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城镇化进程中失地农民社会保障问题成因探讨
摘要：近几年来我国农村城镇化发展有了明显成效，但关于失地农民的社会保障问题一直困扰着他们。征地制度的不完善、社会保障水平发展的不平衡以及户籍制度的不完善是失地农民社会保障存在障碍的主要原因，根据存在的原因提出以下解决对策：如完善耕地制度建设、完善社会保障制度建设、完善失地农民的再就业机制以及完善户籍政策的建设。
关键词：城镇化；失地农民；社会保障
中图分类号：D57
1问题的提出
我国正处于城镇化和工业化快速发展阶段，预计到2020年我国城镇化率会达到58%，为了满足城镇工矿用地、推进城乡统筹和区域发展、建设社会主义新农村的需要，届时需要一定量的新增建设用地作为周转支撑。这一举措的不断推进必然导致原来祖祖辈辈依靠土地进行生产、生活的农民失去了赖以生存的可靠保障，劳动场所的改变和收入来源的无处可寻最终形成一个新的特殊群体——失地农民。目前我国的失地农民数量在4000万人以上，据预计，2020年我国失地农民将达到1亿。国家对失地农民的关注从未减少，各地方政府也充分认识到解决被征地农民的社保、就业工作等问题的必要性与迫切性。中央和各地方政府不断出台新的政策解决失地农民的生活、就业、社会保障等各方面存在的问题。但是，在全国范围内，由于各地政策和处理方式有所差异，导致失地农民的问题没有完全得到妥善解决，如果长期不解决这些问题，将会在一定程度上影响社会安定，影响城镇化发展。
“失地农民”这一群体的产生无疑不显示出他们的尴尬特性：他们是农民身份，却失去了农民生活生产必备的土地；他们居住在城镇化改造后的社区，却又没有被社会吸纳，无法完全等同于城市居民。土地对于农民来说不仅只是生活的依靠，更是就业、医疗的主要保障；是农民参与社会建设、国家发展的唯一避风港；是农民的核心生存利益所在。虽然国家一直在完善与农村相关的社会保障制度，但由于二元制度的长期存在，导致制度很难很好的执行与落实，占大多数人口的农民成了社会发展的牺牲品。
城镇化的不断发展也在一定程度上影响了农民生活、生存方式。城镇化导致农民在短时间内失去维系生产生存的土地，巨大的变化使他们的生活也随之受到影响：在短期内他们难以学会新技术满足职业的转变；从长远来看，土地置换的钱无法保障子孙后代的生活；因经济条件的限制，使他们无法像城镇居民一样享受高质量的医疗救治。由此，因失地引起的一系列问题在一定程度上可能导致农村社会的不稳定，从而影响城镇化的进程。目前，我国因征地引起的矛盾已经逐渐成为影响农村稳定和发展的主要矛盾，关于失地农民的社会保障问题更是农民关注的焦点，只有正确处理好失地农民的社会保障问题才能维护社会安定，加快我国社会主义新农村的建设，顺利推进城镇化建设的步伐。
2失地农民社会保障存在障碍的主要原因
失地农民的社会保障问题背后的原因是多方面、多层次、多角度的，具体有以下几个方面：由于我国长期处于城乡二元结构，导致我国土地征地制度不完善、城乡社会保障体制发展水平不均衡以及户籍制度不同导致的各种差异，另外，失地农民自身教育程度偏低和政府
政策落实不到位也在一定程度上影响了保障水平。
2.1土地征地制度不完善影响保障水平
《中华人民共和国土地管理法》明确规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。但是，各地是否真的为公共需要去征地是不易辨明的，不少地区打着公益性的幌子为私人牟利，导致失地农民的合法权益难以得到保障。目前国家征地补偿标准有三种形式：征地单位安置、失地农民所在集体安置和一次性货币补偿。一次性货币补偿的方式看似能在短时间能给予农民极大的经济帮助，但从长远角度来看，不但难以保障失地农民安定生活，更难以保障到他们的子孙后代。而前两种方式的安置均无法短时间内实现，失地农民处于游离于土地且没有固定居所的状态，这不但影响了他们的正常生活，更在一定程度上影响了社会的安定。现在，我国对失地农民的补偿大多采取一次性货币安置政策，这种补偿方式看起来能一次性给予农民不少补偿，但实际上没有以长远的眼光切实的为失地农民着想。
根据我国《土地管理法》规定：征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。但是在调研过程中发现，该地农民每年从土地获得的收入在2万元左右，但对于土地的一次性货币补偿费仅每亩地3万元，青苗费也不足千元。该地补偿标准较低，补偿金额确实难以满足失地农民的正常生活所需。不少农民指出3万元的补偿费对于他们来说，仅是一到两年的收入，较低的补偿标准使他们不仅失去了土地，更失去了生活的依靠，又加之这些年生活成本的不断上升，导致生活风险不断增大。对于此种一次性货币安置的方式，就如同国有企业下岗职工买断工龄一样，其实质均是失业。但是对于下岗职工而言，有技术的人可以凭借技术实现二次就业，即便无法实现再就业，他们也可以享受社会保障给予的支持，但是从长远来看，这样的失地对于农民来说无疑又多了一份担忧。
2.2社会保障制度发展水平低影响保障水平
我国二元社会保障制度，使得社保资金首先注入城镇居民的养老保障之中，目前我国城镇居民养老保障体系已经建立，但是农村养老保险仍处在试点阶段。人口众多的农民长期处于劣势状态，对于失地农民这一特殊群体的保障制度发展更是远远落后于其他人群。农民社会保障包括农民养老保险、农村合作医疗和农村最低生活保障制度三个方面。自1986年沙洲会议探讨农村养老保险的做法至今，农村养老保障发展仍不均衡，2009年在全国范围内进行新型农村社会保障的试点也刚起步几年；新型农村合作医疗制度从2003年起在全国部分县（市）试点，直到2010年才逐步实现覆盖全国农村居民；而全国农村最低生活保障制度自2007年实行至今才五年时间，虽然各地补偿标准不一，也有一定成效，但是每月几十上百的补助还是难以维持生活所需的。
就农村养老保险情况来说，我国新型农村养老保险规定：养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身，基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准。截止2011年湖北省农村养老保险新政策已经有65个县（市、区）列入国家新农保试点范围，占103个县（市、区）的63%，直到2012年湖北农村养老保险政策才全面覆盖。在城镇化发展速度如此之快的现在，新农保才真正走进广大农民家中，但是对于养老水平仅55元/人/月，是否真的能满足日常所需？在调研的过程中我们了解到，当地年满60岁的老人虽知道新农保的存在，但是新农保的落实情况却差强人意。不少失去土地保障的家庭，养老问题显得尤为突出，“老无所养”的情况时有发生。另外，由于政府对于农村养老保险的宣传不到位、失地农民经济条件的有限等原因，使失地农民对保障的信任度不足，害怕政策随意变动而自己得不到相应的保障，因此近年来虽然参保人数不断上升，但是退保现象也时有发生。
就农村新型合作医疗的情况来看，我国形成了世界上最大的基本医疗保障安全网，特别
是覆盖8.3亿农民的新型合作医疗已经形成了很好的制度。虽然医疗保障的覆盖面广，但是基本医疗保障因各种现实原因难以惠及不到绝大多数的农民，大部分农民还是依靠种地所得作为医疗保障。但是对于失地农民这一特殊群体而言，失地补偿费不仅难成为维护他们稳定生活的支撑，更难成为医疗保障费用的支撑。其实新型农村合作医疗的费用缴纳并不高，主要由于在农村，农民生病几率较少，这种情况的出现使得失地农民觉得个人出资的部分有所浪费，进而丧失参加合作医疗的动力；对一些贫穷的失地农民家庭来说，一旦得了大病，即使去医院就诊，也无条件支付报销外的医疗费用；再者，在征地地区大部分青壮年在外打工，倘若生病也只会在打工城市治疗，但是由于新农合存在一定局限性，导致这部分外出打工者难以得到保障，在一定程度上也降低了他们的参保的热情。在调研过程中发现，失地农民对新型农村合作医疗的认可度较低：失地农民认为保障力度不够，保障水平较低。新型农村合作医疗制度是救助农民的疾病医疗费用的，而门诊、跌打损伤等不在该保险范围内，这项规定使得农民受益期望和实际受益水平形成对比。
2.3户籍制度不完善影响保障水平
从历史发展的角度来看，农民一向是弱势群体，他们的利益难以得到有效保障，行为容易受到社会发展历史要求的限制，而户籍制度的存在就是这些限制的根源，而失地农民身份的产生更是户籍制度的产物。我国二元的户籍制度事实上使“失地农民”这种称谓不仅成为失去土地的群体的类别名称，还成了他们的身份。由于二元户籍制度以及与之相适应的二元养老、医疗制度已经将失地农民这一尴尬身份更明显的显现出来，使他们的身份难以得到认同。据调查表明，目前只有24.2%的失地农民认为自己已成为城市人，28.8%的人认为自己还是农民，而更多的人对自己的身份持模糊态度。这一模糊的身份影响了失地农民的生活的各个方面。无论他们身在何处，都难以享受和城镇居民一样的居民待遇，也无法像真正的农民一样靠种地生活。另外，长期以来只有具备城镇户口才能在城市实现就业，无论是国家党政机关还是企事业单位中，城镇户口是招工的必备条件。这一政策的执行多年，导致进城务工的失地农民不仅难以融入当地环境，更难找到合适的工作。这一制度的长期存在导致农业人口和非农业人口在生活上也有了很大万别，无论是生活方式、生活理念还是生活体验均不一样，失地农民更是因这一政策变得十分特殊。他们离开土地、离开家乡前往一无所知的城市打工，却在打工过程中又因生活习惯、工作习惯等差异感到不适，受到歧视。户籍政策延续至今虽在不断完善，但是失地农民依旧难以较好的融入城市，无法平等的享受应有的保障和权利。
最后，在调研中发现，不少地方政府完成征地后对于失地农民参保、再就业等工作落实不到位，在一定程度上影响了失地农民的生活转变，致使不少失地农民有不满或者抵触情绪，不但不配合政府工作，甚至影响征地后土地规划工作的进一步实施。在针对失地农民存在的各类问题的处理过程中，各级地方政府办事效率低下、解决问题能力不足以及操作过于形式，这也明显能反应出政府对于失地农民的重视不够，缺乏为人民服务、为人民办实事的基本素质。而失地农民因受教育程度有限，难以正确把握自身发展、维护自身利益也成为影响社会保障水平的因素之一。
3失地农民社会保障问题的对策
就目前情况而言，我国城镇化的发展还将继续下去，面对城镇化过程中出现的问题我们应当妥善解决，这是一群特殊的群体，关于失地农民权益保障方面是他们最关心的问题。关于如何解决城镇化进程中失地农民社会保障问题，我认为应从以下几点着手：
3.1完善征地制度建设
完善征地补偿制度是解决失地农民切身利益的关键。各地级政府应该合理确定征地范围和原则，切实按照国家《土地管理法》的要求征用农民土地。征地前应对土地的使用做合理
规划，科学合理的确定征地补偿标准、补偿办法以及给付办法，充分发挥社会主义市场经济优化资源配置的作用；征地过程中应给予失地农民生活安置补偿费，确保他们失地后有经济实力租住固定住所，能确保日常生活是正常运行；征地后还应建立征地补偿监督核查制度，保证土地合理征收，失地农民得到合理补偿。
3.2完善社会保障制度建设
农村社会保障制度建设不仅是党和政府全心全意为人民服务的具体体现，也是我国社会城镇化的迫切需要。无论是新农保还是新农合的试点过程中，我们应当以立法的形式提高保障水平、拓宽保障范围、加强保障力度，使失地农民在失去土地的同时并未失去被保障的权利。试点过程中遇到的问题更应该结合当地实际情况，因地制宜的处理、解决，为失地农民今后的生存、发展做好坚实的保障基础。目前，我国社会保障基金由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分组成。个人缴纳部分主要由个人意愿决定，政府部门应当通过多广宣传，使失地农民积极参保，维护自身权利；集体补助部分一般由社会成员承担，在充分考虑各地经济发展的同时兼顾集体成员生活所需；政府补贴是失地农民社会保障最重要的组成部分，这不但是政府对失地农民这一特殊群里的一种保护政策更是对其为实现国家公共利益而牺牲个人利益的有效补偿方式。但是，就当前这种社会保障金的筹集渠道来看，资金的有限性和难落实性阻碍了失地农民社会保障制度健康、有序的发展。目前要想尽早实现多渠道筹集资金，必须进行多元化集资，从形式和内容上丰富筹集渠道和筹集方式，这样有利于增强我国社会保障基金存量，更能有效的在资金二次分配的过程中缩小贫富差距。
3.3完善失地农民再就业机制
就业乃民生之本，从某种意义上说，解决失地农民的就业问题实际上就是从根本上解决他们的社会保障问题、解决我国长治久安问题。我国农民由于缺少受教育和培训的机会，文化素质和劳动技能普遍较低，种地是大多数人维持生存的唯一途径，这样就很容易导致他们在失去土地之后在其他的工作岗位竞争中处于劣势地位。因此，失地农民的就业难题，从根本上来说就是要加强失地农民的职业教育和技能培训，虽然目前不少政府部门已经注意到这一点，建立较为完善的就业培训体系，但是落实情况并不理想。因此，政府应该在失地农民再就业之后跟踪了解其工作情况，及时为在再就业过程中遇到困难的失地农民给予指导。另外应及时转变失地农民的就业观念，让他们真正从土地的束缚中解脱出来，积极参与社会竞。
3.4完善户籍政策的建设
实行了几十年的户籍制度也应有所完善，要想使失地农民不再受到歧视，就必须所有人在享受国家福利待遇、就业机会和生活保障等各方面能拥有平等的权利。对于户籍改革，应积极创造条件，逐步实施，但最起码对于城镇化进程中的失地农民应及时给予其城镇户口认定，为其它相关事宜的衔接和处理创造先决条件。在户籍制度改革过程中，一方面政府应该注意减少不同户籍人口性质的区别，取消城乡户口的差异，杜绝出现收取城镇增容费等变相出卖户口的现象产生；另一方面，应加快落实放宽中小城市、小城镇的落户条件，逐步在全国范围内实行居住证制度，使失地农民在有固定住所的城市能拥有和普通居民享有一样的生存权利和就业机会。
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Yu Bing-qing
(School of Management, Hubei University of Technology, Wuhan, Hubei, 430068)
Abstract：In recent years, the development of rural urbanization in China has had a marked effect, but there are some problems to be solved in the proce of rapid development.This article focuses on the social security of peasants in the proce of urbanization, analysis of the living conditions of landle peasants, and the causes of the situation, at last proposes the solution countermeasure on land expropriation, social insurance system and household registration system.Social security of peasants includes various aspects.If we can solve these problems effectively, it will have a great practical significance for the development of China's urbanization, as well as world urbanization.Key words：urbanization;landle peasants;social security
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