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国有企业劳动争议存在的问题及解决对策
关键词：国有企业 劳动争议 问题 对策
摘 要
劳动争议是指劳动关系双方当事人因实现劳动权利和履行劳动义务而发生的纠纷。2008年，我国《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》和《就业促进法》等三部重要的劳动法律开始实施，对劳动关系的调节力度加大。但随着企业转型发展的日益加快，随着国有企业改革不断深入，随着国有企业职工法制观念的不断增强，随着网络覆盖面越来越大，职工的思想越来越活跃，对权益的维护意识越来越强，国有企业的劳动争议呈现出了新的特点。本文试从分析国有企业劳动争议呈现出的新特点及成因，提出当前国有企业劳动争议存在的问题及该类问题的探索解决、协调机制和防范措施，以达到减少劳动争议数量，提高解决问题质量，促进企业和谐发展的目的。
目 录
前言
一、劳动争议概述
（一）劳动争议的基本含义
（二）劳动争议解决的法律规定
（三）我国劳动争议的处理机构
（四）劳动争议的范围
二、国有企业劳动争议呈现的新特点及成因分析
（一）劳动争议的呈现的新特点
1、案件数量越来越多
2、养老金和追索劳动报酬纠纷案件类型相对集中
3、群体性纠纷所占比例越来越重
4、案件审理难度越来越大
5、劳动者在裁决中胜诉比例越来越高
（二）国有企业劳动争议的成因分析
1、劳动关系双方利益差异加大
2、困难企业的劳动争议越来越多
3、企业改制历史遗留问题导致纠纷不断增加
4、诉讼成本的减少降低了仲裁及诉讼的门槛。
5、国有企业和劳动者之间的矛盾激化导致调解率偏低
6、工伤事故频发而得不到妥善解决
7、非诉纠纷解决渠道不畅，工会监督职能缺位
8、企业违法行为严重而劳动行政监管职能薄弱
9、国有企业改制过程中隐形侵害职工权益导致纠纷
10、缺乏劳动关系自我协调机制
三、当前解决国有企业劳动争议存在的主要问题
1、企业调解制度名存实亡
2、劳动仲裁案件质量难以保证公正
3、法院难以承受重负
4、民事途径程序冗长，劳动者难以承受诉累
5、行政解决途径闲臵
6、企业劳动争议调解委员会的作用弱化
四、解决国有企业劳动争议的对策
（一）增强法律意识，改善人事管理制度
（二）加大劳动法律法规宣传力度
（三）建立国有企业劳动争议预警机制
（四）强化企业劳动争议调解制度
（五）强化国资劳动保障等部门在国有企业改制进程中的责任
（六）注重社会效果与法律效果相结合（七）逐步建立职工权益与国有企业利益相互促进 平衡发展的协调机制
（八）创新基层工会参与劳动争议调处方式
（九）加强民主协商，充分发挥三方机制在劳动关系协调和处理中的作用
（十）改革我国的劳动争议处理制度，进一步加强劳动执法。
前 言
国有企业是我国经济发展的重要支撑，也是我国经济社会的重要组成部分。一方面，党和政府着力建设和谐社会，切实解决好企业劳动争议，也是建设和谐企业、和谐社会的重要内容。另一方面，随着经济发展的日益加快和国有企业改革不断深入，加之国有企业职工法制观念的不断增强，国有企业的劳动争议呈现出了案件数量越来越多、群体性纠纷所占比例越来越重、劳动者在裁决中胜诉比例越来越高、案件审理难度越来越大等新的特点。本文通过结合具体的国有企业，对国有企业在现阶段劳动争议呈现的新特点进行了全面阐述，分析了国有企业劳动争议中劳动关系双方利益差异加大、困难企业的劳动争议越来越多、特定经济环境下劳动关系矛盾日趋激烈、企业改制历史遗留问题导致纠纷不断增加等劳动争议增加所形成的原因，提出了解决国有企业劳动争议中存在问题的具体办法。其目的就是有针对性地减少企业的劳动争议，为切实解决好劳动争议过程中出现的问题，更好的建设和谐企业提供一些参考。总的来说，如何增强国有企业职工法律意识，建立国有企业劳动争议预警机制，强化国资劳动保障等部门在国有企业改制进程中的责任，更好地发挥基层工会参与劳动争议调处的作用，切实解决好劳动争议处理过程中存在的问题，是一个十分紧迫而需要切实解决的课题。全国国有及国有控股工业企业在全国工业企业中的比重，户数仅占11%，但销售收入占35%，实现利润占45%，上缴税金占57%，可以说国有企业是我国经济发展的重要支撑。目前，我国在岗职工6096万人。随着经济发展的日益加快，随着国有企业改革不断深入，随着国有企业职工法制观念的不断增强，国有企业的劳动争议呈现出了新的特点。解决国有企业劳动争议有什么样的问题，如何采取对策，切实解决好国有企业的劳动争议，本文结合具有128年历史的国有企业徐矿集团实际状况作些初探。
一、劳动争议概述
（一）劳动争议的基本含义
劳动争议是指劳动关系双方当事人因实现劳动权利和履行劳动义务而发生的纠纷。在我国,劳动争议分为三种情况:一是个人劳动争议,即单个劳动者与本单位发生的劳动争议;二是集体劳动争议,指劳动者3人以上,且争议标的相同的劳动争议;三是信贷合同争议,指工会代表职工与本单位行政签订或履行集体合同发生的争议。《劳动法》第79条规定:“劳动争议发生后,当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解,调解不成,当事人一方要求仲裁的,可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁,当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的,可以向人民法院提起诉讼。”
（二）劳动争议解决的法律规定
劳动争议发生后，当事人双方应通过合法的渠道和方式予以解决，我国的法律、法规、规章对此做了明确规定。《劳动法》规定：用人单位与劳动者发生劳动争议，当事人可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼，也可以协调解决。《企业劳动争议处理条例》规定：劳动争议发生后，当事人应当协商解决；不愿协商或者协商不成的，可以向本企业劳动争议调解委员会申请调解；调解不成的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以向人民法院起诉。劳动争议处理过程中，当事人不得有激化矛盾的行为。
（三）我国劳动争议的处理机构
我国目前劳动争议处理机构有劳动争议调解委员会、劳动争议仲裁委员会和人民法院。劳动争议调解委员会是设立在企业内部,其组成成员都是本单位担任一定生产或工作任务的兼职人员,由职工、企业、企业工会三方的代表组成。劳动争议仲裁委员会是依法成立的、独立行使劳动争议仲裁权的劳动争议处理机构,它以县、市、市辖区为单位,负责处理本地区发生的劳动争议,其成员由三方代表组成:一方是劳动行政主管部门的代表;一方是同级工会的代表,还有一方是用人单位方面的代表。其中仲裁委员会的主任由劳动行政主管部门的负责人担任。仲裁委员会的办事机构是劳动行政主管部门的劳动争议处理机构,负责办理仲裁委员会的日常事务。人民法院也担负处理劳动争议案件的任务。《劳动法》第83条规定:“劳动争议当事人对仲裁裁决不服的,可以自收到裁决书之日起15日内向人民法院提起诉讼。调解、仲裁、诉讼这三个处理劳动争议的程序都是相对独立的,三者之间不能互相取代,它们在争议的处理中有着不同的地位,同时又是互相衔接的,具有某种递进性。其中,调解是当事人自愿选择的程序,不是必须程序。仲裁和诉讼则是争议处理必不可缺的程序。但只有在经过了仲裁并对仲裁裁决不服的情况下,才可以向法院起诉,否则法院是不予受理的,可见仲裁是诉讼的必经程序。
（四）劳动争议的范围
1、民事解决途径的范围。《企业劳动争议处理条例》第二条将劳动争议仲裁的范围界定为四类：因企业开除、除名、辞退职工和职工辞职、自动离职发生的争议；因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议；因履行劳动合同发生的争议；法律、法规规定应当处理的其他劳动争议。最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第一条明确了三类案件：劳动者与用人单位在履行劳动合同过程中发生的纠纷；劳动者与用人单位之间没有订立书面劳动合同，但已形成劳动关系后发生的纠纷；劳动者退休后，与尚未参加社会保险统筹的原用人单位因追索养老金、医疗费、工伤保险待遇和其他社会保险费而发生的纠纷。民事解决途径的范围即包括因违反劳动法律、法规的规定而发生的争议，也包括因违反劳动合同的另行约定而发生的争议。
2、行政解决途径的范围。《劳动法》第八十九到一百零五条明确规定了用人单位的十五种违法行为可以通过行政途径予以纠正：
1、劳动规章制度违反法律、法规规定的；
2、延长劳动者工作时间的；
3、克扣或者无故拖欠劳动者工资的；
4、拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的；
5、低于当地最低工资标准支付劳动者工资的；
6、解除劳动合同后，未依照本法规定给予劳动者经济补偿的。
7、用人单位的劳动安全设施和劳动卫生条件不符合国家规定或者未向劳动者提供必要的劳动 防护用品和劳动保护设施的；
8、用人单位强令劳动者违章冒险作业的；
9、用人单位非法招用未满十六周岁的未成年人的；
11、用人单位违反对女职工和未成年工的保护规定，侵害其合法权益的；
12、以暴力、威胁或者非法限制人身自由的手段强迫劳动的；
13、侮辱、体罚、殴打、非法搜查和拘禁劳动者的；
14、由于用人单位的原因订立的无效合同，对劳动者造成损害的；
15、用人单位违反本法规定的条件解除劳动合同或者故意拖延不订立劳动合同的；
16、用人单位无故不缴纳社会保险费的。同时《社会保险费征缴暂行条例》第二十六条规定“缴费单位逾期拒不缴纳社会保险费、滞纳金的，由劳动保障行政部门或者税务机关申请人民法院依法强制征缴。”对于上述行为的处理方法除了行政处罚以外，采用的是责令改正、限期缴纳或者责令支付等，这与民事解决途径的目的是相同的，但行政解决途径的范围以违反劳动法律、法规的规定为限。
二、国有企业劳动争议呈现的新特点及成因分析
随着企业转型发展的日益加快，随着国有企业改革不断深入，随着国有企业职工法制观念的不断增强，随着网络覆盖面越来越大，职工的思想越来越活跃，对权益的维护意识越来越强，因此，国有企业的劳动争议呈现出了新的特点。在此，以徐矿集团为例。
徐州矿务集团有限公司（以下简称“徐矿集团”）是具有126年开采历史的国有特大型煤炭企业，中国井工开采历史最长的煤炭生产企业之一，江苏省唯一的大型煤炭和能化生产基地。集团现有25个分公司、40个全资（控股）子公司和6个事业法人单位，总资产180多亿元，位列全国500家大企业集团第236位，在岗职工6.9万人。徐矿集团由本部、贵州矿区、新疆矿区、陕甘矿区组成，其中，本部位于历史文化名城徐州市，专用铁路与京沪、陇海两大干线接轨，并与规划建设的徐兰专线交汇；京杭大运河和京福、京沪、连霍等5条高速公路以及5条国道、20条省道贯穿其间，交通运输极为便利；贵州矿区位于贵州省遵义市习水、桐梓境内，川黔线从桐梓穿过；新疆矿区位于南疆阿克苏和北疆塔城地区；徐矿陕甘矿区位于陕西宝鸡、甘肃平凉境内。煤炭产业是徐矿集团的主体产业，集团本部有11个生产矿，12个生产井，核定能力1180万t/a。共11个选煤厂，其中动力煤选煤厂8个，入洗能力310万t/a，炼焦煤选煤厂3个，入洗能力220万t/a，合计入洗能力530万t/a。上世纪九十年代以来，随着开采深度的增加，开采条件越来越复杂，煤炭资源不足的问题逐渐显现，资源枯竭矿井逐渐增多，为此，徐矿集团充分发挥资金、技术、管理、人才等优势，积极参与西部富煤省区煤炭资源开发与整合，初步构建了新疆、陕甘、贵州三大煤炭生产基地框架，目前已建成矿井2对、在建矿井12对，已形成了1000万吨生产能力。2007年，徐矿集团煤炭产量1887万吨。
在做好煤炭主业的同时，徐矿集团积极发展关联产业，优化产业结构，逐步形成了以电力、机械制造、物流、房地产为支柱，集工程施工、化工、建材、商贸于一体的跨国、跨地区非煤产业经营格局。2007年，徐矿集团营业总收入达149亿元，其中非煤业达81.8亿元，占总收入的一半以上，形成了主导产业优势突出，支柱产业增长强劲，新兴产业快速成长，产业链条合理，产业间相互依存、相互补充的良好结构体系。
（一）劳动争议的呈现的新特点
1、案件数量越来越多
随着企业改革改制的不断深入，加上外面经济形势对企业影响日益加深，“十一五”（统计到2010年7月）期间，徐矿集团处理的劳动争议案件76件，比“十五”期间增长了124％；这种增长速度相对于其他类型民事纠纷增长是非常明显的。
2、养老金和追索劳动报酬纠纷案件类型相对集中
统计显示，“十一五”期间劳资纠纷诉求类型几乎涵盖了劳动关系的各个方面，除传统的追索工资报酬、经济补偿金等纠纷外，还出现包括补充养老保险、落实福利待遇等诉求类型，但案件类型主要集中在养老金和追索劳动报酬纠纷。其中养老金纠纷居劳动争议纠纷案件之首，占案件总量的51％。追索劳动报酬纠纷占的比重也较大，占案件总量的30％。群体性纠纷较多，很容易引发上访缠诉。纠纷产生的原因主要是因为个别单位改制或人事制度变化而产生的职工安臵问题，案件涉及人数多，一个案子涉及少至十几人、多至数百名职工的共同利益，双方对抗情绪较大，难以协调解决，当事人往往会通过集体上访的方式给企业施加压力。
3、群体性纠纷所占比例越来越重
“十一五”期间，在受理的劳动争议案件中，群体性纠纷占劳资纠纷的70％以上，几十个人甚至上百人的群体性劳资纠纷也有。劳动争议群体性诉讼案件主要表现为在企业产权制度改革、用工制度改革等所引发的解除或终止劳动合同纠纷、内部退养纠纷。一方面这类案件所涉问题在同一用人单位内部具有相当的普遍性，劳动者之间具有利益上相关性和诉求上共同性，普遍认为通过群体性诉讼更能增加其在诉讼中的博弈能力，更有利于实现其诉求；另一方面，由于群体案件涉及劳动者人数多，许多用工性质相同或相近的劳动者持观望态度，一旦处理不及时、不理想就可能引发矛盾激化，影响社会稳定。
4、案件审理难度越来越大
“十一五”期间，劳动争议案件中以裁决方式结案的比例达92％，而调解方式结案的比例仅为8％。一是劳动争议案件事实认定难。由于劳动者与用人单位之间劳动关系存续时间较长，达十年以上是普遍现象，客观上造成出现纠纷后当事人举证困难。二是劳动用工案件与国家政策关联度强，法律规范不系统，法律适用比较困难。三是当事人对立情绪大，调解工作难做。案件政策性较强，法律适用存在问题。一方面，我国劳动立法本身就存在缺陷，体系不完整，规则不统一，缺乏可操作性，滞后于形势发展和审判实际需要；另一方面，大多数劳动争议的产生是基于政策的原因，无论从政策的制定者、组织者、执行者，还是从涉及的范围来看，都已经超出司法审查的范围，因而司法上既难以回应和评价，也难以进行解决。
5、劳动者在裁决中胜诉比例越来越高
“十一五”期间，劳动争议案件中，企业的诉请完全得到法院支持的为12件，占结案总数的35％；而劳动者诉请完全得到法院支持的为22件，占结案总数的65％。而在企业全部或部分败诉的案件中，其主张得不到法院支持的理由主要在于在人事管理上的确存在漏洞或不符合法律规定之处。
（二）国有企业劳动争议的成因分析
国企劳动争议案件的以上特点，既是转型时期我国劳动关系急剧变化的正常反映，也是国内国际经济形势及其他多种因素共同作用的结果。
1、劳动关系双方利益差异加大随着我国社会主义市场经济体制的建立，以往传统的劳动关系模式被打破，雇主与雇员在根本利益一致的基础上，逐渐形成了主体明晰、利益多元的新型劳动关系。一方面，雇主在生产经营中要最大限度地削减生产成本，提高利润水平，即追求利润最大化，往往忽视了雇员的有关劳动权益。另一方面，雇员劳动的目的是追求个人福利的最大化，雇员为了获得较高的劳动报酬和较好的福利待遇，不顾企业的利益和能力。双方的利益差别造成了劳动关系的不稳定、不和谐，并且这种利益将随着市场经济建设的加速发展而有增多和深化的趋势。这种相互不满的关系发展到一定程度，就会以劳动争议的形式表现出来，并在一段时间内急速暴发增长。所以说，企业劳动关系双方主体经济利益的差别或目的是导致企业劳动争议产生的根本原因。
2、困难企业的劳动争议越来越多
特定经济环境下劳动关系矛盾日趋激烈。从宏观经济层面来看，我国经济发展正进入一个生产要素成本周期性上升的阶段，成本推动的压力趋于加大，原材料价格急剧上升及出口退税率下调等各种客观因素给用人单位造成极大压力。另一方面，2008年下半年以来，由美国次贷危机风暴引发的金融危机迅速扩散蔓延，对世界经济产生直接而持久的不利影响。我国许多企业和行业受生产成本上升、银根紧缩、产品出口量受限、竞争加剧等因素的影响，出现了经营困难，持续亏损，有的甚至停业、倒闭和破产。与此同时，用人单位拖薪、欠薪情况普遍。劳动者与用人单位之间因追索劳动报酬、解除劳动合同等纠纷产生的矛盾日渐突出，直接引发劳动争议案件数量急增。一些国企经济实体也难以独善其身。因利润空间减少，减产裁员或无力按时足额支付劳动者报酬、交纳社会保险或继续提供应有的劳动福利而引发争议。
3、企业改制历史遗留问题导致纠纷不断增加
目前，国企劳动争议纠纷急速上升的根本原因除了受经济形势影响外，另一个原因就是国企改制后留下的后遗症仍然贻害深远。一是为国企服务的劳动者人数众多，企业在处理劳动关系时涉及面广，因同一事由引发的劳动争议纠纷牵扯的劳动者众多，容易形成群体性纠纷。二是由于大中型国企成立较早，围绕这些企业的派出机构也较多，其中心企业改制的每一步，均涉及分支机构，引发的社会矛盾也较大。如改制中的企业裁员，解除劳动合同的情况极其平常，经济补偿和赔偿问题也不断出现。劳动法没有规定的下岗、内退、放长假、买断工龄等新型劳动关系问题也涌现出来。如企业性质的改变，特别是在公有制转变为私有制的情况下，职工的自身利益难以与公有制企业相比，职工待遇、社会福利、养老保险等受到影响，易导致纠纷的发生。金融危机因素与改制历史遗留问题因素交错结合在一起，导致国企劳动争议案件直线上升，严重影响劳动关系的和谐与稳定。
4、诉讼成本的减少降低了仲裁及诉讼的门槛。
《劳动合同法》及其《实施条例》的颁行，在实体法方面为劳动者依法维护自身利益提供了更为周全的保护；《劳动争议调解仲裁法》进一步规范了劳动争议纠纷的解决途径，明确了相应的操作规程，在程序法方面为劳动者以更便捷、经济的方式解决劳资纠纷提供了依据。上述两部法律对劳动者权益的倾斜保护，客观上鼓励了劳动者通过仲裁和诉讼维权，从而导致国企劳动争议案件增加。此外，2007年4月开始实施的《诉讼费用缴纳办法》规定，劳动争议案件不论标的大小，均只收10元诉讼费，一般简易程序进行审理的劳动争议案件仅收费5元，调解结案的也仅收5元，劳动者追索劳动报酬的案件可以不预交受理费。而2008年5月1日实施的《劳动争议调解仲裁法》直接取消了仲裁费用，并缩短了劳动仲裁的裁决期限，对逾期未作出裁决的，当事人可以直接起诉。经过一系列的改革，劳动诉讼的成本更低廉，道路更畅通，直接导致了劳动争议案件的增加。仲裁、诉讼门槛的降低对劳动者维权有着积极的推动作用，但某些滥诉、恶意诉讼现象也不可避免随之而来。更有些人以“诉讼零成本”为诱惑提出风险代理，甚至以代理劳动争议案件为主业，寻觅、挖掘适合诉讼的劳资纠纷，激发本不太尖锐的矛盾，从而将代理劳动争议案件作为其增加收入的主要来源。这也是引发案件数量增加的原因之一。
5、国有企业和劳动者之间的矛盾激化导致调解率偏低
一是国企劳动争议人事纠纷案件的处理结果势必影响一方的既有利益，故双方均不愿作出让步。一方面国企中劳动者众多，如果对个别有诉求的劳动者作出让步，必然引起更多的劳动者提出同样的要求，国企难以承受经济后果。另一方面，随着劳动者维权意识增强，出于自身利益考虑，也很难作出妥协。加之仲裁费的免除和诉讼费标准的降低以及对弱势群体采取的司法救助使得劳动者更愿意相信仲裁和法院的裁决结果。二是国企劳动关系存续时间较长，有的劳动者诉求的时限甚至追溯到二三十年前，当时的法律规定和政策决议各不相同，诉讼当事人对诉争事由的理解出入较大，此类纠纷难以调解结案。三是国企内部劳动人事管理运作相对规范与劳动者法律知识的欠缺导致双方争议较大，难以平衡利益。当前，国企越来越注重运用法律手段降低因劳动关系产生的企业风险。通常在企业内部聘用劳动法律法规政策人员，为劳动人事部门提供法律参考意见或外请法律顾问为企业处理劳动法律关系，最大限度地预防劳动争议纠纷的发生。而劳动者一方则往往对法律规定的理解不够全面而对裁决结果心理预期过高，因此劳资双方分歧过大，难以达成调解协议。由于劳动争议涉及劳动者与用人单位的切身利益，且从用人单位而言，纠纷的标的额可能并不是主要的，还在于该员工的行为对其他员工的示范效应，故双方往往蕴含着尖锐的矛盾，极难调处。
6、工伤事故频发而得不到妥善解决
一是部分企业只图生产效率和经济效益，忽视对职工的劳动保护和安全生产教育，安全保护措施乏力，加班加点频繁，导致职工身体过度疲劳，引发安全事故增多；二是个别职工对发生工伤以后的补偿要求过高，不能正确对待工伤问题的处理，既要一次性就业补偿金，又要高额的后续医疗费等，导致工伤争议案增多；三是少数企业业主对已经发生的工伤事故，不能正确地按政策规定给予妥善地处理，而是想方设法来拖延和克扣工伤职工本应得到的工伤保险待遇等。
7、非诉纠纷解决渠道不畅，工会监督职能缺位
解决劳动纠纷的途径有多种，如劳动者与用人单位自行协商、工会协调和行政调解、劳动仲裁、诉讼等等。就建立工会组织而言，国企与外资企业、民营企业相比已先行一步，然而相当部分国企的工会仅仅局限于为企业管理的有效性服务、慰问、开展问题活动的层面上，未能真正做到替职工维权。一些本来可由工会调解解决的简单劳动争议案件，因管理上的缺陷及人员素质达不到要求，无法得到及时处理。由于劳动者和用人单位之间的大量纠纷无法自行化解，而企业内部的工会职能弱化，行政调解的作用发挥得有限，大量劳动纠纷诉诸于劳动仲裁部门。而其中又有大量劳动纠纷不属于劳动仲裁一裁终局的范围，许多纠纷经仲裁后又流入法院。
8、企业违法行为严重而劳动行政监管职能薄弱因用人单位没有严格执行劳动法律、法规，拖欠、克扣工资等劳动案件日益增多。一是市场疲软，效益不佳，资金周转困难。不少企业因资金难以回笼甚至资不抵债，或停产倒闭，企业主因无力而躲避逃跑；二是某些企业有意拖欠、克扣工资，从中剥削。特别是一些个体加工厂，设备陈旧，生产条件恶劣，日夜加班，没有加班工资，出了事故也不给医疗费，这些打工者大多来自偏僻贫困的山区，一时找不到工作，只好投身到这类企业。若擅自离厂，则“名正言顺”予以扣发，结算工资时，寻找借口降低月工资标准，或压低计件单价，千方百计予以扣除；三是某些企业为防止职工“跳槽”而延期支付或扣发。大部分企业往往推迟半个月至一个月发放，有的甚至拖到好几个月才发放。尤其是一些建筑、服装行业，平时仅发一部分生活费，到年终或工期结束才统一结算。若中途离开，则扣发所欠工资及押金。根据投诉情况来看，劳动者与用人单位往往只有口头协议，绝大部分没有签订劳动合同，打工者也无法提供帐本、欠条等证据。然而由于立法的原因，劳动保障部门的行政执法权力相对软弱，强制性手段有限，在执法过程中与其他行政部门的配合不协调，造成对企业的惩处力度不够有力，加之自身在经费、设备和人员的不足，削弱了执法力量，致使对违规企业失去有效的监督。同时，一些地方政府担心因严格执法管理影响区域的投资环境，影响区域经济发展，往往采取过多的干预政策，致使劳动保障部门执法查处力度大打折扣，对企业的威慑力不大，企业违法现象依然照旧。
9、国有企业改制过程中隐形侵害职工权益导致纠纷
国企改制的形式多种，然而无论采取何种形式改制，不论其有多大的差别，有一点是共同的：即都要涉及到劳动关系的处理，只不过在处理的方式上因改制形式的不同而不同。通过调查发现，在国企改制过程中，存在隐形侵害国企职工合法权益的行为，并且已成为引发群体性纠纷的隐患。当前，企业产权改革中侵害职工权益的问题主要表现在以下几方面：产权改革方案制定违规，规避职工代表审议程序；改革方案内容违反政策，损害国家和职工利益；职工安臵方案不透明、不公正；民主决策程序履行不到位，有的企业职代会代表结构不合理，普通职工代表少，干部代表数量多等，其结果导致有的企业对职工解除劳动关系的补偿标准偏低，一些地方和企业甚至把“补偿金作价入股”作为先决条件，把职工补偿金臵于改制后企业的经营风险之中；个别企业解除劳动关系后经济补偿金得不到落实从而引发职工集体上访；拖欠职工的劳动债务没有得到清偿，职工社会保险关系未能有效接续；职工下岗失业增多，劳动合同短期化问题突出；很多改制企业与职工一年一签劳动合同，有的企业甚至不与职工签订劳动合同；企业改制后，职工工资增长缓慢，劳动强度明显提高，有些改制企业，劳动定额被定得很高，职工不加班加点就无法完成，连基本工资都得不到。
10、缺乏劳动关系自我协调机制
一是企业制度有待规范。企业没有依照劳动法的规定建立和完善自身的内部规章制度，造成企业在行政管理过程中，出现管理者的随意性和无序性，规章制度的违法性，直接侵犯了劳动者的合法权益，导致争议纠纷的产生。二是劳动合同和集体合同的作用未充分发挥。有些企业和劳动者还没有完全形成依据劳动合同确立劳动关系的意识，劳动合同管理还缺乏系统性，合同的续签、变更、解除、终止等不够规范，内容、形式不完备，这些都容易引发劳动争议。部分企业仍未建立工会，有些即使建立了也很不健全，不能独立开展工作，阻碍了集体合同制度在企业中的开展和深入推广。即使签订劳动合同也很难约束雇员，对于劳动者违反劳动合同的行为，企业也难以追究，例如，当工人擅自违反劳动合同而离厂后，企业本应得到的违约金或赔偿金都无处可拿，企业的合法权益得不到保护。因此，也使得企业缺乏签订劳动合同的积极性。三是工会的作用未充分发挥。工会维权职能受到诸多制约，协商交涉方式仍十分有限，导致雇主和雇员在日常复杂的劳动关系事务中各行其是，从而助长了劳动争议的无序状态。四是企业调解委员会的作用弱化。目前，劳动争议案件主要是通过政府主导的劳动争议仲裁委员会或法院审理程序得以解决，作为企业内部自行协调劳动关系矛盾有效机构的企业调解委员会，作用尚未得到有效发挥。
三、当前解决国有企业劳动争议存在的主要问题
1、企业调解制度名存实亡
按照《企业劳动争议处理条例》第七条的规定，企业可以设立劳动争议调解委员会，负责调解本企业发生的劳动争议。但该机构并非必设机构，许多国有企业改制以后，根本不设该机构。即使设立了调解机构，由于属于企业内部机构，其活动处处受制于企业，职工往往不信任，也不愿申请调解。不具备法律约束力的调解协议导致调解程序的虚化。劳动争议调解协议是不具备法律约束力，《劳动争议调解仲裁法》的第十六条规定，因支付拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项达成调解协议，用人单位在协议约定期限内不履行的，劳动者可以持调解协议书依法向人民法院应当依法发出支付令。对于与劳动者生存密切相关的“拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金”达成的调解协议可以直接向法院申请支付令，这在一定程度上，赋予调解协议一定的法律效力，但这毕竟是有限的，而且从立法者的考虑上也是为了劳动者的实际生活需要和具体的维权成本，主要是为了保护劳动者的利益。当然该法要到今年的5月1日实施，对于具体的实行情况也要等到时才能知晓。由于调解协议的无法律效力，而造成的实际问题还是存在的。由于劳动争议调解协议无法律约束力，使人们对调解程序抱着无所谓的态度，因为他知道，可能花许多的时间达成了协议，对方当事人可能不遵守，那么，已经付出的时间，精力将统统归于无效。由于对达成的协议没有信心，事实上许多当事人在考虑争议处理方式时并没有把调解作为首选，而是直接进入了仲裁。
2、劳动仲裁案件质量难以保证公正
首先是缺乏一支专业的仲裁员队伍。劳动争议案件专业性强，仲裁人员也必须专业化。按照《劳动法》第八十一条的规定，劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、同级工会代表、用人单位方面的代表组成。这一“三方机制”虽然代表性强，但专业性差，难以适应现实的需要。其次是缺乏严格的程序。《企业劳动争议处理条例》和劳动部的《劳动争议仲裁委员会办案规则》，虽然对于程序问题作出了一些规定，但在送达问题、事实证明问题、多数人仲裁问题及裁决书的说理性问题等的规定都是高度概括的。再次是缺乏监督制约措施。法官判错了案件是要承担责任的，但仲裁员裁错了，缺乏应有的惩戒制度。法院对于裁决错误在判决书中不能进行任何评判。现在最突出的问题是人民法院将案件改了，仲裁员根本无所谓。
3、法院难以承受重负
首先是案件数量激增。先调解、先仲裁的最初目的是通过前臵手段消化大量的纠纷以减轻人民法院的压力，但事与愿违的是前两道环节起到的作用微乎其微，法院的劳动争议案件数量在激增。其次是法院审判力量有限。劳动争议的专业性强、政策性强，对于许多法官来讲属于陌生领域，虽然在法院内部由专门的审判庭来审，但短期内恐怕难以培养出专职的队伍。再次是一些案件，人民法院根本处理不了，法院不得不拿出大量的时间应付上访问题。
4、民事途径程序冗长，劳动者难以承受诉累
从调解到仲裁再到诉讼再到执行，冗长的程序和高昂的费用，也是一般的劳动者难以承受的。
5、行政解决途径闲臵
行政途径与民事途径相比，具有主动性强和效率、效益高的优势。但实践中的闲臵，不利于争议解决的效率与效益。
6、企业劳动争议调解委员会的作用弱化
主要原因是一些用人单位领导对劳动争议调解工作缺乏正确认识，不重视、不支持。劳动争议调解委员会工作在很在程度上受是受制于企业行政，一些工会干部和调解人员怕得罪企业领导丢了饭碗，不敢大胆依法公正调解，工作处于被动。一些矛盾尖锐的劳动争议，调解委员会出现无力调解的现象，一些劳动争议调解组织缺乏必要的的制度和规范，工作开展无序，一些劳动争议调解人员缺乏必要培训，政策业务水平偏低，难以胜任工作的需要。《劳动争议调解法》在总的精神上是积极促进劳动争议的解决，保护当事人的合法权益，但是对于企业劳动争议调解委员会的作用弱化问题并未作出实质性规定，并未能解决这些问题。
四、解决国有企业劳动争议的对策
毫无疑问，劳动争议纠纷案件已成为民事案件中增长幅度最快、涉及范围最广、影响程度最深、社会关注最多的案件类型。国企是关系国计民生的主要力量，要更加突出、有效地做好国企劳动争议纠纷案件的审判工作，就必然涉及到如何平衡国企、劳动者、社会三者利益的重要问题。为了应对经济困境，帮助国企度过经济寒冬，法院及各级党政机关纷纷出台了一系列保稳定、促发展的应急性文件，劳动法律法规的重点也从全面保障劳动者权益开始向“劳资和谐”、保护企业利益过渡。构建和谐劳资关系，须人民法院、行政管理部门、国企劳资双方、基层人民组织等多方相互配合，各司其职，建立健全多渠道解决劳动争议纠纷机制。
（一）增强法律意识，改善人事管理制度
首先，国企内部应优化内部人事管理制度，对于决定引进、流出的人力资源，应作出科学预测和相关部署。国企要发展，必然要培养、引进大批人才，同时实行淘汰制，分流出余人员。只有“有进有出”，才能保证国企人力资源的持续优势。然而国企在进行人力资源规划时，要注意充分关注员工期望，建立企业关键岗位的继任规划并优先从内部提拔员工。
第二，国企既要严格遵守法律，也要有证据意识，注意依法防范侵害自身合法权益的事情。对劳动关系的建立、解除、终止等情况下应有的程序、劳动合同内容等事项也要作出周密的规定，尤其对于涉及与劳动者建立、解除、终止劳动关系等重大事项的，应要求必须符合相关劳动法律法规的规定，从源头上避免纠纷发生。
第三，国企可以借鉴、推广国有大中型企业辅业改制分流安臵富余人员做法，自觉保障改制国企职工劳动合法权益。2003年7月31日，劳动和社会保障部门、财政部门、国资委根据《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安臵富余人员的实施办法》，制定了《国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安臵富余人员的劳动关系处理办法》。该《办法》第一章对“关于国有企业改制分流中劳动关系处理工作”做了明确规定。虽然该《办法》的适用对象仅限于“国有大中型企业主辅分离辅业改制分离安臵富余人员”，而不能直接适用国企改制中的其它种种情况下的劳动和经济赔偿关系的处理，但其中的基本原理是相通的，完全可以借鉴、推广到其它情况下的国企改制劳动和经济补偿关系的处理。如果能借鉴《办法》的做法，国企改制中有关劳动关系处理的许多难题就能迎刃而解。
（二）加大劳动法律法规宣传力度
正确的法律宣传有利于引导人们正确地预防和处理争议，要充分利用广播电视、报纸杂志、网络等媒体，采用以案讲法、发放便民手册、组织送法进企业等各种形式，大力宣传《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》等法律法规。政府一方面要继续提高劳动者法律意识，使劳动者能正确理解劳动法，依法维权的同时，避免滥诉和不理性的诉讼发生；另一方面要提高国企用人单位的劳动法律意识，规范国有企业在用工、管理及工资方面的制度，促进用人单位完善包括医疗、失业、养老、工伤、生育等方面的保障制度，从源头上避免和减少劳动纠纷的产生。他山之石，可以攻玉。
（三）建立国有企业劳动争议预警机制
劳动争议调解是化解矛盾、促进企业和谐稳定的有效手段。和谐稳定的劳动关系是企业改革和发展的基础和保证。
一是促进国企完善内部劳资双方协商对话机制。通过对话寻找劳动关系双方的权益共同点，对涉及企业发展和劳动者切身利益的重大事项要展开平等协商，逐步形成既维护双方利益又相互依赖合作关系的格局，把问题化解在基层；其次一定要发挥工会利益缓冲的职能，健全国有企业的工会组织，推进集体谈判、集体合同制度和职代会制度，加强对工会干部和职工协商代表的培训，提高其平等协商的能力，使工会真正成为劳动者自己的组织，能够与资方处于平等博弈的地位；第三，市、区两级相关政府部门要与各国企工会组织建立更紧密的联系机制，对国企的各类劳资纠纷特别是金融危机引起的劳动关系矛盾做到早发现、早报告、早处理，掌握协调劳动关系的主动权，及时研究解决本地区国有企业劳动关系的重大问题，分析当前经济形势下国企劳资关系中带有倾向性、苗头性的问题。工会组织也要积极参与化解劳动关系矛盾，协助政府部门妥善处理，积极维护企业和职工队伍的稳定；最后，应建立多元化、多层次的调解机构体系，充分发挥工会、社区人民调解员的作用。长期以来，由于国企内部调解组织的虚化，致使绝大部分劳动争议未经企业调解委员会调解而直接进行仲裁程序。我们认为应设立独立于企业之外的调解中心，这不仅有利于促进地区劳动关系的和谐稳定，也更容易被企业职工所接受。
二是要认清构筑第一道防线，建立劳动争议预警机制的迫切性、必要性。随着劳动关系的深刻变化，劳动关系利益主体日趋多元化，国有企业、国有控股企业劳动关系虽然相对稳定，但表面现象也掩盖着不稳定因素。劳动争议调解是化解矛盾、促进企业稳定的有效手段。及时掌握产生劳动关系矛盾的诱因，有针对性地开展工作，积极探索建立劳动关系预警机制，就涉及重大职工权益问题进行研究，运用预测、预报、预控等手段，构筑第一道防线，促进工会维权工作由“消防队”到“防火墙”的转变，积极协调基层劳动关系，落实《企业工会工作条例》的规定，是工会工作研究的新课题。
三是全方位、多层次的劳动争议调解组织网络是协调稳定劳动关系的重要保证。作为国有特大型能源企业，徐矿集团劳动关系一向稳定，这得益于在企业行政的支持下建立完善了公司劳动争议调解委员会—分公司劳动争议调解委员会—班组劳动争议信息员的三级劳动争议调解组织网络和劳动关系预警机制，加强劳动争议调解工作的制度化、规范化建设，工会劳动争议调解组织在预防方面做了大量工作，它体现了贯彻“预防为主、防调结合”的方针，又展示工会组织在出现劳动争议时敢于挺身而出维护职工合法权益与行政协商，使一些劳动争议解决在萌芽状态。如公司在实行三项制度改革后，由于经济效益尚可，虽没有出现涉及职工再就业、社会保险缴纳、身份臵换的经济补偿、职工下岗和拖欠职工工资等大的影响全局的矛盾和冲突，但小的、易影响职工思想波动的问题时有出现。公司工会充分利用劳动争议调解组织这条第一道防线，排查情况，及时与各级行政沟通，互相理解，达成共识，防止了个别矛盾向群体矛盾转化。
四是整合资源，建立健全源头参与机制。为维护劳动关系和谐稳定，促进公司生产经营的健康发展，实现劳动关系预警机制的规范化、制度化、科学化，有效地做好劳动争议调解工作，将劳动争议解决在萌芽状态，徐矿集团根据《劳动法》、《工会法》、《企业法》、《公司法》、《工会工作条例》等法律法规，先后制定了《劳动争议调解委员会工作条例》、《劳动争议预警机制工作实施细则》，完善了工会劳动保护监督监察组织网络，建立健全安全生产检查、重大事故隐患、职业危害建档跟踪和参与处理伤害伤亡事故处理等多种形式的劳动法律监督工作内容，设立了职工维权热线电话等工作制度和信息反馈的绿色通道，通过预测，对各个时期出现的具体问题和相关信息搜集分析，准确把握企业某一阶段可能出现的热点重点难点问题，为解决问题打好了基础。
（四）强化企业劳动争议调解制度
在国有大中型企业应主要通过企业调解制度解决劳动争议。目前，我国国有及国有控股企业劳动争议调解委员会的组建率较高，在一定的程度，企业的劳支争议调解委员会发挥了积极作用，但也存在前面所论述的一些问题，如企业劳动争议调解委员会的作用弱化、企业劳动争议调解实际上仍是协商等等，故而在有建立劳动争议调解委员会的大中型企业的要加强企业劳动争议调解制度。
一是要加强企业工会建设。在工会工作的人员大都属于兼职，其主要身份是受企业雇佣的劳动者。企业发生劳动争议时，由被管理者主持调解工作，无疑增加了调解者的职业风险。何况工会的经费在很大程度上由企业提供，工会组织的各项活动也是受制于企业。故而企业对工会在人、财、事三方面无形的控制，必然影响了工会在劳动争议调解中的公正性。职工代表也一样，迫于巨大的就业压力，职工代表也不得不选择维护企业的利益。所以加强企业工会建设，重点是在确保工会的独立性与调解的中立性。在对于确立工会的独立性上，“工会经费由企业拨交是计划经济的产物，已经不能适应市场经济的要求了，而应改为将2%的工会经费作为工资发给工人，由工人向工会交纳。”工人直接把经费、会费交纳给工会，使工会会员成为工会的主人，使工会成为真正在经济上独立于企业的法团体，有利于解决工会维权问题。在调解中立性的问题上，可以聘请外部专家担任兼职调解员。外聘专家要具备深厚的专业知识和丰富的处理争议的经验，比如劳动法专家、直接从事劳动争议方面的专业工作人员或高校老师。他们具备较高的法律素养和专业知识，能带动其他的调解员并提高他们的工作能力。企业劳动争议调解委员会一般建立在国有大中型企业中，这些企业的实力都比较强，有一定的能力能够聘请外部专家。
二是要业领导要重视劳动关系的管理与维护，处理好企业内部劳动调解。针对一般建立劳动争议调解委员会的是国有大中型企业或比较规范的企业，在加强企业领导的重视度上，应发挥我国国有资产管理委会和企业的的自身制度的作用。对于国有大中型企业，国有资产管理委员会应明确规定国有企业的领导机构要重视劳动关系的管理与维护，处理好企业内部劳动调解，例如可以要求企业在劳动调解制度上要建立聘请外部专家、强制要求建立职工的交流平台等。对于比较规范企业，可以在企业的规章制度上明确建立这一制度，明解要求企业领导在劳动关系的处理上应做到哪些工作。
三是国有企业应继续控索内部劳动争议调解组织的工作机制。在机构建设方面，其调解工作可以接受企业所在地区的劳动仲裁委员会的指导。如首钢公司于2003年12月建立了“首钢总公司劳动争议调解中心”，形成了以总公司调解指导委员会为龙头，调解中心为中枢，基层调解委员会为调解工作新格局。企业从建立基本的工作制度入手，出台了《调解中心工人制度》、《法律服务暂行管理办法》等制度，确定了调解中心与石景山区劳动仲裁委的工作衔接方式，由企业工会和劳动工资系统的人员出任调解员。中心通过加强同区仲裁委的工作研讨，进一步明确了调解中心的工作研讨，进一步明确了调解中心的工作程序。中心仅成立一年，就使企业劳动仲裁案件较前一年下降了38%。首钢的例子在通过改变调解机制来提高工作效率起到了一定的积极作用，对于如首钢一样的国有大企业，在劳动调解工作机制改制可以进行学习，从而提高企业劳动调解制度的效能。
（五）强化国资劳动保障等部门在国有企业改制进程中的责任 根据目前政策，国有产权转让往往伴随着职工身份的转换，因此首先应强化国资、劳动保障等部门责任，促进各级国资委切实履行出资人职责，将安臵好职工作为企业改制方案的重要内容，严把审批关；各级劳动保障部门严格职工劳动保障事项前臵审核程序。其次，加强企业职工的内部监督，严格执行改制方案必须经职工大会或职工代表大会审议通过的程序，特别是要细化和规范职工审议和通过程序，增加有关监督措施。第三，探索产权制度改革的新模式，积极探索职工持股的途径和方式，优化资源配臵，以及各种生产要素参与收益分配的机制等，从根本上维护职工的合法权益。第四，完善监管措施，加大查处力度。国有资产监督管理机构要加强对国企改革产权转让过程中维护职工合法权益的监督检查，着重检查职工安臵是否依法进行。
国资部门必须从企业和地方的实际出发，正确把握金融危机形势下改革的力度、发展的速度、社会可承受的程度三者之间的关系，处理好改制中职工群众的利益问题，维护职工队伍和社会政治稳定。特别是企业改制方案和国有产权转让合同中必须有保障职工合法权益的具体内容，同时加强职工民主参与、民主监督的作用。课题组在调研过程中发现深圳市罗湖区投资管理公司在此方面的经验值得借鉴，其举措包括：一改过去由国资行政部门起草改制员工安臵方案的方法，组织群众推举成立起草小组，让改制的职工群众充分表达意见，行使民主管理权；方案初稿出来后，组织员工结合本企业的实际情况进行认真的讨论，充分地酝酿、修改，从而使方案本身既符合政策要求，又能满足员工的切身利益；最后，认真组织召开员工大会，以正式的程序通过业已反复修改的员工安臵补偿方案。因为方案本身经过上上下下几个来回的修改和讨论，所以员工都对方案有了全面的了解，对政策也有了全面的理解。因此，事后没有出现员工就方案不公平等原因提出异议，基本将在企业改制过程中可能出现的安臵补偿矛盾提前给予了化解。
（六）注重社会效果与法律效果相结合涉国企劳动人事争议中的群体性纠纷一旦处理不好，容易引发群体性的涉诉上访，从而影响社会和谐稳定。对此，人民法院一是应当建立涉国企劳资纠纷重大案件快速反应机制，开辟群体性、矛盾激化型国企劳资纠纷“绿色通道”。建立由总工会、劳动仲裁委员会、劳动监察部门、信访管理部门及人民法院联动协作机制，及时通报情况、会诊案情，快速处理该类纠纷。建立群体性突发事件的处理机制，对矛盾易激化、社会影响大的国企劳资纠纷及时采取应对措施。二是在审理过程中应做好案件当事人的疏导工作，对审理中发现的问题及时向地方党委汇报并会同相关职能部门加强与国企的沟通和交流，防止事态激化。三是法官应着力于加强对劳动争议法律的理解和适用。由于涉国企劳动争议案件涉及的法律、司法解释、行政法规及部门规章众多且政出多门，在适用上有一定难度。因此，提高法官对劳动法律法规政策的理解与适用能力尤为重要。四是法院的判决必须要体现出明确的价值导向，同时加大宣传力度，让审判的引导作用充分放大。司法要真正肩负起规范、评价、引导社会行为的作用，必须给劳资双方以明确的司法预期。因此，一方面要在判决中体现出明确的价值导向；另一方面要通过报刊、电视、网络及走进企业义务咨询等多种渠道，宣传法院判例，将判决中的价值导向转化为社会预期，促使已发生的纠纷因而化解，潜在的纠纷消于无形。
另一方面，国有企业应当充分认识树立诚信原则、遵守劳动法规与企业自身形象及长远发展之间的关系。社会主义市场经济是诚信经济，也是以人为本经济。一个对自己的员工都不讲诚信的企业，一个罔顾自己员工基本合法权益的企业，是无法取信于消费者，更无法取信于商业合作伙伴。实际上，现在已有越来越多的跨国企业及其他有远见的企业将对方是否遵守劳动法规作为选择合作伙伴的重要标准。同时，企业不仅是商品生产者，不仅要追求利润最大化，还应承担自己的社会责任。面对当前的困难形势，国企更要为国家分忧，与党和政府同心同德，为整个社会度过难关分担责任。我们的国企应当在企业当中起到表率的作用，不能一碰到困难就把员工推给社会，走简单裁员或扣减工人福利的老路。国企应通过加强管理、技术创新主动应对经济形势对企业的影响，并根据实际采取在岗培训、轮岗轮休、协调薪酬等措施，尽最大努力不裁员或少裁员。越是形势严峻，我们的国企越是要与国家同心同德、共渡时艰。
（七）逐步建立职工权益与国有企业利益相互促进 平衡发展的协调机制
一是加强对国有企业改革的监管和规范，努力消除改革中的腐败现象。应进一步完善国有企业产权制度改革的办法和程序，加强监管，特别要在以下四个方面和环节上进一步完善制度，把好关：即资产评估关，市场透明关，资产定价关和资金到位关。然而最关键的是要保证职工对改革的参与权和话语权。二是要确立公平竞争的规则并保证规则的贯彻，重点是防止和杜绝“权力搅市场”和“搅买卖”。
二是改变“内部改革”模式，建立统一的国有资产预算制，统筹规划和运作国有企业改革与劳动关系处理。应尽快改变“内部改革”的做法，建立国有资产预算制，至少在地区范围内（比如在地级市的范围内）对国有企业改革进行统筹规划，对国有资产实行统一预算与运作，并统一调动和调剂国有资产，以对改制国企职工的劳动关系处理作统一的处理。
三是统一认识和政策，协调和平衡各方面的利益矛盾。国有企业改制不仅是就业机制和劳动关系的一次根本转变，同时也是一次重大利益的重新分配。制定统一的劳动合同处理和经济补偿的原则性政策，重点应放在“管两头”上，即既保证改制中职工得到最起码的经济补偿，又防止重点行业和垄断部门和企业职工的过高利益要求和经济补偿，如规定经济补偿的上限和下限，明确职工劳动关系处理的程序，特别要确保职工在此问题上的民主参与权等。
四是制定针对特殊行业、特殊地区和特殊人群的特殊政策。在国有经济战略调整和国企转制中，一些特殊行业、特殊地区如资源型城市、老工业基地等，面临极大的困难。应制定特殊的政策，通过财政转移等办法加大对这些地区和行业的支持力度。应采取区别对待的办法，妥善解决城市集体企业下岗失业职工的问题。在国有企业转制过程中，还有一些特殊人群的问题需要妥善处理，如复员转业军人等。
（八）创新基层工会参与劳动争议调处方式
在劳动争议调解组织从企业剥离后，基层企业工会并不是没事干了，而是要真正扮演职工利益代言人的角色，当职工有意见、不满时，工会应予以疏导化解，遇到劳动纠纷时要代表职工与用人单位交涉协商解决。过去工会在劳动争议预防、协调稳定劳动关系方面也建立了一些制度，发挥了一定的作用，但普遍缺少疏导化解劳动矛盾纠纷的机制和程序，各单位工会工作水平差异较大。俗话说：“解决纠纷靠制度，规范工作靠程序”。程序就是按照一定的顺序、方式和手续来处理问题。程序是与公正相连的，程序的公正性就是排除恣意，为当事人解决纠纷营造一个平等对话、自主判断的场所。在构建企业内部疏导化解劳动矛盾纠纷的机制时，要考虑职工需要我们做什么和工会有能力做什么，美国的企业内部争议解决程序即“职工申诉不满程序”，值得我们借鉴学习。
目前我国企业内部缺乏疏导化解职工不满情绪的制度，职工诉求渠道不畅通，这样易造成劳动关系的紧张对立，和谐稳定的劳动关系受到威胁。许多时候劳动争议的发生是因误解和缺乏沟通引起的，由于沟通交流不够使本来可以协商解决的纠纷发展为火药味十足的情绪对立，甚至导致职工采取极端做法。所以在企业内部急需建立“职工申诉不满程序”，拓宽职工诉求渠道，创新工会维权方式。
美国是个“好讼”的国家。“20世纪80年代美国学界认为，美国面临劳资双方的诉讼爆炸现象。其原因在于劳资间权利事项争议快速增加，而当事人对任何枝微末节之权利侵害都立刻告上法庭，整个社会变成非常好讼，法院赶不上诉讼爆炸之速度，于是变成严重迟缓无效率。因此主张应该在法院之外另辟解决途径，以减少法院讼累。”美国劳动争议的“替代性解决方式”（Alternative Dispute Resolution）开辟了劳动争议的非诉解决途径。劳动争议的非诉方式主要包括协商、调解、仲裁以及企业内部争议解决的程序。
美国的企业内部争议解决程序，也有人称为“职工申诉不满程序”。在美国，无论雇员有无工会，大多数雇主都有各自的内部争议解决程序，即使没有书面协议正式规定，但也多少形成了规则，雇员可以藉此寻求申诉的救济。如果有工会，几乎所有的集体谈判协议都会列出申诉程序的各个步骤。如果雇员对报酬分配不满或对晋升有争议，就会启用申诉程序。
典型的申诉不满程序步骤是：1.首先雇员或工会代表向工长或监管提出口头申诉，双方有一个非正式的交谈，如果监管认为雇员对，在此步骤予以解决。2.由雇员或工会代表提交书面的申诉书，正式启动申诉程序，工长或监管对申诉做出书面答复。3.如果对答复不满，雇员或工会可以向雇员所在部门的领导或经理申诉，双方会有会面并讨论，部门领导或经理将在短期内予以书面答复。4.如果对答复仍不满，还可以向工厂经理（或其代表）申诉。如果雇员有全国性工会，其代表会在这时参与。同样雇主将对申诉做出书面答复。5.如果仍然对答复不满，雇员或工会将根据公司的惯例（无工会的）或集体协议（有工会的）采取所允许的下一步措施。可能是调解、仲裁或同行审查。这种程序看来很复杂，但实际效果很好，也便于职工掌握，在相当程度上促使劳资争议解决在企业内部。在美国95%的劳动争议都会在企业内部程序得到解决。
（九）加强民主协商，充分发挥三方机制在劳动关系协调和处理中的作用
政府劳动保障行政部门、工会组织和雇主组织三方就涉及劳动关系方面的重大问题进行经常性的沟通和协商，共同促进劳动关系长期和谐稳定，不仅有助于发生在产业或社会区域内的一些较大规模的争议事端能够通过劳动关系双方代表组织的积极介入得以理性化解，也有助于雇主的行为在其代表组织影响及约束下能够得以自律和更加理智。当前，应加快三方机制建设，逐步向市、县延伸，并完善制度，规范运作，形成多层次、多形式的组织体系和工作格局。
劳动和社会保障部、中华全国总工会与中国企业联合会、企业家协会联合制定下发的《关于加强兼职劳动仲裁员队伍建设有关问题的意见》，已对三方参与劳动仲裁工作提出了明确的要求。各级有关单位应进一步明确职责，完善制度，改进办案方式，积极探索落实三方机制的新形式、新办法，提高办案效率和办案质量。各级企联和工会应积极参加劳动仲裁委员会，并做好企业方和职工方兼职劳动仲裁员的推荐和聘任工作，加强兼职劳动仲裁员队伍的建设与管理，大力推动兼职劳动仲裁员培训制度，积极为兼职劳动仲裁员办案创造良好条件，切实发挥劳动仲裁对劳动争议的调解和处理功能，维护争议双方的合法权益。
政府部门还应当建立失业预警监测，加强对国企裁员的指导和管理，规范国企的裁员行为，避免将职工集中推向社会，切实保障劳动者的合法权益。对确因生产经营困难需要裁员的国企进行跟踪指导和服务，妥善处理被裁减员工的劳动关系，依法支付经济补偿金，清偿拖欠职工工资等债务，避免引发劳动纠纷。要引导和鼓励国企切实承担社会责任，带头不裁员，稳定和增加就业岗位，为保持经济平稳较快增长、缓解社会就业压力作出努力。要积极引导和鼓励国企职工关心企业的生存与发展，理解并支持企业采取弹性工时、在岗培训、协商薪酬等措施，动员广大职工为企业发展献计出力，与企业同舟共济，共克时艰，共谋发展。
（十）改革我国的劳动争议处理制度，进一步加强劳动执法。一是改革我国现行的劳动争议处理制度，建立高效、便捷的劳动争议处理制度。我国现行劳动争议仲裁制度存在的主要问题有以下几个方面：一是程序繁杂冗长。二是仲裁与审判之间缺乏合理的衔接。三是强制仲裁和仲裁前臵违背了仲裁自愿的原则。四是劳动争议仲裁机构本身存在的问题。以上情况表明，我国劳动争议处理制度到了非改革不可的地步。近年来研究人员提出了许多制度模式，归纳起来不外乎以下几种模式：（1）建立劳动法院，实行“或裁或审，各自终局”制；（2）实行“或裁或审，两裁和两审终局”制；（3）建立“两裁终局”制，排除诉讼程序。第一种模式即建立劳动法庭，实行“或裁或审，各自终局”制，发生劳动争议的双方可自愿选择仲裁或审判程序，但一旦进入某个程序，就不能再转入另一个程序。建立独立的劳动司法体系和制度，是涉及国家司法制度的一件大事，实现起来存在诸多的困难。在此情况下，我们有必要采取一些切实的措施对现有的劳动争议处理制度进行一些较大的改革。一是继续推进已经在个别地区试行的“仲裁机构”实体化的进程，将劳动仲裁委员会由过去三方的一个临时性机构变为一个独立的劳动仲裁机构；二是取消现行的强制仲裁和仲裁前臵的做法，实行自愿仲裁；三是大大简化劳动争议处理的程序，使其变得更加灵活和便捷。
二是改革和完善劳动监察制度，加强劳动执法的力度。有法不依、知法犯法、执法不严、违法不究，是长期以来劳动领域最为突出的问题。造成这种情况的原因很多，首先是劳动执法力度不够；同时，由于缺乏对劳动执法部门的监督制约，劳动执法部门不作为的问题普遍存在。要解决我国劳动执法和监察中存在的问题，需要从两个方面进行努力：一是大大加强劳动执法的地位，强化其执法手段和力度；二是加强对这一强化了的权力的监督和制约，以保证这一权力得以落实，并不被滥用。应采取以下措施：第一，进一步强化劳动执法的法律地位和权力，以法律的形式明确规定劳动执法的各项权力，这些权力包括调查权、检查审核权、抽样检查权、请求协助权、处罚权等。第二，关于劳动监察的范围。我国目前将职业安全卫生与其他劳动监察内容分开，并分别由不同的行政执法部门监督的做法造成机构重叠、多头执法，不符合劳动执法监察的要求，从合理性上看，还是应将职业安全与卫生的执法监察统一纳入劳动执法和监察的范围。第三，保证劳动监察有足够的人员的经费。保证劳动监察机构有充足的人员、经费和必要的办公设备和条件，这是保证劳动执法落到实处的一个重要条件。第四，建立劳动监察的监督制约机制，这是保证正确行使劳动监察权力的重要条件。
政府部门还应当建立失业预警监测，加强对国企裁员的指导和管理，规范国企的裁员行为，避免将职工集中推向社会，切实保障劳动者的合法权益。对确因生产经营困难需要裁员的国企进行跟踪指导和服务，妥善处理被裁减员工的劳动关系，依法支付经济补偿金，清偿拖欠职工工资等债务，避免引发劳动纠纷。要引导和鼓励国企切实承担社会责任，带头不裁员，稳定和增加就业岗位，为保持经济平稳较快增长、缓解社会就业压力作出努力。要积极引导和鼓励国企职工关心企业的生存与发展，理解并支持企业采取弹性工时、在岗培训、协商薪酬等措施，动员广大职工为企业发展献计出力，与企业同舟共济，共克时艰，共谋发展。
参考文献
[1]《中华人民共和国公司法》 [2]《企业国有产权转让管理暂行办法》 [3]《中华人民共和国民事诉讼法》 [4]《部分企业改制实施方案》 [5]《中华人民共和国合同法》
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