整治农村选举中的贿选问题研究_村级干部选举问题研究

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整治农村选举中的贿选问题研究

作者：丁宁 来源：《中州学刊》2010年第2期

摘 要:农村选举中存在的贿选问题,妨碍了农村优秀人才的选拔,败坏了农村社会风气,影响了农村社会稳定,制约了农村经济发展,阻碍了农村民主进程。产生贿选的主要原因是:“村官”背后利益上的驱动;部分选民的民主法制意识比较淡薄;“官本位”思想的影响尚未根除;对基层换届选举的监督不够有力;法律制度上对贿选问题的规定不够完善;查处贿选案件难度较大。治理村“两委”选举中的贿选问题,要坚持加强党的领导,确保基层选举公开、公平、公正;实行阳光操作,确保选民的民主权利;完善法规制度,规范基层选举程序;严肃选举纪律,加大监督查处力度;大力发展农村经济,从源头上防治贿选。

关键词:农村选举;贿选;整治

党的十七届四中全会明确提出要“匡正选人用人风气,坚决整治跑官要官、买官卖官、拉票贿选等问题”。治理农村基层选举中的贿选问题,直接关系我国改革发展稳定的全局和党执政根基的稳固。

一、村委会选举中贿选问题的表现形式及其危害分析

1.贿选的内涵

按照全国人大常委会、国务院、民政部对《〈中华人民共和国村民委员会组织法〉条文释义》的解释,贿选是指“以获取选票为目的,用财物或其他利益贿赂选民、选举人或选举工作人员,使其违反自己的意愿参加选举,或者在选举中进行舞弊,并对正常的选举工作产生影响的活动”。中办、国办《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》(中办〔2009〕20号)进一步明确了贿选的定义:“在村民委员会选举过程中,候选人及其亲友直接或指使他人用财物或者其他利益收买本村村民、选举工作人员或者其他候选人,影响或左右选民意愿的,都是贿选。”

2.贿选的主要表现形式及特征

农村选举中贿选问题的表现形式呈多样化、复杂化趋势。在新疆自治区组织部课题组组织的对有关地州、市、县、乡村共8787人开展的问卷调查中,当问及“您认为基层(乡村)选举中贿选的主要表现形式有哪些(多选题)”时,排在第一位的是“利用请客吃饭‘聚集’人气贿选”,占63.25%;排在第二位的是“利用利益‘承诺’蒙骗选民贿选”,占52.41%;排在第三位的是“利用赠送财物‘笼络’人心贿选”,占44.22%;排在第四位的是“利用宗派关系‘拉拢’感情贿选”,占40.07%;排在第五位的是“利用赠送金钱‘购买’选票贿选”,占39.08%。

农村选举中的贿选问题主要呈现以下特点:一是农村选举中的贿选问题不同程度地存在。村委会换届选举中的贿选问题比较严重。二是经济发达地区基层选举的贿选问题比经济欠发达地区突出。三是基层选举贿选问题多发生在基层党组织软弱涣散和风气不正的村,基层党组织坚强有力和风气好的村贿选问题较少。

3.贿选的危害

农村选举中的拉票贿选问题不仅破坏社会主义民主政治的健康发展,而且严重影响基层政权建设,进而危害改革发展稳定的大局。一是妨碍农村优秀人才的选拔。在对8787人开展的问卷调查中,当问及“您认为基层(乡村)选举中贿选问题的危害主要有哪些(多选题)”时,65.23%的受访者认为这是贿选问题的主要危害。由于贿选问题的影响,基层选举无法公正地选出德才兼备、群众公认的优秀人才,严重影响农村基层干部队伍建设。二是败坏农村社会风气。由于贿选的对象是广大乡村党员干部群众,他们对此看得清清楚楚,体会得真真切切,“拿钱买官,做官捞钱”,严重败坏了党风、政风和农村的社会风气,引起农民群众的强烈不满。三是影响农村的社会稳定。农村基层党员干部群众对贿选行为十分厌恶,那些通过贿选当选的参选者如果处事不公,必然导致群体上访事件不断发生,从而影响农村社会稳定。四是制约农村经济的发展。通过贿选手段当选的村干部,上台后考虑的往往不是全体村民的利益,而是个人利益,想的是如何以权谋私、中饱私囊、“收回投资”,而不是怎样发展农村经济,提高农民生活水平,从而制约了农村经济的发展。五是阻碍农村民主进程。贿选行为往往导致选民根据送钱送物的多少来决定投票,从而削弱了选民的民主意识,禁锢了选民的民主思想,严重破坏了选举的公开、公平和公正,从而损害了基层民主政治建设。

二、村委会选举中出现贿选问题的原因分析

村委会选举中出现贿选问题,既有历史原因也有现实原因,既有内因也有外因,是各种因素共同作用的结果。

1.“村官”背后利益上的驱动

乡村最基本和最重要的资源是土地、水域、矿石、林木、经济实体等。贿选问题的存在与“村官”背后巨大的经济利益密不可分。在对5227人开展的问卷调查中,当问及“您认为造成基层(乡村)贿选问题的主要原因是哪些(多选题)”时,75.01%的受访者认为这是造成基层贿选问题的主要原因。

2.部分选民的民主法制意识比较淡薄

有的选民认为民主选举就是画圈圈、走形式,对自己的选举权利重视不够。有的缺乏主见,随波逐流,投票随意性较大。有的凭关系亲疏、个人好恶、利益轻重来决定投票。部分农村的家族势力有干扰和影响选举的现象。还有一些村由于土地征用、财务管理等历史遗留问题得不到及时解决,村干部工作方法简单,导致干群关系紧张,使部分村民对选举产生抵触心理,进而给拉票贿选者以可乘之机。

3.“官本位”思想的影响尚未根除

从我国传统文化来看,“官本位”思想根深蒂固,权力不仅能给个人带来利益,更能给家族带来荣耀。多数拉票贿选者把权力视为一种资本,对权力有极强的诉求。由于目前基层选举的相关制度和机制尚不完善,对拉票贿选行为定性和处罚不到位,导致贿选者认为法不足畏,产生了“毕其功于一役”和“不贿选出不来、贿选了还有一些机会”的投机心理。

4.对基层换届选举的监督不够有力

贿选案件大多是群众检举揭发后才引起有关部门的关注和介入,监督部门事先往往没有实施有效的监督。这表明,基层选举还缺乏强有力的监督,尤其是缺乏监督选民的法律依据和有效手段,已成为产生贿选现象的重要原因之一。

5.法律制度上对贿选问题的规定不够完善

目前虽在《村委会组织法》和中办、国办《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》中涉及了关于贿选问题的规定,但对贿选概念的界定、贿选行为的具体认定、相关涉及人员的处罚原则和具体处分规定等不够具体,可操作性不强。这不仅造成了贿选行为认定上的难度和争议,而且即使发现也无法可依,不能进行及时而适当的处罚。《刑法》中所规定的“破坏选举罪”仅适用于各级人民代表大会代表和国家机关领导人员的选举,而作为村民自治组织的村委会的选举,出现贿选就无法按照刑法的相关处罚规定进行惩处。同时,对贿选的人和接受贿选的人没有明确具体的惩罚制度,造成潜在的贿选者有恃无恐。

6.查处贿选案件难度较大

一是发现难。在选举过程中参选者一般不直接露面,往往由中间人一手操办,因而具有较强的隐蔽性,不易被发现。二是揭露难。农村选民受传统观念影响较深,民主意识不强,对发生在身边的贿选现象习以为常。三是取证难。敢于对贿选问题直言的选民仅占少数,多数走访对象只谈现象和危害,对具体的人和事讳莫如深,不愿涉及。一旦进入司法调查程序,取证工作将会遇到很大困难。

三、整治农村选举中贿选问题的对策建议

整治农村选举中的贿选问题,要坚持多管齐下、疏堵结合,标本兼治、综合治理,惩防并举、注重预防。

1.坚持加强党的领导,确保基层选举公开、公平、公正扩大农村基层民主,必须坚持党的领导,必须加强宣传教育,有领导、有秩序、有步骤地进行。一是要坚持把加强党的领导贯穿基层选举工作的始终。搞好基层换届选举工作,加强党的领导是关键。从这些年的实践情况看,凡是出现贿选的地方,与重视不够、领导不力、工作简单化有很大关系。要始终坚持党的领导核心地位,充分发挥党的政治优势、思想优势、组织优势,确保基层换届选举不偏离正确方向。各级组织部门要牵头抓总,组织足够力量指导村委会换届,把建设一个强有力的党支部作为换届选举的前提,向每个村派驻由县乡干部组成的工作组加强对换届工作的全程指导。特别要注意深入开展摸底排查,摸清党员干部和群众的思想状况,摸清可进班子的人选情况,摸清宗教、家族、帮派势力可能对选举工作产生的影响以及历次换届中出现的问题,有针对性地制定换届选举工作实施方案和操作规则,精心组织实施,坚决做到法定程序不变通,规定步骤不变更,确保换届选举工作依法依规、健康有序进行。要切实加强以村党支部为核心的农村基层组织建设,全面推行村党支部书记和村委会主任“一肩挑”、村“两委”班子成员交叉任职,夯实党在农村的执政基础,为村委会换届选举的顺利进行提供强有力的组织保证。要切实把好“选人关”,确保把党组织信任、群众满意,想干事、能干事、会干事,真心为村民服务的人选进村委会。各地应按照中央的原则要求,依照法定程序,结合当地实际情况和村民意愿细化候选人条件,在选什么样的人上狠下功夫。在少数民族地区,要进一步强化政治标准,把是否在维护祖国统一、维护民族团结、维护社会稳定、反对民族分裂的大是大非问题上旗帜十分鲜明、立场十分坚定作为首要条件;要注重紧密结合当地全面建设小康社会的发展规划,注重从带头致富能力强、带领群众致富能力强的“双强型”党员中推举候选人,使村委会换届选举与各地经济社会发展全局贴得更紧,与农牧民群众致富奔小康的强烈愿望贴得更紧,从而激发广大农民群众参政议政的热情和维护自身民主权利的意识。二是要切实加强宣传教育,营造良好的换届环境。村委会换届选举必须在党的路线、方针、政策的指引下,在《村委会选举法》等法律法规规定的范围内,依法进行民主选举。要加强正面宣传教育引导。广大村民是村民自治的主体,贿选能否得到有效遏制,提高选民的素质是基础、是关键。要强化选民的民主意识,把提高村民素质作为培育民主意识的基础性工作来抓,不断增强拒贿意识,提高防贿能力。要强化选民的法制意识,有计划、有针对性地向农民宣传有关村委会选举的相关法规,重点向农民介绍什么是贿选及法律对贿选的处罚规定。要强化选民的责任意识,教育引导选民正确认识权力和责任的关系。引导选民认清贿选者“以钱谋权”、“以权谋私”的实质和危害,从维护全局利益、集体利益的高度,认识正确行使民主权利的重要性、必要性。要加强反面警示教育,对拉票贿选典型案例要及时通报,并在新闻媒体公开曝光,以达到震慑效果。

2.实行阳光操作,确保选民的民主权利

一是要确保村民的候选人提名权。“群众的眼睛是雪亮的。”上级指导机关和村民选举委员会的职责,是确保选民行使对村委会候选人的提名权。多年来的实践证明,农民最了解应当选谁、不选谁。选举组织者的任务不是指手画脚诱导选民,更不能越俎代庖替选民作主。二是要搭建公平竞选平台。要严格规范候选人的竞争行为,搭建公平选举平台,着重做好对候选人治村设想或竞职承诺的审核把关工作,禁止候选人或候选人指使的人私下拉票,变地下选举为阳光选举,变拉票为公开有序竞争,由非法变为合法。三是要把公证引入村委会选举。由公证部门对村委会换届选举进行全程司法证明和司法监督,实行“阳光选举”。通过对选举过程的监督,排除非法干扰,纠正违规操作,确保选举依法进行,实现选举过程及其结果的公平、公正、公开。重点是监督选举程序,实行公开计票,最后当众宣布选举结果的真伪。公开计票时,由于公证员现场监督,并让整个过程都在村民的高度关注下进行,任何组织或个人,都不可能对选举结果施加不正当的影响,从而保证选举结果的公正性。四是要坚持“四个民主”一起抓。民主选举、民主管理、民主监督、民主决策是保证村民行使自治权的关键所在。村民自治不仅要通过民主选举产生一个能真正代表村民利益、能够带领大家共同致富的村委会班子,更要通过民主管理、民主监督、民主决策来规范和约束当选人的行为,使其能真正造福于民。因此,要坚持把民主选举与民主决策、民主管理、民主监督等有机结合起来,既要让参选人公正合法地走上村委会领导岗位,也要促其在实际工作中公正履行职责,从根本上防止那些企图当选后利用职务之便谋取私利的人搞拉票贿选。

3.完善法规制度,规范基层选举程序

一是要把贿选纳入《刑法》和相关法律惩治的范畴,增加贿选的成本。鉴于现行《刑法》和《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》均没有涉及到对村委会选举中的贿选行为的相关规定,建议将《刑法》和三大诉讼法加以修改,使其扩大适用于村委会选举。在《刑法》“侵犯公民人身权利、民主权利罪”一章中可增设“破坏村民委员会选举罪”,在村委会选举中,以暴力、威胁、欺骗、贿赂、侮辱、诽谤、伪造选举事件、虚报选举票数、故意损坏选举设施、扰乱选举秩序等手段破坏选举或妨碍村民自由行使选举权和被选举权的,要追究法律责任。在行政诉讼救济中,应将行政机关在村委会选举中的违法行政行为纳入行政诉讼的可诉范围,凡村民认为有关行政机关在村委会选举中侵犯了自己选举权利者均可对其提起行政诉讼。行政诉讼救济中还应当增加对行政机关侵犯村民选举权利所应负的行政责任的规定,并可建立对违法行政行为的行政赔偿制度。这样既能打击和制裁贿选等破坏选举行为,又能惩处对收到贿选举报后不作为和不当作为的行政机关工作人员。二是要抓紧修订完善《村委会组织法》。现行《村委会组织法》关于村委会选举的内容只有6条500多字,过于简略,操作性不强,已不适应当前村委会选举的要求。应抓紧修订《村委会组织法》,细化选举程序,同时适时制定出台全国统一的《村委会选举办法》。(1)要明确候选人条件,防止素质不高的人靠贿选“混”进村委会班子。对候选人条件要从政治素质、思想品德、文化水平、工作能力、身体条件等几个方面作出原则规定,各地制定具体选举办法时,要结合本地实际再具体化,凡不符合标准的不得作为候选人。(2)要规范候选人的竞选行为,防止贿选者“超常发挥”“冲”进村委会班子。候选人要提交遵守竞选规则的书面承诺书,并张榜公布。如果候选人在选举中违反竞选规则和个人承诺,情节较轻的给予警告;情节较重,违反选举规定的,取消参选资格;已经当选的,视为无效;违犯法律的,依法处罚。(3)要加强对竞选过程的监督,防止贿选者投机取巧“钻”进村委会班子。建立由各级人大代表、离退休干部、媒体工作者、法律专家等人员组成的村委会选举监督小组,对村委会选举中的领票、写票、投票(包括委托投票)、唱票等环节进行监督,保证选民按自己意愿投票,不受他人干扰,不给贿选者可乘之机。(4)要完善和简化罢免程序,加强罢免权的贯彻落实。罢免权和选举权一样,是村民的一项重要民主权利。《村委会组织法》第16条规定:“本村五分之一以上有选举权的村民联名,可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议,投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”但在具体实践中,该法所规定的罢免程序的启动门槛过高,这就使得原本作为一项重要的监督手段和村民的一项重要权利的罢免规定,很难发挥应有的作用。要进一步完善和简化罢免程序,使罢免权真正落到实处。三是要完善约束激励机制,减少权力寻租机会。贿选者的主要动机是当选后以权谋私,收取高于贿选投资的回报。因此,要最大限度减少权力寻租机会,消除以权谋私的企图。要健全和完善监督考评制度,按照“公开承诺、全程监督、群众考评”的原则,完善村委会干部“公开承诺”监督考评制度。要创新村务民主决策机制,按照“民主管理、民主决策、民主监督、还权于民”的原则,建立重大村务民主决策机制,大力推广村级组织“四议两公开”工作办法(即,村里重大事项的决策,由党支部提议,“两委”商议,党员大会审议,村民代表大会决议,事前公布方案,事后公布结果),同时建立《质询评议制度》和《责任追究制度》。要建立健全村级财务管理制度和民主理财制度,凡工程项目资金筹集、招投标方案、对外签订合同、土地征用及补偿等重大开支必须经村民代表会议民主决策。要建立健全村干部考核激励制度,妥善解决村干部的报酬和养老保险等问题,切实解决村干部的后顾之忧。对于一心为民、工作成绩突出的村干部予以表彰和奖励,加大从优秀村干部中招录乡镇公务员或进乡镇领导班子力度,激发村干部干事创业的激情和信心。四是要合理确定村“两委”的任期。建议村党支部、村委会同步选举,与乡镇党委、政府任期一致,每届任期由3年改为5年。目前村“两委”每届任期3年,时间太短,存在“一年看、二年干、三年选”的现象。若一届任期改为5年,则有利于村级班子的稳定,并在一定程度上能减少贿选机会。

4.严肃选举纪律,加大监督查处力度

一是明确贿选的标准和界限。要明确贿选行为的表现形式不仅包括直接的,还包括亲友间接参与的,不仅包括送钱送物、请吃请喝,还包括违反法律法规和政策的利益承诺、关系操纵等。对贿选行为的认定,主要包括以下几种情形:具备查有实据且有一定数量的请托人和受托人所承认的“物”;大多数选民有反映,并且有一定的事实依据,且拉票贿选违法乱纪行为在社会上造成了一定的恶劣影响,干部群众反映强烈,当事人直接或间接在三分之一以上的干部群众或选民中进行了不正当的非组织活动;因拉票贿选人的活动及不正当的引导,严重误导群众,严重干扰了选举的正常秩序。二是要建立完善贿选信息收集、核查、惩处监督工作机制。组织、纪检、监察部门要把防止和克服拉票贿选纳入到对干部选拔任用工作监督检查的范围,主动与信访、人大、政协及群团机关建立信息沟通、反馈的信息交流制度,以组织部门干部及干部监督机构为主体,建立信息收集上报的快速反应机制,对所反映的信息收集汇总,经党委部门主要领导审核后及时反馈给相关职能部门,由纪检监察部门牵头,组建联合核查组,制定核查方案,培训核查工作人员,依照党纪、法规和章程进行核查。三是要把“民主监督”贯穿换届选举的始终。要充分发动基层群众,让他们积极参与基层选举的监督工作。为解决目前存在的贿选问题调查难、取证难等问题,要善于借助“外力”加大监督查处力度。比如,可成立“换届选举工作监督委员会”等选举监督机构,加大对贿选行为的监督力度。四是要采取措施消除家族势力对村委会选举的干扰和影响。制定出台依法处理村民委员会换届选举中违法行为的刚性规定,限制拉票贿选者的不正当活动,保障村委会换届选举依法进行。五是加大惩处力度。对查实有拉票贿选行为的人员,及时取消候选人资格,并予以通报批评,记录在案。对于参与帮助他人拉票贿选的,按照有关规定给予相应处理。对于接受有拉票意图的宴请、收受拉票人礼品或参与拉票人安排的消费活动的选民,也要严肃批评教育,有违反治安管理规定的,依法给予治安管理处罚,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

5.大力发展农村经济,从源头上防治拉票贿选

一定的经济发展水平是实行以直接选举为前提的村民自治的条件和基础。要深化农村改革,大力发展农村经济。农民富裕了,文化水平提高了,才能不断提高参政议政的自觉性和能力。村集体经济发达,村民自治对农民的吸引力就大,村民参与村务管理的积极性就高,在参加选举时才会珍惜自己的政治权利,公正地投出自己神圣的一票。相反,如果村里经济不发达,集体经济薄弱,村民考虑最多的是如何解决温饱问题,他们参与选举的积极性往往不高。在这种情况下,如果有人拿钱收买他们手中的选票,他们能否坚持按自己的真实意愿投票就会成为问题。因此,要坚决落实国家的“三农”政策,以科学发展观为指导,按照统筹城乡发展的要求,坚持“多予、少取、放活”的方针,调整农业结构,扩大农民就业的门路,增加农民收入。只有集体经济得到了快速发展,农民手中有了更多的可支配收入,他们才可能有更大的兴趣和更多的精力参加政治生活,张扬自己的民主权利。