯自己的合法权益时，依法向法院请求司法保护，并由法院对行政行为进行审查和裁判的一种诉讼活动。行政主体是指享有行政权力，能以自己的名义行使行政权，做出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能独立承担由此产生的相应法律责任的社会组织。行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。我国公民、法人或其他组织以及我国境内的外国人、无国籍人、外国组织，都可以作为行政法律关系的行政相对人参加行政法律关系，享有一定的权利，并承担一定的义务。
在当今社会，行政权力所涉及的领域非常广泛，与行政权力主体相较，行政相对人处于弱势毋庸置疑，我们说“有权利必有救济”，同样也可以说“有权力更要有救济”。事后的救济固然需要，但事前的救济与之相比则更为重要。特别是行政相对人对于决策、决定的参与权，作为一项程序上的权利尤为关键。“有序地扩大公民参与公共政治是建设民主国家制度的必经之路”①。但此路任重而道远，就连美国的学者也在书中承认“在我们生活的这个时代里，据称由于公民和他们的政府之间的联系已经严重减弱，所以，体现核心民主价值的责任性和合法性往往被描述为是与公民的妥协或面临危险”②。如果行政权力主体普遍持这种态度，行政相对人的参与权被忽视或根本不被提及的局面就可想而知了。
我国公法学家认为公众参与的意义和价值在于：“第一，公众参与有利于公民、法人或者其他组织在具体行政行为中，维护自己的合法权益，防止行政机关单方面对自己做出不利的处理，侵犯其合法权益。第二，公众参与有利于行政相对人对行政决策、行政决定的理解，从而有助于消除行政决策、行政决定在执行中的障碍，保证行政决策、行政决定的顺利贯彻执行。第三，公众参与有利于消除歧视、偏袒，保障社会公正。第四，公众参与有利于加强对行政权力行使的监督，防止腐败。第五，公众参与有利于加强公民的主体意识，健全公民的人格。第六，公众参与有利于为国家行政权力向社会转移，推动公民社会的发展创造条件” ③。
-------------------------注释：
①王绍光、胡鞍纲、周建明：“回顾与展望：对国家制度建设的历史思考”，见胡鞍钢、王绍光、周建明主编：《第二次转型 国家制度建设》第380页，清华大学出版社2003年版。
②⑥[美]约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》第153、153页，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2005年版。
③姜明安：“公众参与与行政法治”，载《中国法学》2004年第2期。
公民实现参与权虽然不是其参与行政程序的目的，但是没有行政参与权，公民在法律上的实体权利难以获得切实保障。对公民参与权的法律保障，可以从以下几个方面作进一步的思考：
（一）通过立法细化宪法规定的行政参与权
宪法为一国之基本法，既规定了国家的权力，也确认了公民的权利。但是，由于宪法本身的原则性、纲领性决定了其所确认的公民权利缺乏可操作性。如我国现行宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。……由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”宪法这一规定确认的公民在行政程序上的参与权利至少有申诉权、控告权、检举权、行政赔偿请求权。除行政赔偿请求权外，申诉权、控告权、检举权可以说至今仍无法律的细则化规定，也就是说，在现行宪法公布实施近20年了，对于公民来说这些行政参与权仍然是纸上的权利。
所以，通过立法保障公民的参与权，首先要正确认识宪法规范所包含的宪政思想，不折不扣地通过立法将其释放出来。其次，行政程序立法中有关公民参与权程序规范的设计，应当具有正当性，便利于行政相对人行使行政参与权。
（二）通过法治提升对行政参与权程序保障的认识
法治的基本内容是制约权力、保障权利。虽然我们将“法治国家”写进了现行宪法，但是我们对法治的认识并没有产生同步效应。目前对法治的误读相当严重，尤其是各级国家机关的工作人员。许多国家机关工作人员将法治理解为依法而治，将法视为实现国家权力的一种工具，只注重结果，而不关注公民的权利是否受到不利影响。在这样的法律认知背景下，公民便成为国家权力支配的客体；既为国家权力支配的客体，就无所谓权利的确认与保障。这种思想观念可能是我们推进法治的最大障碍。行政程序法被视为一国步入法治的重要标志之一，如果我们对法治的认识仍然没有质的提升，那么行政程序立法不可能充分重视对行政相对人参与权利的保障。
通过法治提升对行政参与权的程序保障的认识，我们应当关注如下几个方面的问题：（1）将法治的基本内容通过行之有效的管道输入国家机关工作人员的思想意识中，成为其法律意识的内核。（2）将法治的基本内容溶解于行政程序法的具体法律规范之中，使行政程序法律规范神形合一。从法理学角度分析，任何一个法律规范的背后都有一定的法律思想所支撑，而法律思想的科学与否直接决定了法律规范的科学性，进而决定其可行性。过去我们的某些立法在调整国家与个人之间关系时，仍无法摆脱人治、专制思想的束缚，产生了不少背离法治思想的法律规范。（3）将法治的基本内容晓喻社会民众，提高公民的权利主体意识。法治所要规范的不是公民而是国家机关及其工作人员行使职权的行为，简言之，法治是治官而不是治民。公民依法行使权利是治官的最大力量。因此，对于一切通过现行法律挑战国家权力行为的合法性都应当得到法律的支持。从这个意义上说，公民拥有坚定的权利主体意识确实是现代法治社会立足之根本。
（三）通过立法保障公民的知情权。
公民的知情权是指公民有权了解和获取除法律规定保密以外的行政权力主体的各种行政信息。参与的基础是知情，能够掌握有关信息，才能有效地参与，否则只能是“瞎掺乎”。所以，在公众参与广泛，且效果显著的国家无不加强政府信息公开方面的立法。2007年4月5日，为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，国务院制定了《政府信息公开条例》，该条例自2008年5月1日开始施行，将在一定程度上保障公民的知情权。这让我们看到了我国注重公民行政参与权的曙光。在该条例的基础上，我国还应尽快制定《信息公开法》等法律，正所谓“阳光是最好的防腐剂”，以趁热打铁构建我国行政参与权保障体系。
（四）通过救济保障公民切实行使参与权
“不能救济的权利不是权利”。由于我们对程序性质的认识长期存有偏差，“重实体、轻程序”的法律思想导致我们对公民程序权利的轻视、淡漠，相应的法律保障机制也不尽完善。公民许多程序权利被侵犯不能单独提起法律救济，而只能在对行政主体的行政行为提直救济时，作为一个否认行政行为合法性的理由附带提出。在行政程序法中，公民的行政参与权虽然是一种程序权利，但公民行使此程序权利，不仅为了确保其行政法上的实体权利，同时还具有制约行政权、形成接受不利决定心理基础的功能。显然，后者的功能已经脱离了公民的行政实体权利而独立存在。这种独立存在的程序权利是其获得法律救济的基础。因此，我国应制定完善的《行政程序法》。切实保障行政相对人的获得救济权。同时, 还应完善有关行政复议、行政诉讼、国家赔偿、国家补偿方面的法律规定，以与之相配套。
行政相对人参与权的保障是一个任重道远的过程，相信结合正确的方向和道路，在各位法学前辈的孜孜不倦的带领下，在我们不断的努力下，一定会充分实现行政相对人的参与权，充分体现以人为本的科学发展观！
参考文献：
[1]吴志红 关于现代行政程序的再思考[J]行政与法(吉林省行政学院学报), 2002,(09).[2]司琳琳 论公民知情权的宪法保障[J] 商业文化(学术版), 2010,(01):11-12
