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国外城市公交立法及其对北京公交发展的启示
李红昌
世界各国越来越重视公共交通在城市规划中的地位，不少国家出台了专门的城市公共交通法，北京市作为中国的首都和亚洲特大城市，公共交通问题也不容忽视。借鉴国外城市公共交通立法对于北京具有一定的借鉴意义。
一述、国
外
城
市
公
交
立
法
概
城市公共交通具有乘载量大、运输密度高、占地少的优点，美国、德国、法国等国都非常重视用立法手段规范城市公共交通的运营，对公交管理者、运营者、交通工具使用者做出了司法规范，以确保城市公共交通的优先发展，提高城市公共交通的效率，满足人们的出行需要，美化城市形象，促进社会经济的发展。
（法城
：市
一资交）助通
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国共构
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公，交优
立化
20世纪的前30年，公共交通在美国的客运交通中占有主导地位，成为当时世界上使用最广泛、技术最先进的交通方式。二次大战结束后，小汽车迅速发展，大量美国人放弃了公共交通。至60年代中期，公共交通首次出现经营性亏损，1975年票款收入仅及运行成本的一半，公共交通事业陷入服务量缩减、票价上涨、基础设施被忽视、服务质量下降的恶性循环中。
早在1964年联邦政府就通过了《城市公共交通法》，并承诺提供拨款资助各地区交通规划项目，最高数额达到总费用的2/3，目的就是要维护已有的公共交通系统，还要改善和扩大其服务。此外于1970年通过了《城市公共交通扶持法》，明确规定公共交通获得道路权，开辟公共汽车专用道或优先通行道。在1974年能源危机后，国会首次批准对公共交通的公共拨款和经营性补贴。70年代后期，由于公交企业亏损严重，公共拨款中大部分用作经营性补贴。
联邦政府的资助计划虽然使公共交通稳定在一定水平，但由于小汽车的使用不断增加，公共交通在总出行人次中的比例仍从1975年的5%下降到1990年的3%，乘客公里也从3%下降到2%。联邦政府开始意识到，城市公共交通立法不能单纯从调整运输供给出发，而应当综合考虑城市公共交通运输结构和调控、限制运输需求。
1991年，《综合地面交通效率法》经联邦总统布什签署通过，该法提供了限制小汽车使用和鼓励公共交通的必要框架，要求在城市中实施综合交通规划，明确要求重视各种交通方式的协调和配合，包括公共交通、小汽车、自行车和步行，并进一步要求制订州和大都市范围的长期综合交通规划，全面考虑土地使用、经济发展、大气质量和自然资源等各方面的影响。1998年，《21世纪交通平衡法》经联邦总统克林顿签署生效，该法增加了有利于城市公共交通发展的内容，鼓励轨道交通、公共汽车、城市地区低速磁浮技术的研发工作，并保证到2003年将为公共交通提供360亿美元的公共交通基金，另有50亿美元可用于各种拨款。1999年有26亿美元用于支持城市和农村的公式分配计划，即按照一定公式分配给人口超过5万的城市化地区。公式分配基金中约70%用于公共汽车。同时，经营性补贴范围不断削减，联邦政府只照顾小城市和农村的公交系统。
美国联邦政府的公交投资和城市交通运输结构调整政策取得了良好的回报，城市公共交通的客运人次已经开始回升，全国很多城市和城镇正投资建造新的公共交通项目、智能交通系统和高满载率车辆的专用道。公共交通不仅使消费者受益，而且在缓解交通拥挤、发展经济和清洁空气等方面贡献更大。
（法发
：展
二实城）施市
法交公
国通共
城规交
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公，交优
立先
长期以来，法国政府始终坚持优先发展城市公共交通的政策。1995年至2001年间，法国政府相继颁布了一些与城市公交相关的法律，其中最重要法规是《空气清洁法》和《国家城市振兴协作法》，充分体现了政府在优先发展城市公共交通方面的政策导向作用。
《空气清洁法》明确规定各城市必须改善城市交通环境、减少空气污染、搞好城市交通规划、开发建设公共交通专用道必须纳入有关部门的决策程序当中。几年来法国各城市根据交通规划的要求，先后建成了许多条公共汽车、有轨汽车专用道，并且大部分已投入使用或近期投入使用，收到了很好的效果。《城市振兴协作法》则主要强调城市各项政策方面的协调配合，包括城市道路空间的合理利用、在道路使用上给
予公共交通优先权、并在财政投资方面为公共交通建立稳定的投资渠道，例如建立公共交通发展基金、向社会各企业征收交通税及要求各市、镇、省和地区建立交通统一协调委员会等。该法规定该委员会中必须有政府权威人士和各界代表参加，由交通委员会统一制定政策，协调城市交通的发展。该协调委员会可以制定具体的城市交通政策和措施，制定道路空间的合理分配政策，和进行各种交通方式之间的有机协调，将城市规划、住宅、交通为一体统筹解决交通问题，通过制定城市交通规划，在道路的分配使用上切实保障公交优先。
（法共
：交
三资通）助
德城
国市
城市
市郊
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交运
立公
早在1964年，德国交通专家委员会就做了全面系统的关于改善城乡交通状况的报告，指出在人口不断增多的情况下，公共市郊客运对于解决城市或城乡地区交通问题具有重要作用。鉴于此，联邦政府立法目标就是组织和资助公共市郊客运，使之能够安全、迅速、有效地完成公共市郊客运任务。
1971年德国颁布了《客运交通经济法》。1979年又在该法的基础上颁布了《有关公共客运法》。客运法中规定，经营者采用有轨电车、无轨电车或公共汽车在固定的线路或临时线路从事公交运营的，必须得到批准；公交企业扩大规模、进行基本建设改造时须持有政府交通运输部颁发的某一地区交通运输经营批准令，经营者或委托经营者必须有经营的能力并能够保障经营的安全；必须具有充分的可靠性（无任何不良及违法行为）；申请者和经营此项业务的人员需具有专业知识、专业技能，同时还需要通过道路客运交通部门考核验证；车辆和设施必须符合安全条件；经营者必须在经营有效期限内以符合公共交通利益和技术的方式经营。
在德国，公共市郊客运被视为现代城市规划中不可缺少的一个组成部分。城市规划的基本原则中强调，在所有地区，与交通密切相关的开发和交通服务必须同争取达到的发展目标相协调。此外，改善交通状况被看作是在人口密集地区达到城市规划目标的手段。公共市郊客运基础设施的规划同区域规划、地方规划以及城市建设联系密切，公共市郊客运基础设施的建设会受到联邦政府和各个州政府的资助，公共市郊客运的税收也可以减免，当公共市郊客运在执行公共管理方面的任务导致经营亏损时，可以得到部分经济补偿。
二的必、完要
善性
北
京
市
公
交
立
法
随着北京城市客运市场的日益发展，从事客运的人员和单位将会越来越多，需要对从事客运条件、责任、义务、经营的批准、监督、终止、相互间的协调及违约处罚等各方面以立法的形式加以明确。完善的城市交通立法不仅严格明确了政府与企业、企业与乘客间的行为规范准则，还能有效避免企业间的恶性竞争，确保良好的城市交通秩序和城市客运市场的健康发展。
（状
一）
北
京
市
城
市
交
通
现
北京市城市交通共有以下四个特点：其一是北京属特大型城市，人口众多，且分布极不均衡。市区不足10%的面积集中了全市约70%的人口，城区人口密度高达3~4万人/平方公里，人口的集中导致了出行的集中。其二是北京城区土地有限、道路总量不足，受资金和时间的限制，短期内通过大量修建道路以满足交通需求是不现实的。其三是机动车交通需求的增加远远快于道路的增长。统计数据表明，1999年城市道路长度比1995年增长24.9%，同期机动车拥有量却增长了63%，相当于每增加一公里的道路，增加880辆机动车。其四是结构不合理。北京的出行方式结构中轨道交通所占比例过低，还不到5%，自行车比例过高，超过45%。而从国际经验上看来，轨道交通应占19%左右，自行车不应超过30%。自行车的大量出行，使得道路交通“机动车”、“非机动车”混行严重，而且难以治理。城市交通拥挤不堪。全市严重拥堵路口路段已从1994年的36处增长到99外，市中心区道路网高峰期的平均负荷度超过90%，11条主干道的平均车速已降至10公里/小时。在交通高峰期，车辆的行驶速度甚至为1公里/小时。通
发
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北在京的市问
公题
共
交
一是运力增长缓慢，车辆老旧。在北京人口急速增长、出行总量增长迅速的情况下，公交车辆的增长速度却很低，更新换代也比较缓慢。
二是道路通行条件恶化，车速继续下降。据调查，1990年以来，北京市客货车辆行驶速度分别下降了15.6%和11.5%。按此推算，相当于损失公共电汽车标准车（解放单机）约1000辆，平均增加公交乘客在途时间约9分钟，折合公交乘客社会时间损失每天多达750,000小时，（按日公交出行人次500万计）。
此外，频繁的刹车制动，不仅增加了油耗还加速了车辆的磨损，导致运营成本的增加。
三是线路间换乘不方便，缺少与大客流集散点相适应的大型换乘枢纽。据测算，除同向换乘外，公共电汽车线路间的换乘距离过大，一般为500~600米，尤以新建立立交桥处为甚。目前北京三环内的立交桥处，垂直线路的平均换乘距离超过750米，多条线路首、末站在同一地点集结衔接的不多。法意
对义
三北、京
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外交
城发
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立鉴
综观各国城市公共交通立法，尽管框架结构不尽相同，但是立法的目的和主要内容基本类似。从目的看，无外乎是对城市公共交通管理者、经营者和乘客的行为进行规范。而从内容上看，则涉及到管理机构的责任、公共交通的建设与规划、交通工具和设施的使用与维护、经营与营运等各个方面。目前我国交通立法中已有《铁路法》、《海运法》、《内河运输法》、《公路法》等，尚无城市公共交通法。现行的依据是国务院建设行政主管部门制定的一些政策和办法，如《城乡建设环境保护部关于改革城市公共交通工作报告》、《城市公共交通当前产业政策实施办法》以及地方政府出台的一些管理条例等。这些政策、办法和条例对于加强城市公共交通管理，促进城市公共交通发展发挥了重要作用。但是，由于它们的法律层次低，因而在执行中法律效用较差，且缺少统一和规范。为此国务院建设行政主管部门起草了《城市公共交通管理条例》，已报国务院审议。该条例对公共交通各方面具体的管理工作做了较全面的法律规定，是城市公共交通立法的基础之一。北京市以前无城市公共交通管理条例，基于目前北京市公共交通的管理实践，以及经济发展的要求，系统地制定北京市城市公共交通法的时机已基本成熟。立输展
法结
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立足北京城市公共交通现状，借鉴国外城市公共交通立法经验，加快和完善北京市城市公共交通法规会优化城市交通运输结构，有力地促进北京市城市公共交通的发展。中共北京市委八届六次全会通过了《关于制定北京市国民经济和社会发展第十个五年计划建议》，将交通现代化作为城市现代化增长的需要，北京市城市公共交通立法规的设立将更有利于促进这一目标的实现。立争
法，（经促
二验进），有
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国于争
外引
城入
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完善北京城市交通立法有利于打破垄断，促进公平、合理、有序竞争。城市公共交通作为城市公用事业的重要组成部分，具有城市公用事业的基本特征，即“服务的公共性、建设的超前性、效益的间接性、经营的垄断性”，其中经营的垄断性，在当前的改革形势虽已逐步走向“打破垄断，提倡竞争”的格局。北京市目前公交市场上有北京市公交总公司、运通总公司北京市巴士股份有限公3家企业，形成了一定的竞争格局。但是，运通线路只走北京市的外环，在线路设置上首先就处于较低的地位。其次，其线路往往绕远路。再者，其票价制定往往高于北京市公交总公司，5站地就要加钱，夏季起步价就要2元钱，高出原公交车一倍。这些都从一定程度上限制了运通的客量。实际上，美国、法国、德国等国都注重在公共交通领域引入竞争，在增加基础设施建设投资的同时，不断削减对运营亏损的补贴，以达到提高城市公共交通运营效率的目的。
通过城市交通立法，制定平等的竞争规则，规范企业间的竞争行为，使整个公共交通事业得到有序发展。通过立法引进竞争，以形成多家竞争的市场格局，真正使企业的经济效益上去，同时也使乘客得到更好的服务。如法国《城市交通法》规定，“交通总政策也是不同交通方式间及企业间公平竞争的基本依据”，这就保证了城市客运交通在健康有序的环境中发展。立对
法公
（经共
三验交），通
借在的鉴法补
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外上
城认
市定
城市公共交通作为一种提供准公共物品的行业，同时公共交通的投入大、建设周期长、回报率低、社会福利性高，仅凭其票款收入无法支付公交场站的规划、建设和保护以及车辆的更新换代，所以需要政府给予一定的财政补贴。
通过城市公共交通立法，可以明确政府对北京市公共交通的财政补贴以及补贴方式。政府从政策、规划等方面给公交企业以支持，通过补贴方式改善公交企业的经营环境，从而增强公交企业在市场上的竞争
力。在德国《公共市郊客运法》中明文规定，“当公共市郊客运由于执行它在公共经济方面的任务，而这个任务又不允许它用交通收入来弥补费用支出时，它可以得到经济补偿”。法国交通法中也规定，“公共交通企业执行规定的票价和服务标准，应该得到合理的政府补贴，以维持公共交通运营活动经费收支的平衡”。以法律手段确认对城市公共交通的补贴无疑有利于北京城市公共交通的发展。立市理
法民的（经参权
四验与利），城
借在市
鉴法公
国律共
外上交
城认通
市定管
在北京的公共交通管理上，市民往往机械地去适应交通政策的改变，缺乏双向沟通的渠道和机制。通过北京市城市公共交通立法，可以在法律上认定公众参与公共交通的权利。如法国城市交通法规定，“国家、有关地方政府及关心城市交通的代表，在城市规划原则下，通过民主协商，共同制定交通政策和实施方案”。法国的交通委员会、德国的交通运输专业联合会一般都由政府有关人员、交通专家、公共交通经营者和市民代表组成。
