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从旅游法看政府对旅行社的监管
2013 年4 月25 日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第2 次会议审议通过并公布了《中华人民共和国旅游法》(以下简称《旅游法》)，即将于2013 年10 月1 日起施行。《旅游法》的出台必将给我国旅游业带来深刻的影响，也引发了一些思考。
《旅游法》对旅游相关内容都作了明确规定，全面、科学、指导性强，对促进我国旅游业全面协调可持续发展意义重大。它体现了综合法、人本法、衔接法等三大特色。《旅游法》强调旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。《旅游法》由总则、旅游者、旅游规划和促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监督管理、旅游纠纷处理、法律责任、附则10章112条组成。
在经济、社会飞速发展，科技日新月异时代的背景下，大众化的旅游已经成为一种时尚的生活方式。尽管我国旅行社的数量保持了较快增长，截至2012 年底，全国旅行社总数为24944 家，比2011 年底增加1 254 家，相比2006 年时的旅行社数量，净增加了6 469 家，然而旅行社行业集中度低、业务同质化严重等问题成为制约我国旅行社进一步发展的瓶颈。也许正是因为这个原因，一直以来导游员的地位和待遇总是不受重视，这对旅行社的发展构成恶性循环。
质量保证金制度最早源于日本。我国在旧条例中就采用了这一制度，旨在保护旅游者的合法权益，加强对旅行社的服务质量管理。旅行社质量保证金，是指由旅行社在取得业务经营许可证后3 个工作日内，向旅游行政管理部门缴纳用于保障旅游者权益的专项款项，缴纳的方式为在指定的银行开设专门账户或提供银行担保。按照新《条例》规定，旅行社在违反约定侵害旅游者合法权益或因解散、破产等原因造成旅游者费用损失时，旅游行政管理部门可以使用质量保证金，人民法院也可以根据判决、裁定等生效文书直接从旅行社的质量保证金账户上划拨赔偿款。旅行社如果三年内未受处罚，则可降低数额的50%;反之，若因赔偿造成保证金减少，则应在通知5 日内补足。另外，旅游局分级设立旅游质量监督管理所，负责旅行社质量保证金赔偿案件的审理。我国《旅行社质量保证金赔偿试行标准》具体规定了旅行社的赔偿责任以及如何应用质量保证金。在我国对旅行社实行质量保证金制度，根本目的在于制约旅行社。旅行社和旅游消费者之间的权利不对等，按照行业惯例，旅游者在订立合同之初即会全额交付旅费，而把旅行中的一切事物全权委托给旅行社来安排。若旅行社出尔反尔、不守诚信，旅游者将束手无策，只能任其宰割。国家要求旅行社交纳质量保证金，在旅行社侵害旅游者合法权益时用于赔偿，大大降低了旅行社收取旅费之后为所欲为的可能
性，为旅游者的合法权益提供了有力保障。这项制度实施以来，的确很有成效地保证了旅行社的服务质量、保障了旅游者的合法权益。例如，笔者多次报团旅游，返回之后，旅行社多会电话回访，询问途中导游的表现或在旅行结束之时要求旅游者提供反馈意见。可见，旅行社较以往更为关注旅游者的需求和感受，力求把旅行安排得尽善尽美。
《旅游法》第四章第三十五条针对“零负团费”规定，旅行社不得以不合理低价组织旅游，诱导、欺骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目。但是，经双方协商一致或者旅游者要求，且不影响其他旅游者行程安排的除外。发生违反前两款规定情形的，旅游者有权在旅游行程结束后三十日内，要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款，或者退还另行付费旅游项目的费用。第三十八条规定，旅行社应当全额向导游支付导游服务费用；旅行社不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用；组团社应当向地接社支付不低于接待和服务成本的费用。第四十一条规定导游和领队应当严格执行旅游行程安排，不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动，不得向旅游者索取小费，不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目。
《旅游法》第六章第七十九条旅游经营者应当严格执行安全生产管理和消防安全管理的法律、法规和国家标准、行业标准，具备相应的安全生产条件，制定旅游者安全保护制度和应急预案。旅游经营者应当对直接为旅游者提供服务的从业人员开展经常性应急救助技能培训，对提供的产品和服务进行安全检验、监测和评估，采取必要措施防止危害发生。第九章一百零六条规定，景区不符合开放条件而接待旅游者的，责令停业整顿直至符合开放条件，并处2万元以上20万元以下罚款。景区在可能达到最大承载量时，未向当地政府报告、未及时疏导分流，或超过最大承载量接待游客，责令改正，情节严重的，责令停业整顿1个月至6个月
按照《旅游法》的规定，我国旅行社可以经营境内旅游、出境旅游;边境旅游、入境旅游和其他旅游业务。但多数旅行社的旅游业务仍局限于传统模式。事实上，随着我国居民收入的增加、游客旅游经验的增多、网络等新型旅游媒体的发展，旅游者越来越不满足于上车睡觉、停车撒尿、下车看庙的到此一游式的传统旅游，而是产生了诸如探险或体验等具有猎奇性或深度漫游式的旅游新需求，对于旅游服务也提出了贴心服务、个性化服务、人性化服务的新要求，对自身权益也表现得越来越关注，因此，旅行社应随着旅游者需求的变化作出适度调整。
再者，虽然我国旅游资源客观上存在着季节性差异，但我国旅游资源的优
势又是得天独厚的。就自然旅游资源而言，四季都有风景;就人文旅游资源来说也是四季皆宜。还有如会展旅游、乡村旅游、生态旅游等新的旅游形态的出现，这些都为旅行社开辟了新的业务领域。如果能够把握时代的脉搏，像号称中国最美乡村的江西婺源，北国江南的河南栾川，甚至华西村、南街村、竹林镇，还有规划中的郑州航空港等，都可以成为吸引特定旅游群体的新旅游目的地。近些年来兴起的自驾游，已经有旅行社开始了参与尝试，虽然效果不明显，但毕竟跨出了这一步。可以说旅行社业务拓展得越多，生存能力就会越强。
《旅游法》的出台无疑是旅游行业尤其是旅行社和导游员加强外部约束的巨大力量，对于解决旅行社恶性竞争和遏制导游员的种种不规范行为将起到重要的作用，具有重大的现实意义。为此，旅行社与导游员必须在外部约束下学会自我管理和安排，才能有更好的出路。作为旅行社，不能再把旅游业务当做简单的做生意，必须协调各部门工作人员，使他们具有社会意识和责任感，把自己所从事的事业当做具有社会意义的大事，毕竟现代社会大众化的旅游是国民生活水平提高的一个表现，也是增强国民幸福感的一个重要途径。只有为旅游者提供优质高效的旅游服务，旅行社才可以获得旅游者的认同，才可以实现自己的社会价值，也才可以合情合理地得到社会的回报。
虽然，我国旅游业存在许多问题和不足，但时代的发展已经给旅游业提出了新的要求。《旅游法》的出台恰逢其时，它使旅行社的经营和导游员的行为得到规范。这是一个好的开始。相信，我国的旅游事业必将随着《旅游法》的实施，不断修正错误，从而进入健康发展的新阶段。
