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流动人口子女义务教育公共服务均等化研究综述
[摘 要]：改革开放以来，随着经济发展，人口流动趋势日趋明显，随之产生的流动人口子女义务教育问题也日益凸显。近年来，流动人口子女义务教育问题受到国内学术界的普遍关注。通过对相关文献的梳理分析，笔者发现目前国内对该问题的研究角度呈现多样化趋势。本文从流动人口子女义务教育公共服务现状、存在问题及原因、对策、国外经验等方面进行述评，了解不同观点间的联系和差异。[关键词]：流动人口子女、义务教育、均等化
二十世纪八十年代以来，随着我国工业化、城镇化进程的加快, 大量农村剩余劳动力像潮涌般进入城市成为流动人口，从一开始的“单枪匹马”模式向“举家迁徙”模式发展，出现家庭化流动趋势。随之出现的流动人口子女教育问题变得较为凸显。2000年后，尤其是近年来，流动人口子女义务教育不仅成为各级政府、教育职能部门和社会各界关注的焦点，而且成为学术界、教育界研究的热点，研究领域涉及到人口学、社会学、管理学、教育学、经济学等，研究对象也涉及到流动人口子女学校、家庭、生活等各个方面，对该问题研究的方向、内容和深度等方面都有了长足进步。我国对流动人口子女教育的关注最初始于1995年，在这个问题提出和研究走过将近20年的历程之后，有必要对20年来的研究做进一步的梳理分析，这样才能更有利于该问题的实际解决和相关研究的进一步开展，本文主要从公共服务角度对近年来学者们的相关研究进行梳理：
一、基本公共服务均等化与义务教育公共服务均等化的内涵
“基本公共服务均等化”这一概念的首次提出是在2005年党的十六届五中全会上，2005年10月11日,中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》要求，要“按照公共服务均等化原则,加大国家对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展”。随后几年，党的高级别会议上多次对“基本公共服务均等化”做出新的要求，可以理解为中国共产党根据目前我国经济社会发展出现的新形势新情况新问题，对改革做出的新部署，是党关注民生、重视民生、保障民生、改善民生的重大战略举措。
学者们普遍认为，“基本公共服务均等化”的提出是“以人为本”、“社会公平正义”、“惠及最广大人民群众”等执政理念落到实处的具体体现。①目前国内
外学者并未就“基本公共服务均等化”的内涵达成一致意见，但是国内学者根据各自的学科背景提出了各自的见解。迟福林认为，“基本公共服务均等化”，不是在公共服务方面实现平均化，而是在最基本的公共服务方面有统一的制度安排。②赵白鸽认为，基本公共服务均等化具有以下几个基本特征：一是为大众的服务，具有广泛的覆盖面，而不仅是对特殊阶层和特殊人群；二是基本的和基础的服务；三是非赢利性的服务，它指不以赢利为目的,其服务所得不用于利益分配,而用于公共事业发展。③项继权认为，“基本公共服务”是人们在社会中生存和发展必需的条件，是一个由政府提供的能够有效满足和充分保障人们基本需要的福利水准，平等享受基本公共服务是人们的权利。④笔者认为，“基本公共服务均等化”就是政府为公民提供均等的基本生存和发展条件。
以上梳理的国内部分学者对“基本公共服务均等化”的见解，目的是将义务教育放在这一框架中讨论。虽然国内学者从不同的学科背景对“基本公共服务均等化”提出了不同的见解，但学者们达成了共识，即义务教育是“基本公共服务均等化”的主要领域之一。如同现代化是一个过程一样，“基本公共服务均等化”也是一个动态变化的过程，就当前我国经济社会发展水平来说，为每个适龄公民提供均等的义务教育是政府责无旁贷的责任。
国外多数学者也支持政府为民众提供均等的义务教育公共服务。主要有两种观点：一种是义务教育具有收入分配和再分配的功能，瑞典学者托尔斯顿·胡森认为，免费向民众提供教育，受益较多的是贫困人群。另外，义务教育有利于教育机会、教育资源均等，间接的缩小了收入分配的差距，从而促进社会公平。另一种是权利平等观点，认为教育是每个人都有权利接受的，不应该受到家庭条件和物质水平的约束，尤其是在初等教育阶段。⑤
笔者认为，“义务教育公共服务均等化”是指国家在义务教育方面有统一的制度安排，将不同地区不同群体的义务教育差距控制在可接受范围之内，使每个适龄公民享受入学机会均等、参与教育过程均等、教育结果均等，从而促进社会公平正义。
二、流动人口子女义务教育公共服务现状研究
国内目前对流动人口子女义务教育现状的研究主要集中在流动人口子女义务教育政策变迁、受教育机会、就读学校情况、收费情况等方面。
（一）政策变迁
我国对流动人口子女义务教育问题的关注始于1995年，1995年1月21日记者李建平发在《中国教育报》上发表了题为“流动的孩子哪上学———流动人口子女教育探讨”的文章，随后，原国家教委基础教育司义务教育处开始调查研究流动人口子女义务教育问题。
1996年4月，原国家教委发布了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》，在部分省市进行试点。1998年3月，原国家教委、公安部联合发布了《流动儿童少年就学暂定办法》，对流动人口子女进城就学仍采取限制政策，要求流动儿童少年常住户籍所在地人民政府严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流，同时要求流入地人民政府为符合条件的流动人口子女创造条件，提供接受义务教育的机会，允许公办学校向流动人口子女收取“借读费”。
进入21世纪以来，人口流动更加频繁，政府加大对流动人口子女义务教育问题的重视。2001年，国务院印发了《关于基础教育改革与发展的决定》，基本确定了“两为主”的方针，即“以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主”，该决定提出了解决流动人口子女义务教育问题的方法，强调了流入地政府责任。2003年9月，经国务院同意，国务院办公厅转发了教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，首次将政策聚焦农民工子女，规定由流入地人民政府负责农民工子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主，标志着“流入地政府负责，公办中小学为主”的合法化。2006年，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》提出，要保障农民工子女平等接受义务教育，要求城市公办学校对农民工子女接受义务教育要与当地学生同等对待，不得收取借读费及其他任何费用。2006年6月29日新修订的《中华人民共和国义务教育法》从法律高度保障了流动人口子女平等接受义务教育的权利。至此，流动人口子女义务教育问题由一个无法律保障的问题转变为一个有法律依据保障的政府责任问题。
近年来，各级人民政府就流动人口子女义务教育问题出台了一系列政策法规，基本形成了保障流动人口子女平等接受义务教育的政策法规体系，这些政策法规明确要求各级人民政府要坚持“以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的原则，切实担负起统筹解决流动人口子女义务教育问题的责任，但是 3
由于现实中各种利益因素的影响，政策的实施并没有取得政策制定的预期效果，流动人口子女义务教育问题仍是现时期中国义务教育的难点和薄弱环节。
（二）适龄流动人口子女入学情况
熊若愚、董结琴通过对北京、深圳、成都、武汉等9个大城市12000多名农民工子女监护人和7800多名农民工子女调查发现，6周岁儿童中有46.9%没有接受入学教育；超龄入学现象也比较严重，近20%的9周岁还只上小学一、二年级，13周岁和14周岁儿童还读小学的占相应年龄的31%和10%；在失学的12到14周岁儿童中有60%已进入社会开始打工生活，流动人口子女义务教务公共服务的落实面临着极其严峻的形势。⑥2006年天津市接受义务教育的流动人口子女有7万多人，其中初中为13557人，小学为60600人，分别占天津市中小学在校生的3.34%和10.29%，约83%在公办学校学习。⑦据国务院妇女儿童工作委员会办公室和中国儿童中心主持的抽样调查显示,81%的流动儿童在公办学校读书。⑧第五次人口普查数据表明,全国适龄流动儿童的在学比例为96.1%，其中“未上过学”者所占比例为4.0%,上学后又辍学的占0.8%,两者相加,全国适龄流动儿童未入学接受义务教育的比例为4.8%,高于全国儿童(包括农村儿童)的相应比例(3.3%)⑨张翼、周小刚依托国家人口计生网络，对北京、上海、南京、广州、成都等全国106个城市展开调查发现：流动人口子女在城市学校读书、教育情况非常不稳定，造成一定数量的流动儿童辍学、失学现象。⑩
（三）就读学校情况
据北京市政府公布的数据显示,截止2006年7月,北京市流动人口子女在公办学校上学人数为22.8万,占62.3%,而在己获准的民工子弟学校上学的有4.3万,占11.7%,在未获准的民工子弟学校上学的有9.5万,占26%,即有近37.7%约13.8万流动人口子女是在已获准或未获准的民工子弟学校上学。11张翼、周小刚依托国家人口计生网络，对北京、上海、南京、广州、成都等全国106个城市展开调查发现：流动人口子女就读学校类型主要分为打工子弟学校、公立学校单独班、公立学校混合班，在进入公立学校的流动人口子女中，仍有相当一部分，约15%进入公立学校单独班，表明流动人口子女在流入地收到教育组织形式上的区别对待。不少学校虽然名义上取消借读费，但是流动人口子女能获得的教育机会和教育质量却在下降。12
除了与本地学生在就读学校组织形式上的区别，也有部分学者对相当规模的民工子弟学校教学条件、教学质量进行了调查。中央教科所教育发展研究部2006年5月份对北京海淀区民工子弟学校进行了调查,调查显示只有16.5%的学生认为学校设施比较充足,其他学生都认为学校各方面的资源和设施比较匾乏。其中21.9%的学生认为学校缺乏计算机教室,22.7%的认为学校缺乏音乐教室，35.4%的认为学校缺乏体育器材，12.9%的认为学校缺乏图书室及图书，6.2%的认为学校缺乏活动场地，8.8%的认为学校缺乏其他设施。13沈年耀指出了农民工子弟学校的不公平境遇，目前政府对农民工子弟学校的政策比较模糊，是既不扶持也不砍掉。大多数农民工子弟学校由于资金短缺，存在许多问题，如办学条件差、师资不足、教学质量难以保证等。甚至许多学校至今还是“非法办学”。这使得流动人口子女接受的义务教育质量大打折扣，享受不到应有的义务教育公共服务。14吴世友指出公共教育资源的分配没有向底层阶级倾斜，流动人口子女大都在办学条件“不合格”的学校里接受教育，其享受的教学资源可想而知。与之相比，公立学校却出现了经费多、学生少、资源富余的情况。15
（四）收费情况
辛小柏指出中央和地方纷纷出台了保障流动人口子女接受义务教育的政策和意见，做到收费与当地学生一视同仁。但在具体执行过程中，流动人口子女仍被各种形式的收费和借口挡在公办学校校门之外。16张翼、周小刚依托国家人口计生网络，对北京、上海、南京、广州、成都等全国106个城市展开调查发现：流动人口子女义务教育阶段仍需缴纳一定费用。针对不同学校类型就读的流动人口子女受教育情况分析，在打工子弟学校就读平均缴费661.50元，在公立学校单独班就读平均缴费345.89元，在公立学校混合班就读平均缴费383.40元。部分公办学校还在收取不同形式的插班费、择校费、服装费、中餐费等，并且有部分学校仍然以是否为所在地区户籍为由，收取数额学费或者借读费。这些费用对于城市独生子女来说可以承受，但对于大部分进城务工人员来说，是一种沉重的经济负担。17
三、流动人口子女义务教育公共服务中存在问题的原因研究
近年来，随着社会各界对流动人口子女义务教育问题的逐步重视，特别是新《义务教育法》的实施，使流动人口子女的受教育状况得到了显著的改善，但许 5
多问题仍然得不到切实解决，学者们从户籍制度、公共财政体制、教育资源分配等多个角度对流动人口子女义务教育公共服务中存在问题的原因进行了探析。
（一）城乡二元化户籍制度的弊端
侯力认为社会制度的变革滞后，与城乡体制分割相联系的二元化户籍制度，是造成流动人口子女教育问题的体制原因。由于流动人口具有农村与城市、农民与市民的双重生活空间和双重社会身份，他们不能通过流动这一方式顺利实现其社会角色的历史性转换，致使流动人口无奈地转化成了一种尴尬的城市边缘人，其子女也不得不成为一种尴尬的城市边缘儿。另外，我国高考制度也与户籍制度相互绑定，使得户籍在教育领域中的地位不断延伸，从而造成一些不公平的现象。户籍制度和教育制度二者共同钳制，协调效应不断加深，从而使教育的二元结构性诟病难以在短时间内得到根治。18张艳、王雪、刘彦伯，等同样认为造成流动人口子女义务教育不公现象的根本原因是城乡二元结构下的户籍制度制约，在我国城乡二元结构的户籍制度下，适龄学生一旦离开户籍所在地即等同于放弃自己的义务教育经费，这就造成流入地政府在接收流动人口子女时制定种种限制政策。19
（二）公共财政体制不健全
张艳、王雪、刘彦伯，等认为义务教育公共财政责任分担机制不科学。义务教育作为基本公共服务的重要组成部分决定了其应得到国家财政的经费支持，但是目前流入地中流动人口子女义务教育的财政负担却遭遇“三不管”（流入地不管、流出地不管、中央不管）的局面，这就造成流入地政府尽可能减少对流动人口子女的教育财政补助。20刘明则提出类似观点：政府能力欠缺，义务教育财政资金利用率低。流入地政府教育财政资金有限，使其不得不选择保证本地学生义务教育为重点，从而忽视对流动人口子女义务教育的关注。21杜晓利指出事权与财权的不匹配加重了流入地政府的负担，我国义务教育财政的分配是和户籍捆绑在一起的，造成了流入地政府的财政拨款不包含流动人口子女的教育费用。
（三）教育资源分配不均
何杰指出流动人口子女接受义务教育权利受损是由中央政府职责不明，教育投入不合理导致的，受教育权的性质决定了中央政府应该为全国适龄公民接受义务教育承担责任，从根本上说中央实行的以学生户籍为准的教育经费拨付制度已 6
不再适应新形势下流动人口子女义务教育的需要。22刘明则提出公立学校教学资源有限，教学资源分配不合理是问题的原因之一。公立学校接纳能力有限，使得相当一部分的流动人口子女不得不就读于打工子弟学校，或者不得不向公立学校缴纳一定的借读费，从而获取入学资格。23
除此之外，还有学者从其他角度指出了原因。杜晓利从统计难度大、缺乏配套实施办法等角度指出原因：
1、流动人口子女处于统计口径的“盲区”，统计部门无法准确活动流动人口子女数量的变化，是的教育部门的工作处于被动状态，不利于教育资源的合理配置，也无法纳入本地教育规划中；
2、缺乏保障流动人口子女义务教育权力的配套实施方法，2003年国务院针对流动人口子女义务教育出台了“两为主”政策，即“以流入地政府管理为主，以公办学校为主”，标志着政府在对待农民工问题上首次引入“基本公共服务均等化”的理念，然而这项政策的实行并未得到政策制定的预期效果，其主要原因就在于没有相关的配套实施办法，可操作性不强，因此迫切需要出台相关配套实施政策，制定可行性操作办法，加强政策的可操作性。24何杰指出流入地政府服务意识不强。长期以来，流入地政府对流动人口“管理”的职能大大超过“服务”的职能，这种不正确的执政理念是产生流动人口子女义务教育不均等的原因之一。25
根据以上梳理可知，学者们在对流动人口子女义务教育公共服务过程中存在的问题及原因研究主要是从户籍制度、公共财政、教育资源分配等方面进行剖析，但是忽视了对流出地政府责任、流动人口子女在义务教育中主观公平感受、流动人口子女义务教育结果均等、流入地流出地双方政府合作等问题及原因的研究。
四、解决流动人口子女义务教育公共服务不均等化问题的对策研究
现阶段国内大多数文献都在对流动人口子女教育存在的问题及原因研究的分析基础上提出了切实可行的建议。学者们主要从户籍制度、义务教育财政体制、规范打工子弟学校办学等方面提出改革建议。
（一）破除城乡二元制户籍制度
张艳、王雪、刘彦伯，等认为要想从根本上解决流动人口子女义务教育问题，必须破除二元制户籍制度，建立起全国统一的户籍登记制度。只有破除二元户籍制度，淡化地域偏向、缩小城乡利益分配差距，最终实现动态统一的户籍制度，才能从根本上实现流动人口子女义务教育均等。26方芳、张军凤、张宝贵也同样 7
认为国家应该逐步弱化乃至打破户籍制度堡垒，改“以户籍地入学”为“以居住地入学”，强调只要在居住地有稳定的生活来源和固定的住所，就应该获得进入该学区接受义务教育的权利。27笔者认为取消户籍制度是解决流动人口子女义务教育问题的根本途径，户籍制度的弊端无需赘述，但是在全国范围内废除户籍制度是一个漫长的过程。正因为如此，辛小柏针对目前我国城乡二元制户籍制度难以废除的实际情况，提出了分阶段逐步推进流动人口子女义务教育均等化的方法，认为应该有条件地解决一部分常住流入地的外来人口子女的教育问题，主要条件应包括居住一定时间以上、有固定住所、合法就业、有稳定收入来源、依法纳税等内容，这样既可以在较大程度上实现流动人口子女在流入地享受与本地学生平等的待遇。28
（二）改革义务教育财政分担制度、确保义务教育经费投入
袁连生指出现阶段我国义务教育财政支出的基层化使得我国地区间的义务教育财政投入水平差距大，造成义务教育水平差距很大，他强调在义务教育财政分担上，中央政府和省级政府应该担负起更大的责任。29因此王智超指出首先要明确各级政府对义务教育经费投入的职责，中央财政必须本着维护各地区教育资源均等的原则，重点扶持中西部地区和经济欠发达地区教育事业的发展，可以通过中央设立流动人口子女义务教育专项资金的方法来弥补流入地政府在解决流动人口子女义务教育问题中所投入的经费缺口。其次改革以学生户籍为准的教育财政拨付制度，逐步实行按纳税人适龄子女数量进行财政预算拨付的制度。再者可以尝试“教育券”制度，向适龄流动人口子女发放“教育券”，流动人口子女凭借国家发放的“教育券”向就近学校申请入学，接收流动人口子女入学的学校
30再凭“教育券”向教育主管部门申请教学经费。同时必须坚决禁止学校收取“借读费”，巩固“普九”成果，提高“普九”水平。于立平也对“教育券”制度提出了看法，他认为要建立中央财政对义务教育的长效保障机制，可以从两个方面进行考虑：一是国家将各级财政承担的人均义务教育经费化为“教育券”，分发给每个义务教育阶段的适龄学生，流动人口子女将自己的“教育券”交给流入地政府教育部门，流入地政府再向中央财政兑换教育财政资金。二是在现阶段无法全国范围内推广“教育券”制度的情况下，可以在流动人口较多的省市进行试点，综合当地政府财政收入情况和流动人口数量，权衡决定人均教育经费，有政府发 8
放给流动人口子女，各学校可根据“教育券”兑换等值办学经费。
笔者认为无论是义务教育财政责任收归中央，还是“教育券”制度，优势在于教育财政资金的拨付不再受户籍限制，可以较好的减轻学校和地方政府的财政压力。
（三）规范打工子弟学校办学
由于公办学校在短期内无法大规模增加入学名额，完全依靠公办学校解决流动人口子女义务教育问题也是不切实际的，所以打工子弟学校在一定时期内有其存在的合理性。但是由于大部分打工子弟学校属于非法办学，硬件设施和教学质量达不到标准，所以政府应该在硬件设施建设和教学质量方面给予支持和指导。对此张艳、王雪、刘彦伯，等指出打工子弟学校应该作为义务教育完全实现过程中的一个过渡期的产物，政府应该制定一个统一的教育质量认证办法，对于合乎标准的打工子弟学校予以部分财政经费支持，对于不符合标准的打工子弟学校要给予硬件设施建设资金支持，并保障办学安全和师资质量，31从而保证适龄流动人口子女接受均等的义务教育公共服务，真正促进义务教育公平。陈玉云也提出要强化管理、规范办学的观点，她认为要尽快确定一个基本的办学标准，规范其办学行为，并将非正规的基础教育纳入当地教育行政部门的监管之中。32
笔者认为要解决好流动人口子女的义务教育公共服务问题，财政和户籍是关键，同时义务教育制度要完善。解决流动人口子女教育公共服务均等化问题不是资源的平均分配，要根据当地的实际情况做到公平合理地解决流动人口子女义务教育公共服务中存在的问题。
除此之外，也有部分学者对国外解决流动人口子女教育问题的经验进行了分析总结：如印度政府在2003年实施了“教育保障计划”（Education Guarantee Scheme)，采取各级政府按比例分担教育经费的方法，即中央政府承担75%的教育经费，地方政府提供20%的经费，剩余的5%资金有非政府组织提供。欧美国家则对流动人口子女都建立了相对完善的义务教育资助体系，美国则对流动人口子女的义务教育经费建立了成熟的保障机制，由中央政府将教育经费无条件转移支付给接受流动人口子女就读的学校。另外美国各州政府都建立了收集和维持流动
33人口子女记录的电子系统，为做好教育经费分配奠定基础。张航则从美国的“特许学校”标准、“流动学生教育计划”等方面进行了总结，他认为首先政府要积 9
极介入，保障每个适龄流动人口子女都能享受平等的教育，其次是通过规范特许学校办学的方法来满足流动人口子女的基本教育需求，再者要发挥非政府组织和志愿者组织在均衡教学资源中的作用。34笔者认为国外一些国家的成功方法对我国解决流动人口子女义务教育问题提供了经验教训，一是建立流动人口子女义务教育专项经费，二是加强对适龄流动人口子女的动态监测和记录，三是切实改变部分政府消极行为，积极介入问题解决问题。
五、总结
随着流动人口子女义务教育问题越来越受到社会各界的重视，国内近年来对该问题的研究已经达到一个较为饱和的状态，如何有序有效的对之前的研究成果进行梳理分析，对已有研究成果的不足之处进行归纳，使研究成果落到实处、真正对问题的解决起到作用才是当务之急。
（一）研究对象涵盖不全。流动人口子女包括“随迁子女”和“留守儿童”两个群体，当前国内对流动人口子女研究中，涉及义务教育公共服务均等化研究的绝大部分的研究对象是随迁子女，而对留守儿童义务教育公共服务均等化的研究少之又少，使得研究对象涵盖不全。
（二）已有研究主要集中在对强制性公共政策工具的选择上，忽视了对混合性公共政策工具和自愿性公共政策工具的选择研究，学术界对强制性公共政策工具以外的研究上仍显匮乏。
（三）对义务教育起点公平研究成果颇丰，对过程公平和结果公平研究匮乏，尤其缺乏对义务后教育不平等的关注。
（四）已有研究成果创新性和正规性不足，多数学者采用千篇1律的结构模式，看似逻辑严谨，实质上研究停留于浅层，不够深入。
要解决好流动人口子女的义务教育公共服务问题，这需要中央政府、流入地政府以及流出地政府共同努力，提升义务教育公共服务水平，缩小义务教育公共服务差距，从而达到流动人口子女义务教育公共服务均等的愿景。
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