农民市民化问题的思考由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“对农民增收问题的思考”。
被征地农民保障与失地农民市民化问题的思考
——江苏省失地农民的调查
徐元明
关键词：政府征地农民保障失地农民市民化
内容提要因工业化、城市化带来的失地农民群体的保障问题已经引起社会的广泛关注，但是，各地出台的有关被征地农民的保障方案，如提高征地补偿和安置费标准、建立被征地农民基本生活保障基金制度、实行留地保障等，都没有跳出农村的框架。本文认为，农民市民化是不可逆转的社会发展大趋势，失地农民率先市民化是我国经济社会发展进入新阶段的必然要求，为确保失地农民的生活和就业，体现城乡居民的公平国民待遇，必须以城乡统筹发展的思路看待失地农民，通过对失地农民身份进行转换,即把农民变市民，将失地农民纳入城市保障范围，从制度上确保失地农民的长远生计。
改革开放以来，波澜壮阔的工业化、城市化浪潮加快了我国的社会主义现代化进程，也改变了农民千百年来的生产方式和生活方式，由工业化、城市化造成的失地农民客观上推动了历史的发展，促进了时代的进步。但是，现行的体制和制度，城乡分割的格局，失地农民的基本权益得不到应有的保障，大量失地农民生活在城市的边缘，成为“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”，在一些地方，失地农民问题已经成为影响社会稳定和经济发展的重要因素。
去年以来，土地利用和农民保障问题引起中央和地方各级政府的高度重视，把保障失地农民权益问题作为实践“三个代表”的具体体现。各地政府开始重视失地农民的保障问题，纷纷采取措施，如建立失地农民基本生活保障基金制度、完善农村社会保障制度等等，确保失地农民的基本生活。但是，目前各地出台的有关失地农民保障的政策文件和具体措施，都仍然把解决失地农民问题放在农村的框架范围之内，虽然农民的土地成为城市建设用地，而农民的身份却没有得到相应的改变。在就业、子女就学、社会保障等方面享受不到城市市民待遇，笔者以为，为确保失地农民的生活和就业问题，体现城乡居民的公平国民待遇，必须以城乡统筹发展的思路看待失地农民，通过对失地农民身份进行转换,1即把农民变市民，将失地农民纳入城市保障范围，从制度上确保失地农民基本权益，这符合城市化和社会发展的客观规律。
一、农民失地情况
改革开放以来，我国的工业化、城市化步伐大大加快，工矿企业用地、城市规模扩张大量地占用农民土地。由于传统城乡分割的二元经济结构的影响，以及现行土地法规存在的缺陷，在土地的“农转非”过程中，农民应有的权益得不到保障，失地农民的生计令人担忧。
1、农民集体土地所有权和使用权被剥夺
我国的土地产权制度，是国家所有制和农民集体所有制两种公有制形式并存。《中华人民共和国土地管理法》明确规定，城市市区土地属于国家所有，农村和市郊土地，除法律规定以外，属农民集体所有。集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。
但是，随着我国工业化、城市化的加速推进，公共设施和工矿企业用地大量增加。按照现有土地法规，农村集体土地不能转变为非农建设用地。于是，各地不论何种投资主体搞建设，都首先将农民集体所有土地以征收方式转制为国有土地，远远超出了“为了公共利益”的范围
统计年报资料表明，1979～1996年江苏省各年份经批准而减少的耕地，加上未经批准而实际已占用的耕地累计600万亩左右，年平均占用35万亩①。“九五”期间，江苏非农建设用地年均为20万亩左右。2002年，全省申报用地面积54.89万亩，批准用地面积37.18万亩，实际用地面积23.71万亩，其中农用地转用面积19.14万亩。这些转变为建设用地的农用地主要是农民集体所有的土地。1986年末全省耕地面积合计6886.18万亩，属于集体土地面积6716.84万亩。至2002年底，耕地面积为7357.5万亩②，其中村组集体土地5053.91万亩，占土地总面积的31.56%，占耕地总面积的68.69%。与1986年③相比，全省农民集体土地面积减少1662.93万亩，16年减少四分之一。
2、低价征用，失地农民的生存权、发展权受侵害
根据我国现行法律法规，土地是农民集体所有的财产。但是土地产权的转让，不是按照市场规则进行，我国现行的征地制度至今还是沿用计划经济体制下的模式，政府运用行政权力，强制性地将农民集体土地国有化，由此造成征地补偿、安置费过低，失地农民的生活和再就业得不到有效保障。
首先是国家公共设施建设用地的土地补偿费水平过低。一直以来，国家公共设施建设用地的土地补偿费水平比较低。以交通建设用地为例，1995年沪宁高速公路土地征用补偿费每亩5000元，1998年锡澄高速公路、新长铁路等征用土地补偿费每亩6000元，2001年江苏沿江高速公路征用土地补偿费每亩8000元。
其次是地方政府的征地补偿与安置补助费标准也不高。据我们2003年的调查，江苏省大多数地方给予农民的征地补偿，包括土地补偿费、青苗补偿费、劳动力安置费、农户地上附着物补偿费合计2～2.5万元。2003年12月19日江苏省人民政府下发的《关于调整征地补偿标准的通知》中，将征用耕地的土地补偿①
②
③ 凌启鸿编著：《“吃饭”“与建设”—“两区”的理论与实践》，江苏人民出版社 1999年1月江苏省统计局编《2003年江苏统计年鉴》江苏省统计局、农林厅编《1986年江苏省农业统计资料》记载，年末耕地面积合计6886.18万亩，属于集体土地面积6716.84万亩。
费标准规定为该耕地被征用前3年平均年产值的10倍。耕地被征用前3年平均年产值的最低标准，一、二、三、四类地区分别为每亩1800元、1600元、1400元、1200元。即征地补偿费每亩为12000～18000元。每一名需要安置的被征地农民，其安置补助费最低标准，一、二、三、四类地区分别为20000元、17000元、13000元、11000元。按人均一亩计算（江苏的苏南地区人均不足一亩），被征地农民人均补偿费和安置费合计2.3～3.8万元。
而就是这有限的土地补偿费还要在社区集体组织和农民之间进行分配，农民能直接得到的土地补偿金更有限。2003年我们在对失地农民的问卷调查中，问到你能直接得到的土地补偿金额有多少(元/亩)时，高达40.4%的失地农民回答在5000元以下，回答5000-10000元者占10%，10000-15000元占16.1%，15000～20000元占10.9%，20000～30000元占13.5%，3万元以上占9.1%。
④因工业化、城市化形成的失地农民群体面临生存和发展的巨大难题。
二、市民化：失地农民转移的必然选择
因工业化、城市化造成的大量失地农民生计问题，已经引起中央和各级地方政府的高度重视，把保障失地农民权益问题作为实践“三个代表”的具体体现。去年以来，江苏、浙江、山东等省（市）纷纷采取措施，如建立失地农民基本生活保障基金制度、完善农村社会保障制度、留地保障等等，确保失地农民的基本生活。但是，受长期城乡分割的二元结构体制的影响，目前各地出台的有关失地农民保障的政策文件和具体措施，都仍然把解决失地农民问题放在农村的框架之内，虽然农民的土地成为城市建设用地，而农民的身份却没有得到相应的改变。在就业、子女就学、社会保障等方面享受不到城市市民待遇。
笔者以为，为确保失地农民的生活和就业问题，体现城乡居民的公平国民待遇，必须从统筹城乡经济社会发展的战略高度，通过对失地农民身份进行转换,即把农民变市民，将失地农民纳入城市保障范围，从制度上确保失地农民的基本权益，这符合城市化和社会发展的客观规律。
农民市民化是经济发达的表现，是社会进步的象征，也是从根本上缩小工农差别、城乡差别的必由之路。从一定意义上讲，只有实现了农民市民化，才能最④ 230户失地农民问卷调查分析
终实现现代化。
首先，农村劳动力和农村人口向城市转移，是城市化的主要标志，是社会发展的大趋势。从18世纪中叶开始至20世纪中叶，在将近200年的时间里，多数西方发达国家基本上实现了农村人口的“城市化”。20世纪中叶，美国、英国、联邦德国、荷兰、加拿大、澳大利亚等西方国家的城市人口占全部人口比例均已达到80%左右⑤。根据2000年的第五次人口普查，我国大陆人口总数已达12.69亿,城市人口仅占到总数的36.09%。加速农村人口向城镇集中，这是我国现代化进程的客观要求。在深化改革开放、推进科技进步的同时，农村人口的城市化将为新世纪我国经济保持持续快速增长提供强大动力。
其次，农民市民化是保障我国经济社会持续、快速和协调发展的重大战略举措。世界现代化发展的历史表明：城市化是一个国家经济现代化的核心支撑。据世界银行专家估计，当前城市化水平每提高一个百分点，可以带动GDP增长约
1.5个百分点。由于长期形成的城乡二元结构的影响，我国城市化发展水平严重滞后于经济社会发展水平与工业化发展水平，这种局面已经成为制约我国经济进一步发展的“巨大瓶颈”。中国的城市化过程实质上是农民的市民化过程，未来20年是我国社会经济发展的战略机遇时期，加大农村劳动力和农村人口向城镇转移的力度，大力推进我国农民的市民化、城市化进程，既是全面建设小康社会、实现现代化的历史重任，又是有效解除我国经济社会约束“瓶颈”，保障我国经济社会快速、持续和协调发展的重大战略举措。
再次，推进农民市民化也是党中央新时期的一项重要战略。十六大报告说得很明确，“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。”今年的中央一号文件更加明确要求各地“推进大中城市户籍制度改革，放宽农民进城就业和定居的条件。”
虽然农民市民化是一个漫长的过程，需要几代人的努力才能实现。但是，在工业化、城市化进程较快的我国沿海地区，在大中城市郊区，加快农民市民化进程是完全可能的，特别是因城市发展而失去土地的数千万农民应该成为率先进城就业和定居的农民。
三、城市不愿接纳失地农民的原因分析
为什么农民的土地被“城市化”了，而依靠土地生存的农民却不能市民化？其原因在于长期形成的观念障碍和普遍存在的认识误区。
1、观念障碍。虽然党的十六大提出了统筹城乡经济社会发展的战略性思路，要求“整个国民经济的发展做到城乡统筹，用城乡统筹的发展思路解决农业、农村和农民问题，形成一个城乡统筹的格局。但是，我们的政府部门受城乡二元经济结构下长期形成的不正确观念的影响，在实际工作中，在碰到具体问题时，仍然难以跳出“就三农论三农，就三农抓三农”、“以农言农”的传统；在实现全面小康社会和现代化进程中没有真正改变重城市轻农村、重城市居民而忽视农民的倾向。这是失地农民不能市民化、城乡不能统筹发展的重要原因。
2、认识误区。一是认为把失地农民转变为城市居民，政府财政负担不了。首先，考虑失地农民的市民化问题是城市政府应尽的职责，是城市现代化建设中的重要内容；而对于失地农民来说，市民化是其应该得到的权利，无论财政状况如何，城市政府都必须认真解决好失地农民转变为市民的相关问题。其次，城市政府在工业化、城市化进程中强制性的低偿占有农民的土地，又高价出让，是按亩来征、按平方来卖的。出让从农民手中征收的土地已经成为地方政府财政收入⑤中国科学院可持续发展战略研究组：《2004中国可持续发展战略报告》 新华网北京3月4日电的重要来源。至2003年底，江苏省实行有偿使用的土地面积累计115万亩左右，收取合同出让金2041亿元。仅2003年就出让土地41.85万亩，出让合同金总额956亿元，其中以招标、拍卖、挂牌方式出让土地平均每亩出让价高达49.62万元⑥。2002年，苏州市获土地出让收入151.87亿元，占该市财政总收入的52.22%；南京市获取出让金83.39亿元，占该市财政总收入的57.88%。泰州市1996-2001年土地收益累计达20.3亿元，成为城镇建设资金的主要来源。将失地农民转变为城市居民所付出的代价比起政府从农民土地上获得的这个级差地租，以及土地使用单位（工商企业）每年提供的税收而言，可以说是微不足道的。
二是担心失地农民的市民化会影响城市人口的就业，影响城市失业下岗人员的再就业。表面看，农民市民化与城市原有市民的就业存在着矛盾，但是一个人是另一个人就业的压力，同时也是另一个人就业的机会。越来越多的失地农民融入城市社会，必将为所在的城市带来巨大的消费市场，同时也为城市居民提供一定的就业机会。何况失地农民的数量是与城市规模的扩大成正比例的，基于城镇规模效应的工业、建筑业及服务部门的快速发展，能够提供大量的就业岗位。同时，人们还应该看到，农民具有吃苦耐劳的传统习惯，进入城市的农民，大多从事城里人不愿意干的脏活、累活、苦活和低报酬的岗位。同时，失地农民中只有一部分人需要就业安置，主要是从事种植业和家庭副业的农民。对苏南昆山、苏中海门、苏北淮阴三地失地农民问卷调查显示，50％应答对象在土地征用前在企业就业、外出打工和从事个体经营。其家庭成员在土地征用前从事的职业的非农化程度要比其本人高3个百分点。退而言之，作为一个地方的政府，不能只顾城市居民的就业，忽视农民，特别是因城市发展而失地的农民的再就业问题。
采取多种措施，多角度多层面地解决失地农民市民化中存在的问题，还失地农民一个新的物质和精神生活依托之所，这是城市化进程必须付出的代价，我们不仅不能把这个代价让失地农民承担，还要让农民真正享受城市化带来的成果。城市政府如果无视失地农民的基本利益，就必然会造成新的社会负担，与城乡经济社会的快速与和谐发展的初衷是背道而驰的。
三、失地农民市民化的推进策略
现阶段失地农民主要是大中城市周围的工业区、经济开发区和城市规划区的农民。失地农民的市民化可以先从城市规划区内特别是建成区内的失地农民开始，这些农民虽然已经实现了居住地域的转变，但是户口没有“农转非”，在社会保障、劳动就业、居住方式改变、集体资产处置、社会组织型态转换和城乡文化融合等方面还存在着不少问题。整体考虑和解决城市化进程中的失地农民市民化问题，建立城市化与农民市民化相互促进、协调发展的制度和机制已是现阶段城市化进程中十分迫切的任务。
首先是户籍的转变。尽管一些城市进行户籍制度改革，取消了农业和非农业户口性质差异，建立以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所或稳定职业为户口准迁条件的新型户籍管理制度。但是，仍然存在着严格的农村户口与城市户口的区别。只有获得城市户口的居民才能享受附属在城市户籍上的各种利益和粘附在户籍关系上的各种福利待遇。因而，由农村户口转变为城市居民户口是现阶段失地农民市民化的重要前提。
其次是加快社区管理体制的转变。对大部分或全部土地已被征收征用的社区，要加快实现由乡村体制向城市社区体制的转换，建立相应的街道办事处和居民委员会，按城市社区的规范和要求进行统一管理。⑥ 2003年资料来源：江苏省国土厅《江苏省十届人大二次会议参阅文件之九》
三是建立失地农民的劳动就业保障制度。要按照城镇下岗职工的模式，把失地农民纳入再就业保障体系，让他们享受城镇下岗职工同等的优惠政策；保证失地农民在找不到工作时，能够享受到城市下岗失业职工同等的社会援助。有关部门要把失地农民作为重点对象，纳入到创业辅导体系中，在资金支持、人才培训、项目推荐、信息共享等方面，帮助失地农民搭建创业平台，提高劳动技能和再就业能力。大力发展对从业人员素质和技能要求相对较低的社区服务业，积极推行临时工、钟点工等灵活多样的就业形式，扩大就业。对占用农民土地的单位，可强制规定必须为失地农民提供一定比例的就业岗位，承担一定的社会义务。建立就业援助和失业保险机制，劳动力年龄段内的失地农民(男满16周岁未满60周岁、女满16周岁未满50周岁)可申领城市失业证，就业援助证，享受城镇居民同等待遇。
四是建立失地农民社会保障制度。从理论上说，城市建设所使用的资金属于全体人民，当然也有已划入城市圈内的失地农民的一份。现阶段的关键是着力解决失地农民的养老和医疗保障问题。对因征地转为城镇居民、符合参保条件的失地农民，允许、鼓励其进入城镇养老保险体系。城市近郊区农民的土地被征用为城市建设用地，因而失去了土地为他们提供的就业和养老的保障，那么，征用农民土地的城市政府有责任解决他们的社会保障问题。
要建立失地农民的养老保险制度，可以参照城市职工基本养老保险的“新人”办法，采用政府、村集体、农民个人三者共同承担的方式，建立失地农民个人帐户，办理社会养老保险统筹。要建立失地农民的医疗保障、救助制度，帮助他们解决看病难、住院难的问题。使他们老有所养，无后顾之忧。
对失地农民中的特殊群体，如未满18岁的人员、“五保户”，要建立相应的社保基金，做好保障工作。对收入过低、经济困难的人员，要纳入城市低收入保障范围；
要取消失地农民子女的入学赞助费等歧视性政策，使失地农民子女在受教育上与城镇居民享受同等待遇；
要加大经济适用房的建设和供应力度，确保因征地拆迁造成的困难户能够按政策购买经济适用住房。
主要参考文献
1、蔡永飞： 我国的城市化怎样“化”掉农民 《人民网》2003年9月25日
2、姜作培： 六统一：农民市民化的对策选择《云南财贸学院学报》2003年2月第 19卷第 1期
3、黄朗辉等：我国农民市民化的发展态势、影响及政策建议《经济要参》2002年第24期
4、浙江省人民政府研究室课题组:城市化进程中失地农民市民化问题的调查与思考 2003年第4期
5张忠法等:我国农村劳动力转移与走向市民化的战略思考（国研网2003.9.13）
6、凌启鸿编著：《“吃饭”“与建设”—“两区”的理论与实践》，江苏人民出版社 1999年1月
（作者系江苏省人民政府参事、江苏省社会科学院农村发展研究所研究员，联系地址：南京市虎踞北路12号，邮政编码：210013，电子信箱：xym118@sina.com）
