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改善政务环境，加快非公经济发展
刘锦春
张晨强
近年以来，太原市非公有制经济发展速度有所加快，发展质量不断提高，已经成为全市经济的重要组成部分。2010年，非公经济实现增加值773.12亿元，占全市GDP的比重达到43.5%；非公有制企业上缴税金171.28亿元，占全年全市财政总收入的53.21%；非公有制经济从业人员占全市从业人数的66%。非公经济在推动经济增长、创造税收、增加就业等方面发挥着越来越重要的作用。但与全国发达地区相比，我市非公有制经济发展相对滞后，对经济发展的带动作用没有完全发挥出来，正如陈川平书记指出的：“民营经济不发展，太原的率先发展就实现不了”，要加快非公经济发展，必须首先解决制约非公经济发展的政务环境问题。
一、非公经济发展政务环境不佳的主要表现
多年来，我市在改善政务环境、服务非公经济发展方面做了很多卓有成效的工作，为推动非公经济的发展创造了比较好的环境，但与加快非公经济发展，充分发挥其在转型跨越发展中积极作用的要求相比还有差距，存在一些问题，主要表现在：
1、部分干部对发展非公经济的重要性认识不足
太原虽然在发展非公经济的认识上有了长足的进步，但与沿海发达地区相比仍然有着巨大的差距。人们对发展非公经济已经达成共识，要不要发展非公经济的问题已经解决，社会对非公经济发展持肯定和支持态度已成为主流，但服务发展的观念问题依然很突出。尽管市委、市政府出台多个文件，大力鼓励和扶持非公经济的发展，但部分干部仍然存在一些阻碍非公经济发展的思想观念。一些地方和部门对发展非公经济的重要性认识不足，不能客观公正地对待非公经济，认为非公经济无足轻重，无关大局。对非公经济发展的巨大潜力估计不足，缺乏紧迫感和责任感，组织领导不力，发展力度不大。发展非公经济有的只停留在口号上，缺少具体行动，甚至采取放任自流、让其自生自灭的态度。尽管县市区和乡镇两级对发展非公经济重要性的认识更深刻；各级党政领导对非公经济的认识更深刻，发展非公经济的自觉性和积极性更高。由于全市还没有把发展非公经济指标纳入政绩考核内容，以行政考核推动非公经济发展的力度远远不够。部分政府职能部门的审批管理已经成为制约非公经济发展的一大瓶颈。实践表明，凡是思想解放彻底的地区，非公经济的发展速度就一定迅速，非公经济对社会的贡献就越大。部分干部思想解放不彻底，是造成我市非公经济发展差距的主要根源之一。
2、市场准入的渠道不太畅通，限制非公经济发展的隐形门槛依然存在。尽管我市出台政策规定，只要是国家法律没有明确禁止的领域非公经济都享有“市场准入”公平待遇。但是许多领域对非公投资虽没有明文规定的限制，但在市场准入方面与国有经济仍然存在着很大的政策差异。一些收益稳定、利润较高的行业尚未对非公资本开放，同时，行业垄断行为的存在也使得非公企业不能平等地参与市场竞争。“名义上开放、实际上限制”的“玻璃门”、“弹簧门”仍有不少，目前，我市非公经济在多个产业领域存在不同程度的“限进”情况，特别在金融、电力、交通、环保等领域，非公经济投资进入较少或进入困难。由于政府审批管理的各部门、各行业及条块之间缺乏完整的配套措施，一些政府执行部门仍习惯于原有的歧视非公经济政策规则，出现了阻碍非公有制经济发展的“玻璃门”、“弹簧门”现象，产生了部分制度法规对非公经济发展存在掣肘效应。
3、行政服务存在不到位现象，部分行政审批项目繁锁。笔者通过调研发现，非公企业面临的较为集中和突出的困扰是，立项审批过程中存在的诸多前臵条件以及互为前臵的问题，因而导致企业不胜其烦，无从下手，而且找不到承担责任的部门。部分项目审批授权没有真正做到“一个窗口对外”、“一站式服务”，部分项目审批环节复杂，成了相互掣肘的“连环套”，使投资者无所适从。而周边的省会城市在审批制度改革方面探索了新经验。比如西安市下放多项审批权，对城市建设、招商引资的网上审批服务，建立起“可查询、可办事、可监督”的全方位政务应用系统，纪委监察局建设了行政审批电子监察平台，通过对行政审批事项实施电子监察促进效能建设，取得了很好的效果。
4、非公经济的政策服务不足，影响了非公经济的稳定发展。由于支持非公经济发展的部分政策缺乏连贯性和稳定性，严重影响了非公企业对经济形势和政策走向的判断与把握，使其难以作出长远打算、怯于进行长期投资，引发部分非公有制非公企业生产经营行为的盲目化、短期化、投机化倾向。且一些政府行为的“多变”和干预削弱了相关政策的时效性，使得非公有制非公企业难以把握，甚至坐失发展机遇。
5、政府对非公经济进行产业引导的不够。市场是非公经济赖以生存的环境，非公经济的产业布局、产业发展，资金、人才、技术等生产要素的聚集，归根到底要靠市场来引导。成熟的政府服务体系有助于企业正确选择产业，成功走向市场，不断发展壮大。不少非公企业家迫切需要政府提供产业发展、产业指导、投资名录等方面的服务，因为企业家很难准确把握产业发展和政策支持的信息，加之太原市场化建设进程相对缓慢，各个要素市场发展不健全，使非公经济天然与市场联系的优势不能完全发挥，迫切需要政府提供相应的产业引导服务。
6、政府管理存在“越位”与“缺位”的现象。由于尚未建立和形成职能部门与非公企业的沟通机制。一些职能部门的监督和处罚细则并不为非公企业了解，在市场管理过程中，存在以监督和处罚代替维护和服务的行为。部分非公企业特别是在商业经营领域的企业反映，企业有时接到处罚通知后，还不明白错在哪里。而非公企业急需解决的问题，政府部门有时存在往往“缺位”现象，部分企业反应，向一些政府部门反应的问题迟迟得不到解决。
二、改善非公经济发展政务环境的建议
1、解放思想，提高干部发展非公经济的思想认识水平。要紧紧围绕建设一流省会城市的目标，解放思想，对标一流，充分利用综改试验区先行先试的契机，全方位消除干部中存在的妨碍非公经济发展的落后观念。形成发展非公经济的共识，即发展非公经济是实现率先发展、实现转型跨越发展的重要措施，非公经济是实现富民强市、扩大就业等方面的主力军，非公经济在我市全面建设小康社会和加快社会主义现代化建设的历史进程中具有重大的战略意义。
2、加大对非公经济发展在市场准入等方面的政策支持。要真正给予非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇。清理各种对非公企业发展的限制性、歧视性的政策和规定；取消一切不利于非公经济发展的限制。坚持“不禁止，则自由”的原则，凡法律、行政法规无明令禁止的领域和行业，均允许非公经济进入。对于允许非公经济介入的行业和领域要分别制定实施细则，明确哪些项目非公企业可以介入，哪些项目鼓励非公企业介入，同时明确享受的各项优惠政策，让非公企业明明白白投资经营。
3、建立科学规范的行政审批制度，实行“快速反应”效能机制。按照“横向对比，逐项审核，自上而下”的原则，进一步深化行政审批制度改革。国务院省政府没有明确规定的或已经取消的审批事项，沿海开放城市没有或已经取消的审批事项，太原应一律取消。发达地区、先进城市发展非公经济的好政策、好办法，太原要积极借鉴。要对政府的审批事项，进行“程序革命”，制定详细的操作规程，把必需的程序压缩到最低程度。对于有“前臵审批”的事项，实行“一门受理，抄告相关、同步审批、限时完成、效能监察”。政府办事大厅或服务窗口，要实行“内转外不转””的运作机制，方便企业办理审批事宜。
4、全面推进“阳光政务”。各级政府机关和具有行政职能的组织或单位，在政务行为中要坚持“从严治政、注重实效、提高效能、有利监督”的原则，实现政务公开的制度化和规范化。强化对权力运行的监督，根除政府权力商品化的行为。提高依法行政水平，使全市政务公开工作整体推进、层层落实、注重质量、取得实效。
5、科学产业引导，为非公经济的发展拓展新的空间。要引导非公经济对接大型国企，承接其剥离产业特别是生产性服务业。鼓励非公经济积极介入大型国企的服务外包产业。比如物流、商务、信息等产业，政府应抓大带小，设立传统服务业发展引导基金，重点支持一批规模大、带动力强的服务业项目。要鼓励非公企业积极加入到三大基地、四个中心建设中来。鼓励民营企业通过参股、控股、并购、品牌输出、加盟等形式开展跨行业、跨地区的资本和业务重组，以股份制的形式联合起来组建大型企业或企业集团。
6、建议设立全市非公经济发展领导组织、机构。太原对非公企业的管理，特别是对个体私营企业的管理涉及到中小企业局、工商、税务、物价等数十个单位，缺乏一个权威性的具有综合管理职能的组织机构，缺乏统一领导和协调，在很大程度上加大了政府协调管理服务的成本，降低了协调管理服务效率。因此，需要在市级层面，设立非公经济发展领导组以及具体办公机构，作为政府综合协调办事机构，负责协调全市非公经济发展的综合性问题。
（作者单位：太原社会科学院）
