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推进贵阳城乡基本公共服务均等化思考
文/ 李正贵
2006年3月，“基本公共服务均等化”第一次是在我国“十一五”规划纲要中作为我国公共财政体系建设任务提出以来，先后在党的十七大报告、十八大报告中作为财政体制改革和社会建设的目标之一。党的十七大报告中，进一步明确了基本公共服务均等化是缩小区域差距的手段，并且把基本公共服务均等化和建设主体功能区作为财政体制改革的目标。党的十八大再次强调：“必须从维护最广大人民群众根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。”为此，社科理论学者开展大量研究，地方政府则把推进城乡基本公共服均等化作为政府职能转变的重要目标之一，但在理论研究、政府实践过程中，对基本公共服务均等化定义存在分歧。大多数学者则倾向将它定义为政府和社会为确保公民基本生存和发展权所提供的均等化公共服务。认为城乡基本公共服务均等化是指城乡居民作为一国的平等公民，在财政待遇上是平等的，在享受政府提供的基本公共服务时应大体一致、大致等量。贵阳正在深入推进全国生态文明示范城市建设和以县为单位开展同步小康创建的攻坚阶段，推进城乡基本公共服务均等化对保障公民基本权利、促进社会公平正义、统筹推动城乡科学发展等方面具有重要的意义。
笔者认为，要深入推进贵阳城乡基本公共服务均等化，不能毕其功于一役。当前，应在市级宏观决策层面提高认识，强化制度“顶层 1
设计”，从困扰我市基本公共服务均等化的突出问题着手，细化目标、措施，消除城乡基本公共服务均等化体制、机制障碍，逐步缩小城乡差距。应着力谋划以下几个方面的政策措施。
一、着力谋划建立城乡统一的公共服务体制。城乡二元制度和政策和城乡分治的管理模式是城乡居民基本公共服务严重失衡的主要原因。在积极推进我市城乡基本公共服务均等化进程中，必须打破城乡分割的二元公共服务结构，完善城乡一体均衡发展的制度环境，尽快建立城乡统一的公共服务体制。这些体制具体包括建立城乡统一的义务教育体制，协调城乡公共医疗卫生事业的发展，逐步建立城乡可衔接的农村社会保障体系，统筹城乡劳动力就业以及促进农村剩余劳动力转移，统筹城乡基础设施建设，改善农民的生产生活条件和农村面貌。
二、着力谋划建立农村公共服务体系建设的财政支撑体系。一是切实增大公共财政对农村公共服务设施和服务体系建设的投入，增加农村公共财政支出在整个财政资金中所占的比重，把农村公共基础设施建设和农村公益事业发展逐步纳入公共财政的支出范围。同时，充分发挥财政资金的导向作用，通过财政杠杆引导更多的社会资金投资农村公共服务体系建设。二是进一步合理界定市、区（市、县）各级政府的责任，完善市、区（市、县）级的事权财权划分，合理界定各级政府的基本公共服务支出责任、管理责任和监督责任，调整和理顺各级政府的财政分配关系。三是积极推进镇（乡）财政和村级财务管理方式改革，努力增强基层政府提供公共服务的财政能力，特别在当
前要切实提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入，纵向转移支付以保障政权运作基本财力需要为主，横向转移支付以逐步实现基本公共服务的均等化为主。四是市、区（市、县）政府要在经济发展和财力增加的基础上，不断增强政府提供公共产品和公共服务的能力，逐步缩小城乡间基本公共服务的差距。
三、着力谋划提高政府基本公共服务供给能力。提供基本公共服务是政府的责任，构建基本公共服务体系是政府转变职能的重要内容。一是强化政府为农村提供公共服务的职能，加快建成能够适应促进农村社会发展的服务型政府体系。二是深化体制改革，提高政府基本公共服务供给能力。第一，打破城乡分割、部门分割的行政管理体制，整合和优化现有行政资源。第二，加强绩效管理和评价制度建设，推进县乡财政管理体制改革，进一步明确县乡之间各种分配关系和财政管理责任与权限。第三，探索建立城乡统一户籍登记管理制度和城乡统一社会服务管理体制。三是形成规范、合理和可持续的公共投入机制及投入水平正常增长机制。进一步完善公共财政政策，不仅要克服基本公共服务的财政供给不足问题，还要解决财政供给不均问题。四是增强部门经费开支透明度，提高服务对象的知情权、参与权，预防公共财政转移支付分配不均。尤其是在对公共服务支出进行绩效审计时，应把公共服务支出的公平性问题作为一个重要指标进行考核。
四、着力谋划建立城乡统一的公共服务分配制度。一要率先探索建立有利于农村公共服务体系建设的国民收入分配政策，实行城乡一体化的公共产品供给制度，在公共财政资源配置上，统筹考虑城乡发
展，加大对农业、农民、农村发展的支持力度，使城乡居民均等享受公共财政所提供的公共产品。二要取消对农民带有歧视性的体制障碍、制度障碍和政策限制，给农民以公平的国民待遇，建立起城乡统一的劳动就业制度、户籍管理制度、义务教育制度、公共卫生和新型农村合作医疗制度、统筹城乡基础设施建设的农村社会保障制度，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，逐步提高保障水平。三要在合理划分财权与事权、明晰各级政府的农村公共产品供给责任的基础上，改革现行的农村公共产品供给决策程序，建立公共产品的需求表达机制，使农民群众对公共产品的需求意愿得以体现。
五、着力谋划培育城乡基本公共服务供给多元主体。一要营造有利于各类投资主体公平有序竞争的社会环境，进一步建立完善基本公共服务的社会参与机制。二要按照谁投资谁受益的原则，允许和鼓励私营企业生产和经营公共产品，积极引进民间资金和外资为公共产品生产服务，以改善公共服务质量，降低管理成本，强化公共产品生产和供给的竞争性，提高公共服务的运作效率和专业化水平。三要充分利用社会组织形式灵活、多样，活动具有自发性等优势，积极鼓励其他社会组织和社团为农民提供公共服务，着力形成政府与社会团体相互竞争与合作的公共服务提供机制，在其他主体无法充分发挥作用的某些基本公共服务供给环节起到更重要的作用。
六、着力谋划建立推进城乡基本公共服务均等化的保障机制。一是建立基本公共服务绩效评价和监督机制。要探索建立市对各区（县、市）基本公共服务财政投入与保障问责制，把基本公共服务数量和质
量指标纳入政府绩效考核体系，将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励联系起来。二是建立基本公共服务均等化的多元参与机制。在纯公共产品的供给方面，如城市道路、水利设施等，要创新运用BT、BOT等模式。在准公共产品的供给方面，如人饮工程、地下管网、城乡公共交通等，政府可以运用特许经营、签约外包、购买服务、财政补贴或价格补贴等手段，鼓励支持社会资本参与运营。三是创新公共财政投入保障和可持续机制。积极探索地方政府发行公共服务债券的可行性，利用政府债券广泛筹集社会资金；积极探索开征新的地方税种调节区域和城乡公共服务差距，充分发挥税收政策的杠杆作用。
七、着力谋划建立科学的公共服务绩效评价体系，提高公众满意度。公共服务绩效评价体系应包括政府自身的绩效评估和公众对于政府公共服务质量的评价。目前，市政府自身的绩效评估相对完善，但公众对政府公共服务的评价体系尚需建立并健全。政府自身的绩效评估体系有着各种操作性较强的量化指标，但公众对政府公共服务的满意度还没有真正纳入政府绩效考核标准。建立健全公众基本公共服务评价体系在现阶段尤为重要，这不仅能够对公共部门的行为起到约束和引导作用，而且有利于提高基本公共服务的效率和品质。政府可以通过对其满意度的评价有针对性地改变公共服务方式，促进城乡基本公共服务均等化。
