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关于榆次区农村土地流转情况的调查
张志荣 王显威
农村土地流转是推进土地适度规模经营的前提。党的十七届三中全会指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。” 为全面了解我区农村土地流转现状，促进农业规模经济快速发展，近日我们对农村土地流转情况进行了专题调研。
一、全区农村土地经营权流转的基本情况
农村土地流转，是指在农村土地所有权归属和农用地性质不变的情况下，将土地使用权（经营权）从承包经营权中分离出来，转移给其它农户或经营者的过程，其实质是农村土地使用权的流转。我区农村土地（包括耕地、林地、“四荒”地）流转始于上世纪80年代中期，随着农村经济的不断发展和国家政策的调整，流转面积逐年扩大，流转形式日趋多样。据不完全统计，截止2009年3月，全区累计流转耕地75065亩，占全区耕地面积的13.5%;流转林地26772亩，占全区林地面积的8.2%;发包、拍卖“四荒”124216亩，占全区四荒面积的38.2%;100亩以上的各类规模经营户90户;土地流转涉及承包农户11736户，占全区农户总数的13.7%。在农村土地经营权流转中，主要有以下几种形式： 一是转让。指经承包方申请和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权让渡给本集体经济组织内其他从事农业生产的农户，转让后由受让方履行相应的土地承包经营合同规定的权利和义务。全区采取这种形式流转的耕地最多,共18545亩,占到流转耕地面积的24.7%。以张庆乡为例，这种流转,主要发生于1992年开始二轮承包到1995年办证期间，部分农户在1992年写底薄时，将分配到本人名下的地块转到代耕方名下，底薄、《合同》、《农村集体土地使用证》与实际流转相符；部分农户在1995年办证时，将本人土地推人代耕，并将本人承包地块写入代耕户的《农村集体土地使用证》，这种形式底薄与《农村集体土地使用证》不符，《农村集体土地使用证》与实际流转相符。这种形式,占到张庆乡耕地流转面积的73%。
二是转包。指土地承包经营权人将自己承包期内承包的土地在一定期限内全部或者部分转给本集体经济组织内部的其他农户从事农业生产经营的行为。转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务，受让方履行转包合同约定的权利与义务。全区采取这种形式流转的耕地16958亩,占到流转耕地面积的22.6%,成为仅次于转让的一种主要流转形式。
三是出租。指土地承包经营权人将承包期内承包的土地在一定期限内全部或者部分租赁给本集体经济组织以外的单位或个人从事农业生产经营，并收取租金的行为。这种形式流转耕地15894亩，占全区耕地流转面积的21.2 %。乌金山镇北胡村比较典型。二轮承包期间仅由村集体直接出租给有实力的单位和企业的耕地就达1907亩，占到全村耕地面积的51.5%。由于签定了较为明确的协议或合同,相对于上述两种形式,这种形式引发的矛盾少，成为近年来农村土地流转普遍采取的一种模式。
四是互换。指承包方之间为方便耕种或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地经营权。全区耕地互换面积7261亩，占到耕地流转面积的9.7%。这种形式, 普遍存在于我区规模温室园区的建设中，尽管总量不大,但对农业结构调整产生了极为重要的影响。
五是委托代耕。指的是举家外出务工或从事非农生产的农户，将其承包土地委托给其他农户耕种。全区耕地委托代耕面积9971亩，占到耕地流转面积的13.3%。乌金山镇小西沟村最为典型。2003年，由村集体组织，该村将全村1300亩耕地全部委托给大户代耕，大户代交统筹款和农业税，并每年支付农民4元/亩的代耕费。
六是园区流转。指的是农户在统一规划的规模种养园区,由村集体或合作社组织，采取交换、租赁等方式产生的土地流转。什贴镇山庄头村在温室蔬菜园区建设中，首先由村委会规划了300余亩的温室区域，规划区内没有土地的农户有的拿出等量的耕地与规划区域内原有的种植户进行土地互换，由村委会组织变更合同手续；有的以租赁的形式向规划区内原种植户租赁耕地，通过这些方式实现化零为整、规模连片经营。这种模式是近年来我区高效温室蔬菜园区和规模养殖园区普遍采取的一种土地流转模式，它改变了过去农户之间自发的、单一的流转模式，通过统一规划、统一建设、统一管理、统一品种和统一销售，最终通过入园农户成立合作社，走上合作经营的路子。
七是股份合作。东赵乡港上村计划由大户牵头，采取土地入股和租赁两种方式，组建合作社，统一经营全村360亩耕地，入股的农户在得到务工收入的同时，根据效益按股份进行分红。这种形式的流转，随着合作社的蓬勃发展，有望成为下一步土地流转的重要形式。
前五种为传统流转方式，共涉及耕地经营权流转面积68569亩，占到全区耕地流转总面积的91.3%，在众多流转方式中处于主导地位。园区流转、股份合作等一些新的土地流转方式，是我区在新的历史阶段的探索和实践，将会随着我区农业产业结构调整的不断深入，产业化、园区化、合作化步伐的全面加快，日益显示出新的生机和活力。
二、农村土地经营权流转的基本特点 经过10多年的探索与发展，我区农村土地流转初步形成了以下几个特点：
（一）土地流转区域不平衡。受自然条件的影响，乌金山镇、什贴镇、长凝镇等丘陵山区乡镇，土地流转面积普遍超过平川乡镇。其中乌金山镇耕地流转面积19110亩，占到全镇耕地面积的37.3%；什贴镇耕地流转面积14489亩，占到全镇耕地面积的17%；两个乡镇耕地流转面积占到全区耕地流转面积的44.8%。长凝镇四荒流转107783亩，占到全区四荒流转面积的86.8%。而平川耕地流转面积最多的张庆乡,耕地流转6364亩,刚达全乡耕地面积的10%。受经济发展的影响，工业化进程较快的乌金山、张庆乡、修文镇等乡镇耕地流转规模明显超过同类型的东阳、北田、长凝等纯农业型乡镇。
（二）土地流转对象多元化。农地流转对象已从八十年代中期农户间的流转逐步扩大到农户与城镇业主之间、农户与企业之间、农户与专业大户之间的流转，流转的对象不仅有本地业主,也有外来业主，既有本地企业、又有外来企业。近年来，随着农村专业合作社的快速发展，农村合作组织正逐步成为转入的主体。
（三）流转期限长短不一。在农地流转中，以租赁方式流转的，一般单宗流转面积大，流转当事双方均签订了较为规范的书面合同和协议。因此，受法律保护的流转期限都比较长，均在1998年第二轮土地承包剩余期限内，耕地一般10—25年，林地和“四荒”地50—70年之间。
（四）土地流转进程开始放慢。农民之间大规模的土地流转，主要发生在二轮承包土地期间，到本世纪初，随着退耕还林政策的实施达到高潮。当时由于农民负担较重，种田积极性不高，弃耕、撂荒现象较为严重，甚至出现了部分农民拒绝承包土地的现象。2005年以来，受国家取消农业税等支农惠农政策的影响和工业化、城镇化进程的拉动，土地即期收益和预期收益大幅增加，农民惜地意识明显增强，并在一些乡村出现了部分失地农民要土地、要补偿现象。
（五）土地流转趋向市场化。随着农业税的取消和党的惠民政策的落实，土地收益稳步上升，土地流转也由当初的无偿或接近无偿向有偿转变，并初步形成了区域性的农地租金价格。杨头村刘称心以建亮种养专业合作社名义，租赁桥头村农民505.1亩耕地，租金每亩70元；北田朱村、什贴山庄头等村发展温室大棚园区，租赁价格均达到或超过了每亩200元。随着农地流转市场化的加快，农民更加注意维护自身的权益，也使得近年来的土地流转很少矛盾和纠纷。
(六)土地流转用途多样化。传统的农村土地流转，主要用于以粮食、蔬菜、林果等种植行业，规模经营户主要集中于四荒治理、退耕还林中涌现出的大户。据区退耕办统计，全区经营面积50亩以上的退耕还林户达105户，这些规模户的形成基本都涉及到了土地的流转。近年来的土地流转，主要集中于蔬菜、养殖、休闲旅游、苗木基地等规模园区的建设。仅什贴镇，就有晋中健康农茂公司和山西得天缘农业科技开发有限公司两户企业，租赁农民土地，建设万头猪厂，说明土地向规模养殖园区的流转已全面升温。
三、土地流转取得的主要成效
农村土地流转顺应了农业产业化、乡村工业化、农村城市化进程，加快了土地向种植能手、规模经营大户的集中，促进了现代农业的发展，产生了良好的经济效益和社会效益。从我区来看,农村土地流转产生的效果非常明显：
1、加快了传统农业向现代农业的转变。一是改变了过去土地连片规模小，不利于机械化作业的方式，提升了土地的产出效率。什贴镇种粮大户刘称心经营500亩土地,播种、锄草、收割、秸杆还田等环节基本实现了机械化耕作, 年雇工投入仅需3万多元,就收到了“一增、一减”的实际效果，玉米、谷子的亩产比原来翻了一番还多，购买同样种子、化肥等农资的价格远远低于普通农户。二是随着一部分有实力的农业企业、经营大户和专业技术人员投身农业，给农村带来了新的种田理念和新的种植模式。北胡村引进省农业厅、区农机局等单位，进行旱作农业、温室建设、新品种推广等的试验示范，直接带动了当地农民秸杆还田、发展温室产业的热情，建成了占地400余亩高效温室园区。由5户蔬菜种植大户出资成立的东阳镇绿辉农作物新品种推广专业合作社，租赁东阳村90亩土地，引进国内外十字花科蔬菜、茄果类蔬菜、瓜类及鲜食玉米类共150多个品种和以防虫网技术生产为先导的日光温室栽培、工厂化育苗、茄果类嫁接等四项新技术，辐射带动农户500户。三是改善了农业生产条件。土地流转引进的规模经营户，为提高生产效应，往往要进行打井配套、修路等基础设施建设，直接改善了这些地区的农业生产条件。
2、提高了农民的收入。土地流转最直观的效应是减少了“祖辈辈面朝黄土背朝天”的田间作业人数，以有偿转让的方式带给农民实惠，在土地所有制不变的情况下，使农村富裕劳动力能够离开农业追求更高的收入，留守农民通过规模经营收入大幅提高。像修文镇，农民流转土地，一般每亩每年可以得到80—500不等的租金收入，有的土地流转收入甚至高于自己种植传统作物纯收入；企业和外来业主租赁土地后，又为本地农民创造了更多的就业机会，增加了打工收入。
3、加快了农村城镇化进程。土地流转促进了农业的规模化种植和集约化经营，带动了农产品加工储藏、中介营销、合作经济组织、服务业等相关产业的发展，使一大批农民脱离土地，进入了新的创业领域，加快了农村城镇化建设步伐，为新农村建设注入新的活力。
四、农村土地流转中存在的主要问题
农村土地经营权的大规模流转，多发生于农民负担较重的历史时期，由于当时农民对土地经营权不太重视，再加以在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定，不可避免地存在一些问题。主要表现在：
（一）土地流转行为不规范。一是流转程序不规范。大部分土地流转以农户自行流转为主，只有不到10%的农户履行报批、报备案或申请变更登记等法定手续。长凝镇、北田镇农户自发流转的就占流转总面积的90%以上。二是流转主体不合规。当时不少村集体，仅仅凭农民在底薄上的一个签字或口头声明，就将土地转让或转包，没有留下任何书面委托，为乡村两级处理此类纠纷带来困难。三是流转合同不规范。实际签订的流转合同，不同程度地存在概念不清、约定不明、权利义务不确定等问题，一旦发生纠纷和矛盾，就难以解决。
（二）土地流转效益低。一是土地流转费低。转包、转让的大多是转入户只承担原承包费，转出户无收益，还有相当一部分是无流转费，原承包费都要由转出户承担，甚至有的需倒贴才能流转土地，不然土地就只有荒着。二是土地流转后的效益不高。当前土地流转后的主要生产经营项目仍然是种植业，绝大部分还是种植农作物，比较效益低。据调查，长凝镇流转土地后仍种植农作物占流转总面积的90%以上。
（三）土地流转机制不健全。土地流转属于市场经营行为。我区的土地流转一部分是农户间的自发流转，一部分是通过上级领导牵线搭桥和熟人介绍的流转，长期以来一直没有土地流转中介组织和信息发布平台，出现了农户有意转出土地时找不到合适的租赁方，而需要土地的业主又难寻到中意的出租方，制约了土地的流转。
（四）土地流转形成规模经营难。长期以来按产出、地块平均分配土地的做法，使得农户个人经营的土地分散、条块分割。而规模开发往往涉及到数
十、乃至数百的农户，只要有个别农户不同意，就形不成规模经营。再加上当前农村社会保障体系不健全，不少农民把土地作为自己的安身立命之本，部分农民宁让土地荒芜也不愿意流转。在我区各类农业示范园区建设中，普遍出现了调地难。
（五）规模开发大户融资困难。大面积经营土地从事农业开发，需要大量的资金投入用于道路、水利等基础设施建设和租赁金的支付，而目前我区从事农业开发的业主真正有实力的并不多，再加上现行金融政策限制用流转的农地以及临时建筑作为抵押物向银行融资，导致业主开发资金少，发展受到限制。
（五）政策宣传不到位。对土地承包经营权流转政策的宣传不够深入，群众对土地承包经营权流转的认识还存在误区，主要表现为一些农户和部分土地承包大户对推进土地承包经营权流转还存在“三怕”：一是部分农民怕土地转包出去后，自己丧失了土地承包经营权，没有了生活的最后保障。二是部分土地承包大户怕政策不稳，政府收回土地承包租赁权，不敢大胆投入。三是部分土地承包大户怕市场前景不佳，承包无效益，不敢大规模搞开发。
五、加快农村土地流转的思路
农村土地流转是农村生产关系、经营方式的重大变革，关系到农民群众的切身利益和全区经济社会发展全局。我们要以深入贯彻落实党的十七届三中会会精神为契机，把加快农村土地流转作为推进农村改革发展的突破口，抓规范，抓服务，抓保障，不断提高土地流转的规模和效益，为现代农业发展提供坚实的支撑。
（一）明确工作导向，积极稳妥推进农地流转。农地流转事关农民切身利益，无论对已流转土地的规范，还是对未流转土地的引导，都要坚持以下三个原则：一是依法、自愿、有偿的原则。严格执行《农村土地承包法》和有关法律法规、政策的规定，尊重农民的选择和意愿，确保农民土地承包权益和土地流转权利不受侵害，确保农民在土地流转中得到稳定收入。二是有序流转、稳步推进的原则。既要加快土地流转发展高效规模农业的步伐，又要循序渐进，通过引导、激励和服务保证土地流转工作的顺利开展。三是规模经营、高效种植的原则。结合推进产业结构调整，突出高效园区建设，使流转的土地得到综合利用和开发，促进当地经济发展和农民增收。
（二）突出制度建设，加强对农地流转的引导。农村土地承包经营权流转涉及农户的切身利益，政策性强。针对当前绝大多数农地流转还处在自发阶段，各方面的利益关系缺乏调整依据的实际，抓紧制定、完善和出台指导农地流转的政策性文件和农地流转管理办法实施细则，使基层在实际操作中有规可依，有章可循；另一方面，依托区农经办、乡（镇）经管站，成立区、乡土地流转服务中心，为农地流转提供法律咨询、政策宣传、信息发布、流转合同签证以及流转纠纷调解等，以服务促规范、促流转。
（三）建立三大机制，积极防范农地流转中的风险。一是建立和完善农村土地流转纠纷调处机制。启动土地承包仲裁试点，建立土地承包仲裁庭，乡镇设立农村土地纠纷调解组织，村社明确农村土地纠纷调解员，把涉及到的土地承包纠纷、土地流转纠纷纳入依法调解、依法仲裁、依法审判的法定程序。二是建立农业投资风险预警机制。通过各种渠道，筹集土地流转风险防范基金，应对流转失败后可能出现的耕地复耕、损失补偿等潜在风险。三是落实土地流转的准入和退出机制。对产业不对路、经营不善，通过各方支持仍不能发展的，依法终止流转，降低损失。对退出的流转土地，建立再流转机制，保障所退出的土地及时有效地实现再流转。
（四）落实保障措施，为农村土地流转营造良好环境。一是建立多层次的社会保障体系，逐步弱化土地的福利和社会保障功能，消除土地转出者的后顾之忧。二是积极探索用土地换社保、换医保、换低保流转模式，切实解决好土地流转农民的就业、居住和其它公共服务，引导农民自愿放弃土地经营权和宅基地使用权。三是加快农村城镇化进程和乡村工业化进程，着力打造以“一区三园”为载体的工业经济，大力发展中小企业、服务业等非农产业，加快特色城镇化进程，使农村劳动力能够得到合理转移，为土地流转创造良好条件。
