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民办高校“三驾马车”领导管理体制研究
查明辉
（江西师范大学政法学院 江西 南昌 330022）
摘要：近年来，民办高校形成了“三驾马车”领导管理体制。民办高等教育法规对这种领导管理体制的内容作出了较完善的规定。但现实运行中，“三驾马车”问题重重。解决民办高校的领导管理体制问题应当采取废除督导专员制度，不对其领导管理体制作硬性规定，科学区分民办高校，强化正确干预等对策。
关键词：民办高校；民办高等教育；领导管理体制；“三驾马车”
2006年10月20日，江西赣江学院爆发了震惊中外的群体性事件，紧接着10月23日，[1]江西服装学院发生了群体性事件，每所学院的经济损失超过千万元。爆发如此严重的群体性事件，这在中国民办高等教育发展史上前所未有。2006年12月21日，国务院办公厅《关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》明确提出：“依法建立政府对民办高校的督导制度，省级政府教育主管部门向民办高校委派督导专员。”2007年2月，江西省率先向10所民办高校派驻了督导专员兼任党委书记。随后，陕西（2007年5月）、安徽（2007年7月）湖南（2007年12月）等省，也陆续实施这项制度。至此，民办高校形成了目前所谓的董事会、校长、督导专员（兼党委书记）的“三驾马车”领导管理体制。目前，学界对民办高校“三驾马车”领导管理体制尚缺乏研究，本文拟对此加以探索性研究。
一 “三驾马车”领导管理体制的法律文本内容
“三驾马车”领导管理体制的法律文本内容主要体现在董事会、校长、督导专员（兼党委书记）三方的职权规定方面。
（一）董事会的职权
《民办教育促进法》第十九条规定：民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其它形式的决策机构。第二十条规定：学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。其中三分之一以上的理事或者董事应当具有五年以上教育教学经验。学校理事会或者董事会由五人以上组成，设理事长或者董事长一人。理事长、理事或者董事长、董事名单报审批机关备案。第二十一条规定：学校理事会或者董事会行使的职权是：①聘任和解聘校长；②修改学校章程和制定学校的规章制度；③制定发展规划，批准年度工作计划；④筹集办学经费，审核预算、决算；⑤决定教职工的编制定额和工资标准；⑥决定学校的分立、合并、终止；⑦决定其它重大事项。其它形式决策机构的职权参照本条规定执行。
（二）校长的职权
《民办教育促进法》规定，民办高校的校长由董事会或理事会聘任。民办学校校长负责学校的教育教学和行政管理工作，行使的职权是：①执行学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的决定；②实施发展规划，拟订年度工作计划、财务预算和学校规章制度；③聘任和解聘学校工作人员，实施奖惩；④组织教育教学、科学研究活动，保证教育教学质量；⑤负责学校日常管理工作；⑥学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的其它授权。
（三）督导专员（兼党委书记）的职权
督导专员制度的建立是出于民办高校的社会稳定。《民办高等学校办学管理若干规定》第二十六条规定，督导专员行使下列职权：①监督学校贯彻执行有关法律、法规、政策的情 基金项目：江西省社科研究“十一五”（2010年）规划项目“民办高等教育社会企业化发展模式研究”（项目编号：10SH47）。
作者简介：查明辉（1974-），男，江西浮梁县人，江西师范大学政法学院社会学系副教授，社会学博士，主要研究方向：社会学、社会工作与社会政策。
况；②监督、引导学校的办学方向、办学行为和办学质量；③参加学校发展规划、人事安排、财产财务管理、基本建设、招生、收退费等重大事项的研究讨论；④向委派机构报告学校办学情况，提出意见建议；⑤有关党政部门规定的其它职责。
总之，由上可见，“三驾马车”领导管理体制对三方职权的规定是较完善的。
二 “三驾马车”领导管理体制运行中存在的问题
尽管“三驾马车”领导管理体制设计完美，三方各司其职，可互相牵制，共同促进民办高等教育较好地发展，但事实上该体制存在严重的问题，主要有以下方面。
（一）出现了新的难以解决的理论难题
“三驾马车”领导管理体制的实施，即面临以下新的现实问题迫切需要认识与处理。一是，如何认识与处理督导专员与董事会的关系？按《民办教育促进法》规定，通常认定董事会是民办高校的最高权力机构，而一旦派督导专员常驻民办高校，是否应当进入董事会呢？这里存在两种截然相反的观点：有的督导专员认为，既然进入民办高校督导，如果连董事会的成员都不是，又如何督导呢？所以主张督导专员要进入董事会；有的督导专员认为，督导专员是政府派来督导的，对政府负责，这就意味着政府赋予其极高的权力，如果进入董事会，督导专员岂不是要听董事长（通常由举办者担任）的吗？所以，督导专员（兼党委书记）是否进入董事会实际处于二难之中。而这一问题不解决，无疑是深化民办高等教育法制化管理的一大障碍。
二是，如何认识与处理党委会与董事会的关系？中国是在共产党领导之下，公办高校实行党委领导下的校长负责制，那么在民办高校，由政府派遣党委书记的党委会与董事会哪一个是最高权力机构呢？有的党委书记认为，既然我国是在中国共产党领导之下，那么在民办高校，党委会应当是最高权力机构，而不是董事会。举办者则根据《民办教育促进法》的规定，认为董事会是最高权力机构，与公办高校是不一样的。
三是，如何认识与处理党委会与校长的关系？在公办高校，校长在党委领导之下，而在民办高校，既有党委会，又有董事会，校长对谁负责呢？按《民办教育促进法》的规定，校长由董事会聘任，自然应当对董事会负责。但是，党委会如果领导不了校长，又如何发挥作用呢？
（二）三方权利与义务不平衡
[2]马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。全国人大教科文卫委员会教育室1998年10月至1999年2月对全国20个省份的82所民办学校进行的问卷调查表明，民办学校举办者的资金投入中，66.2％属投资性质，23％为借贷性质。[3]这直接佐证了马克思的命题。既然我国民办高等教育法规确立了“三驾马车”领导管理体制，规定了各主体的权利与义务，那么，为平衡权利与义务关系的核心——利益关系，首先应当尊重权利与义务对等原则。权利与义务是同一的，双方具有同一价值量。[4]黑格尔指出:“一个人
[5]负有多少义务,就享有多少权利；他享有多少权利,也就负有多少义务。”马克思也指出：
[6]“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”但是，“三驾马车”领导管理体制规定的权利与义务关系并不平衡。
1、董事会的权利与义务不平衡
董事会承担了民办高校最重大的任务——筹集办学经费。这个任务完成不好，民办高校一切无从谈起。但由于国家不投资，高等教育领域的竞争越来越激烈，招生越来越难，筹集办学经费也越来越困难。目前民办高校正在采用“以招生工作为中心”的模式勉强维持办学。但是，从以下两方面足见董事会的权利与义务不平衡：
一是，法律文本虽然赋予董事会聘任和解聘校长，但政府规定了校长资格的极其苛刻的条件，并且还有一条不成文的规定，民办高校校长必须是厅级干部，这表明董事会实际上并无多少选择校长的自由。而在目前的高等教育发展环境下，“公办化”的校长很难使民办高
校实现可持续发展，至今没有一位举办者是“公办化”的校长即是明证。
二是，举办者很难合理合法地取得回报。《民办教育促进法》的确在第七章《扶持与鼓励》条款中规定了，举办者可以取得合理回报，但是相关法律又规定了复杂与繁琐的程序，实际上举办者很难合理合法地取得合理回报。这与举办者办学的初衷是相违背的。
2、校长的权利与义务不平衡 校长本是一所学校最重要的角色，但从以下方面反映出民办高校校长的权利与义务不平衡：
一是，民办高等教育法规没有规定校长有义务去筹集办学经费，而作为校长没有义务去完成这个最重要的任务，显然不利于民办高校发展，这既不同于西方私立高校，也相异于国民政府时期的私立高校。
二是，公办高校校长有财权与人事权，民办高等教育法规也规定校长具有这两项最基本与最主要的权利，然而，在民办高校，财权与人事权通常都被举办者牢牢把握，这是过去长期在公办机构任职的民办高校校长通常无法接受的。
3、督导专员（兼党委书记）的权利与义务不平衡 国家向民办高校派驻督导专员兼党委书记，是赣江学院事件和服装学院事件之后我国的一项创举。但从以下方面可见，督导专员（党委书记）的权利与义务并不平衡：
一是，法律规定的督导专员的义务太多太重。《民办高等学校办学管理若干规定》第二十五条规定督导专员有五项任务，仅监督办学质量一项就是极其繁重的任务，让一个督导专员去做根本行不通。
二是，法律规定的督导专员的权利太少。在公办高校，党委书记与校长的权利一般不相伯仲，但在民办高校，作为党委书记的督导专员既无财权也无人事权，只是参与“人事安排、财产财务管理”等的“研究讨论”而已，权利太少，根本无法监督。
总之，民办高等教育法规规定的“三驾马车”的三方的权利与义务都存在不同程度的不平衡现象。
（三）三者关系很难协调
德国社会学家乔治·齐美尔指出，在由两人组成的群体中，互动是直接的，这是两人群体的一个最为明显的性质，其它性质都是以此为基础发展出来的，互动之所以是直接的，是因为在两个人之间的互动，不可能以其他第三个人为中介来进行。在这种群体中，群体的性质完全取决于构成它的两个人的性质，不存在超出个人之外的群体结构，同时，在这种群体中，每个人都高度保持着自己的个性。三人群体的性质与两人群体的性质大相径庭，互动的性质、群体的结构都有根本性的变化。在三人群体中，第三个人可以利用另外两个人的争斗，而从中渔利。第三个人既可以是另外两人冲突的仲裁者或调停者，也可以拉拢一个，打击另一个。因而，也就有可能在群体中创造出权力或层级结构。即使三个人处于完全平等的地位，以彻底的民主方式来协调彼此之间的关系，在三人群体中仍然有人可能以“少数服从多数”的原则，以群体的名义，对少数派施加压力。换句话说，在三人群体中，有可能产生独立于
[7]个人的结构，而这种结构又很有可能会危及到个性的发展。
齐美尔的论述对于理解目前民办高校“三驾马车”的领导管理体制很有启发性。本来，很多公办高校的书记与校长关系就非常复杂，难处理。一些学校党委会与校委会的两套领导
[8]班子互相推诿甚至有磨擦，在巨大的内耗中使学校长期处于不死不活的状态中，而民办高校却推行“三驾马车”的领导管理体制，需要处理三方面的关系，尤其是处理三者之间关系在理论上都没有很好解决，且三者的权利与义务的规定不平衡，使得三者之间关系更是难以协调。
（四）无助于解决民办高等教育发展面临的主要问题
从理论上而言，国家推行任何民办高校的领导管理体制，宗旨都是要解决问题，最终促
进民办高等教育可持续发展。然而，目前形成的“三驾马车”领导管理体制并不能解决民办高等教育发展目前面临的主要问题。
1、无助于民办高校更好应对外界环境的巨大变化
中国民办高等教育自改革开放恢复发展到二十世纪末，民办高等教育发展的外在环境总体而言比较宽松，竞争比较小。尽管许多人（尤其是早期）对“民办的”都抱有歧视观念，但是有庞大的青年群体无法从公办高校和国外高校得到满足，只能从民办高校寻求。但自1999年始，公办高校开始大规模扩招，普通高校在校生已由1998年的340.9万人增长到2007年的1884.9万人[9]，同时大兴以民营机制举办的高收费的独立学院，截止2007年4月，独立学院在校生达186.62万人[10]。再有，进入新世纪，尤其是进入WTO以来，中国高等教育开放程度大大增加，国内一些有钱人开始选择国外高校就读，每年输出的留学生均在10万
[11]]人以上。2009年度我国自费出国留学人员达21.01万人。因而，到民办高校寻求高等教育的生源大大减少，对于办学经费又主要来自学杂费的民办高校来说，无疑是巨大的冲击。然而，形成“三驾马车”领导管理体制根本无法更好地应对生源的巨大变化。
2、无助于民办高校增强竞争力
提高民办高校的竞争力是实现可持续发展的核心条件。民办高校的竞争力在于它的教育教学质量及其所培育的学生的人力资本存量，而这又主要靠办学经费、师资及学校管理。“三驾马车”领导管理体制既不能更好地筹集办学经费，加强师资建设及提高师资水平，也不能更有效改善学校管理，自然也无助于民办高校增强竞争力。
3、没有改变多数举办者以营利为目的办学宗旨 绝大多数民办高校举办者办学的初衷即营利。由于教育是培养人的社会活动，举办者以营利为目的，在缺乏国家有效监管的情况下很有可能违背教育的本质，并影响民办高校稳定。因而，一直以来，民办教育法规都坚持“不得以营利为目的”。然而，实际上，目前绝大多数民办高校举办者仍然是以营利为目的，明的不要“合理回报”，暗的却获得更多的利润，“三驾马车”领导管理体制的形成也没有改变这种状况。
4、难以有效维护民办高校稳定大局
我国政府历来强调稳定压倒一切。赣江学院事件和服装学院事件之后，很快就形成“三驾马车”领导管理体制就是为了维护民办高校稳定。从根本上而言，赣江学院事件与服装学院事件的爆发正是在于，举办者以营利为目的本性与国家要开始真正切断其利益来源的矛盾发生尖锐冲突的结果。民办高校举办者的营利本性决定了，民办高校在不公平的竞争环境下，会发生招生欺骗和违规招生。但在国家事实上纵容举办者营利且不纳税的情况下，举办者尚且有所节制，一旦国家要真正严格监管的时候，举办者则要“杀鸡取卵”，纵容严重的招生欺骗现象，希望趁早收回投资。因而，剧烈的冲突便不可避免了。尽管两个事件都被平息，但冲突根源并未根本解决，“三驾马车”领导管理体制也不能从根本消除爆发群体性事件的根源。所以，民办高校的安全稳定仍然是一个需要引起高度重视的大问题。
此外，自从2007年开始推行“三驾马车”领导管理体制以来，中国民办高等教育不仅没有显著发展，反而实际上在萎缩，已证明这种领导管理体制事实上并无更大的优越性，是不成熟的。
三
对策
解决民办高校的领导管理体制问题，可采取以下对策。
（一）废除督导专员制度 首先，督导专员制度并不具备独特的不可替代的功能。督导专员孤身一人常驻民办高校进行督导，现实中存在两种情况：一是，有的督导专员根本不管事，即使有时候督导专员对有些事情实在看不过去，批评一下举办者，举办者表面敷衍一下，督导专员也只能睁眼闭眼；二是，有的督导专员个性比较活跃，退休之后还想继续做些事，往往与举办者发生冲突。民
办高校高层领导发生冲突，在目前高等教育领域竞争日趋激烈的情况下，显然极不利于学校发展。再有，即使督导专员具有一定的功能，这些功能也都可由其它必备的机制所替代，比如教育评估机构可监管教育质量，审计机构可监管财务。因此，应当废除督导专员制度。
（二）不对民办高校的领导管理体制作硬性规定 民办高校作为非国家举办的高校，举办者自己会根据市场与社会的要求选择合适的领导管理体制，否则难逃学校倒闭的厄运。因而，国家无须对其领导管理体制作硬性规定，这与国家无须硬性规定民营企业、民营医院等民营组织的领导管理体制道理相同，国家无须对民营组织个体的倒闭负责，只需要努力营造一个公办高校与民办高校公平竞争的宽松环境即可。
当然，如果把中国民办高校划分为营利性与非营利性民办高校，可首先建议非营利性民办高校推行董事会领导下的校长负责制。
我国把原来民办高校推行的董事会领导下的校长负责制，转变为“三驾马车”领导管理体制，是基于原有的领导管理体制的缺陷。事实上，并没有确切证据证明董事会领导下的校长负责制已经过时：①发达国家的非营利性私立高校，包括一些世界一流的，大多采用董事会领导下的校长负责制；②中国国民政府时期，私立高等教育发展至传统社会的顶峰，当时的私立高校大都是非营利的，它们也大都采用董事会领导下的校长负责制[12]；③实际上，恰恰不是这项制度已过时，而是现实中的我国的民办高校大都是营利性民办高校，这项基于西方土壤搬到中国来的制度，与举办者要求营利的本性相冲突，且与中国集权的历史传统相悖，因而遭到举办者反对，在我国并没有真正落实。相反，非营利性民办高校是适合采用这项制度的，所以，可建议非营利性民办高校推行。非营利性民办高校举办者把举办民办高校作为一项事业来追求，一般也不会反对有利于民办高等教育发展的科学制度。
（三）科学区分民办高校，强化正确干预
民办高校是异质性很强的组织，应当科学合理地区别，进行有效干预。
第一，根据民办高校的不同属性，制定不同的管理政策。要根据民办高校的不同属性，把它们区分营利性与非营利性民办高校，并制定不同的财政、税收政策。营利性民办高校按企业的办法征税，不给财政资助；非营利的按公办高校的办法给以财政资助并且免税，要逐步做到使非营利性民办高校享受与公办高校同等的待遇。以此方式把中国民办高等教育发展的主导方向引到非营利化方向来。
第二，强化国家对民办高校的正确干预。对民办高校的干预最主要的应当放在教育教学质量和财务方面。
民办高校作为社会力量举办的高校，它有可能违反国家的教育方针，违反宪法及其它法律的规定，达不到教育目标，因而必须强化国家对民办高校的教育评估，包括营利性与非营利性的，以此确保国家的教育方针的落实，确保宪法及其它法律的落实。无论是营利性民办高校，还是非营利性民办高校，国家都要加强对它们的财务监管，以确保营利性民办高校不会存在偷税漏税和非营利性民办高校的资产安全。
只要能有效地干预到民办高校的教育教学质量和财务，其它方面可以无须过问。
此外，还应当正确理解民办高校中党的领导问题。中国共产党作为执政党，对中国的领导主要是体现在党的路线、方针、政策上，体现在国家的法律法规上，并非要全部体现在党对微观实体的直接领导上。因而，民办高校是否要设立党委会，是否要由政府委派党委书记，应当由民办高校的党员按照党章的要求通过民主集中制来决定。只要强化国家对民办高校的教育评估，督促民办高校遵守宪法及其它法律的规定，即使民办高校没有党员，不会影响到我国民办高等教育事业的健康发展，也不会影响到我国高等教育事业的社会主义性质，更不会影响到我们中国特色社会主义事业的伟大进程。
参考文献
[1] 查明辉.新时期江西民办高校师资队伍建设面临的问题与挑战.载马雪松、王国良主编.关注：2007[C].南昌：江西教育出版集团，江西教育出版社，2007.200.马克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1956.82.[2][3] 全国人大教科文卫委员会教育室，香港大学中国教育研究中心.民办教育研究与立法探索[C].广州：广东高等教育出版社，2001.42～43.[4] 吴忠希.论权利与义务[J].江西社会科学,2005,（6）：170～174.[5] 黑格尔.法哲学原理[M].北京:商务印书馆,1962.652.[6][7][8] 马克思恩格斯全集（第16卷）[M].北京：人民出版社，1972.16.侯钧生.西方社会学理论教程[M].天津：南开大学出版社，2001.97～98.徐智德.我国民办高校的校内管理体制[J].西安欧亚学院学报，2006，（4）：24.[9] 资料来源：http：//www.daodoc.com.[10] 资料来源：2004年至2007年全国教育事业发展统计公报.[11] 资料来源：教育部公布2009年度各类留学人员情况统计结果[EB/OL].http://www.daodoc.com/.[12] 宋秋蓉.近代中国私立大学研究[M].天津：天津人民出版社，2003.46～47.Research on the Leading and Managing System of “Three Components” in Private Universities and
Colleges
Zha minghui（Jiangxi Normal University Nanchang Jiangxi 330022）
Abstract: In recent years, private universities and colleges have formed the leading and managing system of “three components”.Regulations on private higher education gave its text perfect provisions.However, “Three components” are problematic in reality.To solve the problem of the leading and managing in private universities and colleges, we should take the countermeasures: abolish the supervisor system;not to impose a leading and managing system to them;scientifically distinguish private universities and colleges and strengthen correct intervention;and so on.Keywords: private universities and colleges;the private higher education;the leading and managing System；“Three components”
