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完善纳税服务体系的国际经验
摘要：进入新世纪以来，纳税服务在税收工作中所起的作用已经日渐突出，2009年底，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强莅临国家税务总局视察指导税收工作时指出，做好纳税服务工作，有利于调动纳税人发展创业的积极性，有利于提高纳税人的税法遵赍度，也是坚持为国聚财、为民收税的重要体现。由于西方国家在长期的税收实践中，已经发展中一套完整的纳税服务体系。他山之石，可以攻玉。本文通过积极借鉴西方各国纳税服务工作的成功经验，对于改进和优化我国纳税服务工作，维护纳税人合法权益，具有积极意义。
一、国外纳税服务发展历程
纳税服务最早起源于美国。“二战”末期，出于战争对财政收的需求，所得税的征收对象扩大到大多数美国人。税务人员刚开始只对到税务局寻求帮助或索要申报表的人提供帮助，直到50年代中期，联邦税务局才实行了一个正式的帮助纳税人的计划。到了80年代初，由于瞀赤字和出台新税种等原因，纳税服务不再受到重视。
但在美国参议院政府事务委员会的政府管理监督小组委员会举行的听证会上，小组成员认识到，由于税收制度本身很复杂，纳税人以自核的方式来纳税并由政府花钱帮助纳税人，比取消自核，政府花雇人评估，未必多花钱，而且还可以培养和增强纳税意识。因此，国会否决了取消向纳税人提供服务的方案，纳税服务在美国得到了认可，并很快在其他国家地区发展起来。过几十年的探索和发展，西方国家通过树立服务理念、完善服务制度、创新手段方式、丰富服务内容、开展绩效评估、实施服务监督，现已建立起一个比较成熟的纳税服务体系。
二、国外纳税服务指导理念
（一）新公共管理理念
新公共管理理念以现代经济学和私营企业管理理论作为理论基础，提出政府改革方向是建立“企业家政府”，与传统公共管理模式相比，其不同之处在于，它引入了市场机制及竞争功能，更强调企业管理理论与技术的应用，更加强化顾客导向和服务及其效率。由于新公共管理理论存在混淆公私界限的缺陷，因此，西方理论家在其基础上进一步发展出了一种新的新公共行政理论，是关于公共行政在公民为中心的治理体系中所保有角色的理论，它强调政府的职能是服务，而不是“掌舵”，公共利益是目标而非副产品，为公民服务而非为顾客服务，重视人而非生产率，公民权和公共服务比企业家精神更重要等等。
以上两种理论相比传统管理理论更强调对社会、对公民的需求以及政府的服务性，同时大大提高了公共服务的效率。但由于它们忽视了部门之间的合作与直辖市，造成了碎片化的制度结构，影响了政府效率的进一步提高。
20世纪90年度后，为克服新公共管理方法造成的困局，以英国国代表的西方各国开户了以“整体政府”为主要内容的第二轮政府改革运动。工党政府制定了“整体政府”发展规划，主张用“整体政府”方法进行公共服务改革，其中一项重要内容，就是推行“公共服务协议”制度。公共服务协议是英国政府各部门与财政部签订的公共服务合约，协议规定了政府部门公共服务的高层次目标、重点目标和纯净目标。为落实这些公共服务协议，各部门在各自的业务规划中制定了具体的措施和评估指标。英国财政部每隔一定时间就会审查各部门的关键目标、优先重点事项和资金落实使用情况。目前，建立“整体政府”公共服务模式已经成为西方国家公共服务改革的普遍诉求。
随着“整体政府”逐步成为公共服务改革的新趋势，各国税务部门更意识到政府部门之间职能条块分割给纳税人带来的不便，开始主动与其他政府部门密切协作，为纳税人“一体化”服务，主要表现在跨部门统一制定公共服务标准、衔接服务流程、建立合作伙伴关系、事例各部门信息管理系统、规范企业数据采集口径，实现纳税人“资料一次提供，各部门重复使用。”
（二）税收遵从理念
税收遵从是纳税人基于对国家税法价值的认同或自身利益的权衡而表现出的主动服务态度。为促使纳税人从不遵从转化为税收遵从，全面实现税务管理的目标，税务部门应当为纳税人提供纳税服务。
与税收遵从相关的是税收遵从成本，它是纳税人在遵从税法活动中不得不承担的费用，是税收成本的组成部分。税收遵从成本的大小意味着纳税人在办理涉税事务方面所花费的倾向成本、时间成本和心理成本等税外负担的大小。显然，税收遵从成本越高，给纳税人造成的税外负担就越重，在遵从成本很高的情况下，尽管纳税人有可能选择忍受现状，随遵从成本负担，但更可能选择相应的应对方式来设法避免遵从成本。研究表明，在税收遵从成本和税收不遵从程度之间存在很强的正相关。这意味着，税收遵从成本越高，则税收不遵从的程度也越高，因而降低税收遵从成本有利于提高纳税人遵从水平。优化纳税服务、提高纳税服务水平是降低遵从成本的根本，它的每一项工作都有助于纳税人降代税税遵从成本。
（三）以纳税人为中心理念
国外以纳税人为中心的服务理念转变走过了半个多世纪的历程，期间经历了从强制管理向纳税服务转变的行政理念变迁过程。在没有转变行政理念之前，国外税务部门的税务行政管理也是以强制管理为中心，即税务部门在税收征管中占据主导地位，纳税人被动接受税务部门的行政命令和处理处罚。随着时代的发展，税务部门与纳税人之间这种管理与服从的关系模式无法适应形势的发展，新型税收征纳关系成为必然。如国际财政文献局的研究显示，纳税人更乐于接受税务部门积极的、提供帮助型的行政方式，这一研究成果加上现实征纳关系矛盾的激化，直接促成了西方国家税务行政管理理念从强制向服务的根本转变。
为体现新的服务理念的要求，最近二十年，各国税务部门纷纷对内设机构进行改革。一些国家推出了新的组织模式——纳税人结构或者类型模式，即主要根据不同群体的纳税人来组织税务部门服务和履行其职能。采用这种模式，机构设臵减少了管理层次，朝扁平化的方向发展，更有利于根据不同的纳税群体特征与纳税遵从行为，实施风险管理和提供个性化服务。这表明，纳税服务已经成为现代税务行政的标志，加强纳税服务，使其与严格税收执法共同成为现代税制有效运行的两大支柱，正在成为世界各国税务管理的新趋势。
三、国外纳税服务的一般经验
（一）强调保障纳税人的权利
20世纪80年代以来，发达国家对纳税人权利更加重视。美国1988年颁布了《纳税人权利法案》，制定了“纳税人援助制度”，要求税务机关征收部、稽查部和纳税人服务部的官员必须全面接受《纳税人权利法案》条款以及为纳税人服务的专门培训，承诺公正、公平地对待纳税人。美国联邦税务局还设立了纳税人辩护律师服务中心，在每个州和分支至少设有一名纳税人辩护律师，独立于地方税务局之外。纳税人辩护律师服务中心的职能是快速、公平地帮助纳税人处理通常渠道未能解决的纳税问题，并找出问题的根源，将之提交管理层注意，必要时提交税法修改建议。
法国各省设有税务委员会，这是一个独立机构，其成员一半来自税务机关，一半来自纳税人。委员会主席由普通法院院长或院长指定的法官担任。委员会接受纳税人的申诉，并对案件进行独立评议，提出意见供税务当局及纳税人参考。法国各级税务部门都设有一名调解员，专门负责和纳税人对话，国家财政部也设有部调解员和共和国调解员。如果在下级的对话调解中解决不了问题，纳税人可以向他们申请救济。
许多国家都有类似的维护纳税人权益不受损害的措施。如澳大利亚税务局1997年制定了《纳税人宪章》，明确规定了11项纳税人权利与服务标准，并设有相对独立的投诉服务部。西班牙税务局内设纳税人权利保护办公室，工作人员是政府的特别派驻人员。新加坡税务局设立了“纳税人服务办公室”，专门为纳税人提供服务，协助纳税人解决税务纠纷。韩国每一个区税务局设有“纳税人律师服务中心”，处理纳税人的冤情。
（二）以服务纳税人为中心设臵机构
于1992年组建的新加坡税务局，以服务纳税人为中心，进行了重大的机构调整。调整后的每个职能部门，主要为纳税人提供服务，满足不同经济体的各种合理合法要求，使他们能够理解税法、履行纳税义务。
美国联邦税务局的使命是：通过帮助纳税人了解和履行纳税责任，将税法完整无缺公正地适用于所有纳税人，从而为纳税人提供最优质的服务。美国联邦税务局经过业务、机构重组后，内设服务部门、操作性部门、功能性部门等。其中，4个业务局、上诉办公室和纳税人服务局的设臵最引人注目。
美国联邦税务局不是按区域或税种设臵业务局，而是针对不同类型和规模的纳税人，设立工资与投资收益局、小企业与自雇业主局、大中型企业局、免税单位与政府单位局四个系列。不同的业务局又针对不同规模纳税人的特点，有不同的内设机构和派出机构模式，如大企业局总部的内设机构主要是研究类、指导类的，派出机构按行业设臵；小企业局和工资与投资收益局，纳税人众多，情况复杂，其内设机构主要分为教育与辅导、财会服务、税收遵从三部分。业务局派出机构的地理分布和数量也都以方便纳税人为标准，体现出全面服务、超前服务、重在预防、重在沟通的纳税服务理念。上诉办公室的基本职能是本着公平、公正原则，努力在诉讼发生前解决有关税收争议，进一步提高纳税人对税法遵从的自觉性，提高纳税服务效率。纳税人服务局的基本职能为，对不能通过正常途径解决的税收问题和其他主管税务机关遗漏的问题以及由于地处边远、人口稀少而未派有专门业务机构的地区的问题予以补救和解决，并采取措施解决税收制度和执行程序上需要改进完善的地方。纳税人服务局按地域原则设臵了庞大的派出机构，形成纳税服务的最后一道防线。美国联邦税务局这种机构设臵，使大部分纳税人只需同一个税务部门打交道，体现了以服务纳税人为中心的原则
（三）努力按便利节省原则减轻纳税人遵从成本
纳税人遵从成本是一种社会损失，许多国家都非常注意遵循便利和节省原则，在税务管理中应用计算机和因特网提高办税效率，减少纳税人的办税费用和时间。
新加坡1994年采用电话申报纳税，1998年实行因特网申报纳税。电子报税的无纸操作系统取代了大量的纸质申报系统，消除了许多与纸质有关的问题，加快了办税过程，降低了纳税人遵从成本。新加坡税务局估计，每个进行电子申报的纳税人可节约2.7新加坡元。
英国税务局坚持量化全国统一的服务标准，为纳税人提供迅速高效和礼貌的服务，要求所有打给税务局的电话，20秒内接通率90%；80%的邮件在15个工作日内回复；对没有预约来咨询中心的，95%的人在15分钟内得到接待；错扣缴的税收收入，20个工作日内予以退还；对95%的自我核定的纳税人和90%的其他纳税人，一次性准确计算税款。
韩国国家税务厅将以前分散的咨询归口管理，设立国家税务呼叫服务中心，其工作载体是国家电信网络，由国家预算拨款，免费为纳税人提供网上顾问、信函传真顾问、电话顾问、纳税申报介绍、重要案例调整、FAQ站点、热点新闻窗口等服务，纳税人可以得到免费而快速准确的答复，呼叫中心的网络登录、电话接通成功率达95%.纳税人可以在任何区级税务局纳税，不管其管辖地在哪里，都能够获得纳税证明。
（四）充分发挥中介机构和社会力量作用
澳大利亚有众多的会计师事务所、律师事务所以及一些银行被税务机关授权从事税务代理业务。
日本目前已有税理士会14所，税理士支部500多个，从业人员达7万多人，比国税系统人员总数还多2万人。日本民间还成立了由个人或法人组织的“纳税储蓄组合”，组合成员将应纳税款预先存入组合体内，并按高于银行的利率支付其利息。“纳税储蓄组合”不仅保证了税款及时足额入库，而且每当新的税收法规颁布时，还配合进行纳税宣传。
美国有庞大的税务顾问队伍，税务顾问主要有注册会计师、注册代理人和律师，他们取得相关资格后，为纳税人提供所需的服务，主要有税收遵从、审计支持、税收筹划、税务分析和提供投资建议等，将纳税人由于不熟悉税法或计算失误而少缴或多缴税款的风险减到最低。为保护低收入者尤其是老年人等脆弱群体，美国、英国、加拿大、澳大利亚等国已有由政府资助的税收志愿者组织，旨在为无力承担税务咨询费的低收入者免费提供税收咨询，尤其是以老年纳税人为重点，并不断发展壮大。如美国的助老税收咨询委员会；英国的低收入者税制改革委员会；加、澳两国援助个人所得税中低收入纳税人的组织，普遍受到各国纳税人的欢迎。
四、纳税服务的国际比较
（一）美国以服务为治税宗旨型的纳税服务
近年来，美国每年要拿出税务经费的10%至15%用于纳税服务。
1．美国纳税服务的执行策略。一是通过信函、电话、互联网、亲自访问等各种渠道与数以百万的纳税人增进沟通。二是将纳税人的权利扩展和具体化到了70余条税法条款中。三是通过与税务代理机构、行业联合会、小型商业联合会、税收志愿者组织合作，改善对纳税人的培训和援助方案。四是按照纳税人的特殊要求和问题，为其精心制定和实施特殊纳税人群体服务方案。五是有效利用信息资源，尽快鉴别出可能出现不遵从现象的纳税人，并通过信件、电话或者直接询问等方式进行控制。六是重视蓄意的不遵从行为，由犯罪调查中心专门对其进行调查。七是对纳税遵从者实施完整统一的服务策略。
2．美国纳税服务的主要方式。美国国税局利用计算机技术，研究开发了纳税服务分析系统。纳税服务的方式有个性化服务和共性服务两种。个性化服务包括面晤联系、电话联系、通信联系、互联网联系等。共性化服务包括召开小型企业税务研讨会、发行税务刊物及录像带、开辟电视税务诊所、通过广告委员会播放广告、通过金融信息网络播报税务信息等。
（二）新加坡信息推动型的纳税服务
新加坡税务机关制定了为纳税人服务的标准，设立了专门为纳税人服务或协助纳税人解决税务纠纷的机构，称作纳税人信息中心、纳税人服务办公室。这一服务体系的建立，带有明显的信息推动的特点，通过大力推进信息化进程、建立科学和高效的系统运作机制，最终达到为纳税人提供最优质服务的目的。
新加坡国内税务局信息科技系统包括：国内税收综合系统、电子申报系统、机构服务系统、办公自动化系统。这四个系统相对独立，可单独处理相关业务，同时，又相互联系，一体化程度较高，数据信息高度共享。
（三）英、法、日、澳等国多元化的纳税服务
在英国、法国、日本、澳大利亚等许多市场经济国家，出现了“争相建立多元化纳税服务体系”的现象。
英国最具特色的是帮助社会弱势群体为目的的“税收志愿者行动”。1998年初，英国低收入者税制改革委员会成立，会员们通过电话答复、登门主老年纳税人办理税务手续、定期与帮助对象联络、免费发放纳税指南等方式，为无力承担税务咨询费的低收入者免费提供税务咨询，进而争取许多因从前不了解税法而没享受到的税收优惠。
法国的纳税服务特别强调税务部门与纳税人之间的对话和沟通，强调咨询的针对性。在每年个人所得税报税的3月1日至15日，由于报税项目多，内容复杂，税务总局除大量印制报税说明书作为参考之外，还专门设立录音电话，24小时解答问题；设立了税收咨询因特网站和电子信箱，在48小时内对来信给以答复。
日本税务局设有专门的广播电视部门，与新闻当局、广播一道，负责把纳税人应普遍周知的税收信息传达给纳税人。澳大利亚国土总面积700多万平方公里，人口只有1800万，为了让纳税人便捷、有效地获得税务服务，税务当局“以因特网和统一的电话咨询”为主要的纳税服务手duan。他们向纳税人承诺：电话咨询，让咨询者等待时间不超过10分钟。
（四）香港地区以完备的咨询为主导的纳税服务
香港建立了完善的纳税服务体系和服务承诺制度，致力于为纳税人提供优质的服务。优质服务，与时俱进，对纳税人代之以礼，并提供有实效的服务是香港税务局的税收使命之一。
香港税务局在税务大楼一楼大厅专门设立询问服务中心，配备有100多人。税务咨询服务有电话查询、柜台查询与局面查询。电话查询和柜台查询共用一个计算机信息系统，但电话查询方式采用了自动电话查询系统，自动电话查询系统设有120条电话线，让查询者每天24小时都能通过预先录音设备获取广泛及最新的税务资料。
香港税务局询问服务中心按服务方式分别对外做出三种承诺：一是电话查询。规定标准处理 时间或转给负责个案的职员，必须是5分钟内回答。二是柜台查询，10至20分钟内回答。三是书面查询，10至25个工作日内回复。
五、国外纳税服务对我国的启示
（一）要树立积极的纳税服务意识
近几年，我国也在积极探索和改善为纳税人服务的内容，取得了明显的进步，但与国外相比，我国纳税服务的类型、服务的深度和广度都还存在明显的差距，目前的首要任务就是树立积极的现代纳税服务观：一要从对纳税人纳税过程控制导向向纳税过程服务导向转变，加快由单纯执法者向执法服务者角色的转换；二是要着眼于降低税收成本，既包括征税成本，又包括纳税心想事成。即要着眼于整体社会效益，用长远眼光去评估税收管的成本与效率，同时使纳税人用最低的纳税成本获得最优的纳税服务。
（二）要加强与纳税人的沟通
纳税服务只有充分了解纳税人的愿望与要求才能实现。纳税人一般希望到税务机关办税是简单的、方便的，最好能提供个性化服务，即在任何时间、通过任何途径与税务机关打交道时，能够被系统识别出来，不必每次重复说明情况。因此，一是应将纳税服务贯彻于税收征管的各环节：在内容上，包括税收信息服务、纳税程序服务、纳税环境服务、纳税救济服务；在形式上，包括通过出版物、电话、柜台、上门、通信、互联网进行一对一服务。二是使纳税服务在普遍化的基础上兼顾个性化，在一定程度上减轻税收征、管、查等部门的压力，提高征管效率。
（三）对纳税人进行分类管理
不同的纳税人在纳税遵从程度和服务需求上是不同的，税务机关不应该同样地看待所有的纳税人，而应该建立纳税人洞察体系，对纳税人进行细分，使纳税服务在普遍化的基础上兼顾个性化，为纳税人提供个性化服务。纳税人分类的目的，是通过全面评估纳阁人的状况，使每个人都能够得到他们需要的服务，同时缩小需要重点管理的纳税人规模。
（四）要推进纳税服务信息化
要充分运用电子、通信等现代化科技手DUAN建立纳税服务网络系统。一是建立信息服务系统。二是建立程序服务系统。三是建立纳税评估系统。通过该系统，对纳税人的纳税情况进行科学评估，从而针对不同类型的纳税人实施不同方式的管理和服务。
