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安徽建筑工业学院 《安全生产法》
课程论文
专业：08安全工程一班姓名：王斌 学号：08201040109
我国煤矿安全生产法律法规实效分析
摘要: 根据目前我国煤矿安全生产法律法规执行情况以及近年来煤矿发生的重特大安全事故的原因和所汲取的教训, 本文比较全面、系统地分析了我国煤矿安全生产法律法规存在的问题: 煤矿安全立法存在的不足, 包括立法指导思想落后、立法目的的多元化、立法背景发生了变化, 法律更新没有跟上、矿难事故责任追究立法疏漏等;煤矿安全执法存在的不足, 包括矿工维权难、法制意识淡薄、安全培训不到位、煤矿安全监察执法存在的不足。为我国煤矿安全生产法律法规的修订提供了相关理论依据。
关键词: 煤矿;法律法规;分析
Abstract: According to the executing status of safety production laws and regulations in Chinas coal industry and thereasons or leons in the most important safety accidents that happened incoal mines in recent years, this article provides brief analysis about the problems on safety production laws and regulations in Chinas coal industry.One is legislation problem, such as legislat ive guide ideology lagging、mult i legislative purposes, etc;the other is the execution of the law ,for instance right of miners、low law consciousne, etc.At the same t ime it provides the correlative theory foundations forits recension.Key words: coal industry;laws and regulations;analysis引言
目前我国煤矿安全生产法律体系从形式上看已较为完善, 但由于多种原因, 在宏观体系内还存在着法律内容滞后、法律空白、法律之间的相互矛盾等许多问题, 有待于改进和完善。法制不健全, 有法不依、执法不严、违法难究等执法难现象在煤矿安全生产中还相当普遍。
2我国煤矿安全立法存在的不足
2.1立法指导思想滞后
由于我国法制建设起步较晚, 在提出有法可依的初期, 立法技术较为落后, 法学理论基础薄弱,以立法宜粗不宜细、原则化、概括化为指导思想,便于迅速立法, 符合当时的实际情况。但是, 从长远的观点来看, 这种立法指导思想是落后的, 不科学的。一部法律通过以后, 国务院或其有关职能部门或地方立法机关便要制定一系列的条例、细则、办法, 随之而产生了行政立法替代人大立法的倾向, 不符合法治的精神。煤矿安全牵涉到人人之间、人机之间、人与环境之间。再由于立法水平的低下, 甚至出现下位法与上位法互相矛盾之处, 使执法和守法难以适从。因此在当前注重依法治国、依法行政的新形势下, 立法应尽可能细致完整, 提高可操作性, 彻底抛弃立法宜粗不宜细这一落后的指导思想[1]。
2.2 立法目的多元化
纵观我国的劳动安全立法, 在法律文件的名称中都没有使用《劳动安全法》的名称。矿工的安全与经济的发展有其一致性, 矿难会影响经济的发展, 这是一个最浅显的道理。然而, 地方政府为了税收, 放任甚至纵容不符合安全条件的小煤矿继续生产;企业为了短期的经济效益,安全投入严重不足, 或者不顾安全, 超能力生产等现象却是一个个矿难最现实的原因, 希望透过一步法律, 实现多个目的, 愿望是好的, 但实际效果却往往事与愿违。立法者的价值取向, 无疑影响着法律的实施效果, 因此,立法目的的多元化, 往往使劳动安全的重要性淹没在经济
发展的大潮之中。
2.3 立法背景变化, 法律更新滞后
我国政府直接管理企业, 主要依靠和使用较多的是行政手段, 监管对象主要为国有企业, 而10多年后的今天, 政府对企业的直接管理已转变为间接管理, 主要依靠行政手段转变为主要依靠法律手段, 单一的国有企业占据煤炭行业的现象已被乡镇、私营矿山占矿山总数的80% 以上的局面所代替。在这种情况下10 多年前颁布的《矿山安全法及其实施条例》的内容已严重落后。如矿山安全法没有对矿山这一最基本的概念进行界定, 而实施条例却将其定义为:在依法批准的矿区范围内从事矿产资源开采活动的场所及其附属设施。目前, 我国刑法缺乏惩治非法矿主的适当依据。再如, 由于政府职能的转变, 国家机构进行了较大改革,因此, 专门为履行煤矿安全监察职能而成立的煤矿安全监察局对煤矿安全的监管实际上处于缺乏法律依据, 或退一步讲不合法治精神的尴尬境地[2]。
2．4法律法规衔接、协调差或矛盾
由于我国立法技术较为落后, 负责法律起草的部门较多而又缺乏全局观念,导致煤矿安全法律体系内法律法规之间的不衔接、不协调甚至相互矛盾。比如,有些煤矿发生安全事故后, 矿主竟敢违法瞒报, 主要是因为相关立法存在漏洞,使瞒报者得不到应有的惩罚。另外, 从大的制度层面, 目前我国的煤矿安全立法中缺乏煤矿生产企业的市场准入制度、适应安全生产需要的产权制度、安全监察人事保障制度、煤矿企业决策人员的法律责任制度等相关重要制度, 为煤矿安全埋下了一定的隐患。
2．5 矿难事故责任追究立法疏漏
《刑法》第134 条、第135 条, 重大责任事故罪和重大劳动安全事故罪都要求发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果。这说明现行刑法对这类犯罪定义为结果犯而不是危险犯。在危险已经现实存在,继续生产将严重威胁生命、财产安全的情况下, 如果不负责任的业主, 管理者拒绝消除危险, 且为了牟利或完成生产任务, 而不顾劳动者生死的强行生产,是否在尚未造成实际后果的情况下, 即应追究其刑事责任呢? 如果刑法能提早遏制事故发生的可能性, 不是比事后的惩罚更有效更经济吗?目前我国对违法行为制裁力度不够, 首先表现为对违反安全规范的行为存在赔偿额度不够高、行政处罚不够严、刑事责任不够重的问题。其次, 违反安全规范的行为被追究的比例低, 行为人侥幸逃脱的预期值较高。企业主明知有危险, 仍然强令工人生产, 造成伤亡数十人甚至上百人严重后果, 虽然2006 年6 月29 日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过的中华人民共和国刑法修正案(六)加重了对安全事故责任人的刑事处罚力度, 最高刑可以判处15 年有期徒刑,但上述行为无异于间接故意伤害、故意杀人行为。因此, 法定最高刑应为无期徒刑和死刑,并处罚金或没收财产;
2．6安全培训条款较笼统, 难于落实
《矿山安全法》第26 条规定: 矿山企业必须对职工进行安全教育、培训;未经安全教育、培训的, 不得上岗作业。采矿业对开采技术和机械操作的要求较高, 稍有不慎就会面临瓦斯爆炸, 井喷和水灾等多种危险。第26 条的目的显然是为了通过加强技术培训来保护矿山职工的生命健康安全。遗憾的是, 除此原则性的条款外, 法律并未对安全培训作具体的规定。这就导致培训的机构、内容、时间、考核没有全国性的法律来作出统一的规定, 职工的安全培训常常落空。我国煤矿安全执法存在的不足
3．1 矿工维权难
3．1．1 矿工的安全知情权和自主行为权得不到体现
近年来, 发生在停产整顿矿井的事故越来越多,煤矿矿主置安全生产法律、法规和矿工生命于不顾,恶意违法违规生产, 最终酿成了重特大事故, 给国家财产及人民生命带来了严重的损失。另一方面, 矿工对井下的安全状况并不知情, 不知道井下的危险所在及其严重性。即使知
道井下存在安全隐患, 也不敢与矿主交涉, 更不敢拒绝到危险区域作业和违抗矿主继续生产的命令。由于矿山劳动力的供过于求、工作机会的稀缺, 很多人最担心下岗, 煤矿侵权矿工权益的事情时有发生。《安全生产法》赋予了国务院有关部门、各级地方政府、生产经营单位安全生产的权利和责任, 同时赋予了从业人员安全保障的权力和履行安全的义务。为了做好矿山企业的安全生产, 调动广大矿工在安全生产上的参与意识, 保护国家财产、保障矿工生命安全, 不仅需要各地政府严格执法, 社会舆论积极监督, 而且还应强化矿工安全知情权和自主行为权[3]。
3．1．2 工会作用较弱
在当今的国有企业里, 工会组织仅仅是一个行政部门。面对频发的矿难, 工人的整体博弈能力十分微薄。当企业和工人发生利益冲突时, 这样的工会怎么能给工人撑腰? 尽管《煤炭法》第42 条和《矿山安全法》第23条都规定了矿山企业工会应当依法维护职工生产安全的合法权益, 组织职工对矿山安全工作进行监督。但本该代表工人利益的工会, 在矿工面临死亡威胁时却失声了, 缺位了[4]。
3．1．3 伤亡赔偿低
当前在我国的煤矿安全生产法律体系中, 矿工安全保障与赔偿方面难以做到有法可依。在私营矿山的老板中间流传着一句话伤不起死得起。煤矿开采的暴利和矿工生命的廉价, 使一些矿主视矿工的生命如草芥[ 5]。
3．2 法制意识淡薄
煤矿企业对国家颁布的法规落实不够, 他们为了极端的利益而忽视国家的法律法规, 把安全生产抛在脑后。一些非法煤矿的黑心矿主根本没有法治观念, 无视国家法律法规, 无视矿工生命尊严。虽然煤矿安全监察人员查封了井口, 但安检查人员一离开煤矿, 煤矿就恢复生产, 或者白天关闭, 夜晚生产, 根本不进行整改。纵观煤矿各类安全事故, 大多是由于人的行为不规范, 违章作业、违章指挥和违反劳动纪律造成的。
3．3安全培训不到位
安全生产法第21、22 条对从业人员安全培训做了相应规定。目前, 我国煤矿从业人员素质的基本现状是: 管理人员往往是理财的好手、经营的能手、安全生产的生手。专业技术人员严重匮乏, 尤其是专业院校毕业的采掘机运通等人才更是缺乏。相当多的煤矿企业对职工的培训也是走走形式, 象征性地发个上岗证, 以应付有关部门的检查。
3．4煤矿安全监察执法存在的不足
3．4．1安全监督乏力
政府对煤矿企业的安全生产监管不严, 落实不够到位。主要表现在以下几个方面:
(1)一些煤矿干部作风浮漂。相当数量的煤矿干部不愿下井或下井次数少, 对不断变化的井下作业环境及安全状况不甚了解;或是到井下走马观花式地过一趟, 发现不了什么问题, 难以准确掌握井下真实情况, 更谈不上现场解决问题。
(2)煤矿安全监督检查有刮风之嫌。安全工作是一个艰巨复杂的长期工作, 安全监督检查也应当是长期性而非阶段性的工作, 年年都应是安全年、月月都应是安全月。而我们目前安全检查中的集中检查和重点检查有刮风之嫌。
(3)安全监督检查大多锁定细节。煤矿有无四证, 职工是否佩戴上岗证, 有无三违, 机电设备是否有异常, 巷道有无冒顶, 作业是否按操作规程等是某些安监部门安全检查的重点, 而对于矿井设计、巷道走向设计是否符合地质构造等具有决定作用的地方往往成为安全监督检查过程中最容易被忽视的环节[6]。
3．4．2 官煤勾结
官煤勾结使政府的监管作用大打折扣, 这是矿难频发的一个重要原因。矿井承包人为寻求成本的最低化和利润的最大化, 常常采取种种手段, 与负有监管职责国家公职人员结成利益共
同体, 少数国家公职人员利用手中的权力从矿井承包人处谋求经济利益, 这是一种典型的权钱交易。官煤勾结现象隐藏多种违法犯罪, 主要表现为:
(1)滥用职权
一是行政机关擅自设立裁量职权, 构成超越职权违法。一些行政管理部门常常在申请人采矿开办手续不齐的情况下, 采取变通办法给煤矿颁发采矿许可证、营业执照或安全生产许可证, 这是导致矿难的重要原因之一。
二是行政机关擅自确定执法理由, 构成滥用职权违法。一些安全生产监督管理部门采取变通办法颁发安全生产许可证, 其负责人常常解释为担心煤矿因无证停产影响当地经济发展和社会稳定。以本地方或者本单位的所谓经济发展大局、工作需要等笼统模糊的借口拒绝、延迟法律的事实, 已经成为一个常见现象, 这也是造成安全生产事故频繁发生的重要原因[7]。(2)玩忽职守
国家安全生产监督管理总局煤矿监察一司有关负责人在分析诸多矿难发生的原因时指出, 有四证不全违法生产的;有通风不畅冒险生产的;有违章指挥违章生产的。而一些四证不全的小煤矿无视法律法规, 违法组织生产, 我们的执法部门、执法人员作为职能部门、专业管理人员的管理是否到位, 这就牵出了玩忽职守的大问题。
(3)行贿受贿
为寻求官员对煤矿安全生产的额外照顾和发生事故后的特殊保护, 经营者采取各种方式拉拢腐蚀国家公职人员。
(4)非法参股
权力入股, 提供保护伞。有些党政官员与黑心矿主臭味相投, 入干股, 分红利, 不遗余力地为其提供全方位服务。这就是许多地方的非法小煤窑开了关、关了开, 整顿、反弹, 非法开采屡禁不止的根源所在。结束语
当前, 我国安全生产法治化建设已经步入正轨,只要坚定不移、坚持不懈地努力工作, 致力于安全生产法律制度和机制的健全, 致力于安全生产法律体系的完善, 致力于全民安全生产法制观念和法律意识的培养, 致力于安全生产法治秩序的建立, 致力于安全生产执行力的提高, 就一定能够降低煤矿生产安全事故的发生, 为建立小康社会提供安全和谐的外部环境, 从根本上实现煤矿的安全生产。
参考文献
[1]刘超捷, 汤道路.论我国煤矿安全立法的不足及完善.煤矿安全, 2005
[2]朱向东.矿难频发之症结浅析.江南论坛,2005
[3]邓舜发.煤矿安全监察中存在问题的探讨.煤矿安全,2004
[4]高广伟, 付贵, 邱雁.应强化矿工的安全知情权自主行为权.矿山安全, 2006
[5] 马胜斋.矿难频发的深层次原因.矿山机械, 2006, 34(5)
[6] 孙朋.煤矿三违现象分析及防范措施.安全生产监督, 2006
[7] 张福英.煤矿安全事故频发的原因及建议.煤, 2006
