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农民工就业权保障问题研究综述
【内容摘要】当今农民工问题的实质是就业问题，就业问题是衍生其他农民工问题的基础。本文对近年来有关农民工就业相关问题的研究进行了综述，内容包括当前我国农民工就业的基本状况、造成农民工就业权保障缺失的主要原因以及如何保障农民工就业权等方面。
【关键词】农民工 就业 权益缺失 保障措施 农民工是我国改革开放以来,农村大批剩余劳动力和渴望摆脱贫穷的失地农民,为了寻找就业机会而涌向城市所形成的一个特殊的庞大群体。当今社会谈及农民工问题，实质就是农民工的就业问题，而就业问题也是衍生其他农民工问题的基础。近年来，我国学者对农民工就业问题进行了深入地研究，并取得了丰富的成果，很大程度上推动了农民工问题的解决，笔者通过对相关文献的梳理，对农民工就业权保障的相关问题进行了综述，其内容主要包括：当前我国农民工就业的基本状况、造成农民工就业权保障缺失的主要原因、保障农民工就业权的重要意义以及如何保障农民工就业权等方面。
一 农民工就业的基本状况：
我国《宪法》第42条规定:中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。这里的“劳动的权利”,实质上就是劳动就业权。劳动就业权,是指具有劳动能力的公民有获得职业的权利。我国《宪法》没有明确规定平等就业权利,但我国《宪法》第33条第2款规定:公民在法律面前一律平等。我国《劳动法》第3条规定劳动者享有平等的就业和择业的权利。由此我们可以推断,作为一项基本权利,公民在就业和职业方面应该享有平等的权利,这是我国《宪法》的应有之义。法律保护公民的平等就业权利,使每个劳动者都能有平等的机会去竞争工作岗位。在我国尤其要淡化户籍等因素对就业的影响,突出对农村劳动力平等就业权的保护。
农民工的平等就业权利,是指农民工与非农工在就业地位、就业机会、就业条件上的平等,其中最重要的是就业机会平等。它是实现就业平等权的重要前提,贯穿于招工、录用标准、劳动环境、工作要求、工资待遇等就业的各个环节之中,亦即涵盖了就业待遇平等、就业安全保障平等等相关权利的平等。笔者通过对学者们对农民工就业基本状况的梳理,将目前我国农民工就业的基本现状概括为以下几点:
1.就业机会少。
地方性的政策歧视导致农民工就业准入门槛畸高。罗正月等学者指出我国的部分城市出台的一些地方政策,通过设立行业及工种限制,硬性规定农民工的比例,限制或排斥农民工,同时对农民工征收较多的务工管理费,增加农民工的务工成本,以此抬高农民工在城市就业的准入门槛。
2.就业待遇的不平等。
(1)工资低廉。
罗月正等学者认为劳动报酬权是劳动者最重要及最基本的生存权利,它是劳动者及家属赖以生存的物质基础———“活命钱”。但现实中农民工艰辛劳动时常不能换来应得的报酬。深圳市规定最低工资标准是每天22.3元,但大部分企业是16-18元, 90%的企业达不到每月484元的最低标准。另据调查, 2003年至2006年,在各级政府干预下,农民工人均月工资收入有了一定的增长,但由于起点较低,人均月工资绝对数额仍低于其他行业。
(2)工时报酬违规突出。
吴义太等学者指出我国劳动法规定劳动者每日工作时间不超过8 小时、平均每周工作时间不超过40小时；用人单位延长工作时间，一般每日不得超过1小时，特殊情况延长工作时间每日不得超过3小时，并且每月不得超过36 小时。可大量农民工超负荷劳动，长时间加班非常普遍，甚至有的行业已经出现了农民工“过劳死”现象。部分城市农民工劳动条件恶劣,杨鹏程,陆丽芳进行调查指出,深圳的多数工厂,农民工每月工作在26天以上,每天的平均工作时间在11小时左右,有时甚至连续工作12小时以上。农民工工资有的不符合我国有关最低工资规定的标准。有些用人单位没有按月支付农民工工资，而是一年一结，有的单位连一年一结也做不到,拖欠工资的现象十分严重。建设部副部长黄卫在今年1月26日在全国清理建设领域拖欠工程款电视电话会议上说,自2004年启动清欠建设领域拖欠工程款和农民工工资工作以来,截至今年1月19日,三年各地已偿付建设领域历史拖欠工程款1834亿元,清理历史旧欠达到预期目标这个正面报道从另一侧面反映出农民工工资被拖欠的程度。另外，随意克扣工资,“罚款”依然存在，有的用人单位对农民工的工作提出了非常苛刻的要求，并用克扣工资、“罚款”等方式来保证这一不平等合约的实
现。
(3)同工不同酬。
徐结理等学者认为农民工大多以临时工的身份工作,劳动报酬远远少于固定工或城市工人,一般以农民工为主体的城市临时工的工资为以城市居民为代表的正式工的工资的一半。如城市家政钟点工,城市工人每小时20元,农民工却只有10元。
3.就业安全保障的不到位。(1)劳动条件恶劣,劳动强度超标。
表现在:一是工作环境恶劣。现实中,许多企业着眼于眼前利益,为了降低生产成本,不注意改善工作环境,不为农民工配发必要的劳动保护用品,导致农民工职业病发病率高,因工作接触有毒物品而中毒的现象也时有发生。二是劳动强度过大。一些用人单位把农民工当成赚钱的机器,重活、累活、脏活、险活等城市工人不愿从事的工种,都是农民工完成。农民工往往要完成城市工人难以完成的定额。长时间超负荷的劳动,极大地损害了农民工的身心健康。
(2)事实劳动仍然存在,农民工与雇主的劳动合同签订率低。吴义太,罗正月等学者提出从就业运行过程的安全保障来看，用人单位应当与劳动者签订劳动合同，为劳动者提供相对稳定的工作，不得随意修改劳动合同条款或终止劳动合同，解雇劳动者。可在我国的劳动就业实践中，由于农民工在城市中没有一个正式的身份,在许多城市中被视为流动人口和城市的边缘群体,在劳动用工关系中处于明显的弱势地位。用人单位为了规避《劳动法》规定的应对劳动者承担的各项义务以降低用工成本,达到对农民工使用价值的最大攫取,而往往不愿与农民工订立书面劳动合同，农民工没有能够真正意识到订立劳动合同的重要性,为了抓住就业的机会，也往往被迫放弃订立书面合同的权利，这就使得大量农民工与其用人单位存在着事实劳动关系。目前我国的劳动合同签订率仅为57.1%,近期全国人大常委会执法检查组在检查劳动法执行情况时发现，中小型非公有制企业劳动
合同签订率竟不到20%。
(3)就业安全保障缺失。
养老保险、失业保险等是世界各国政府采取的旨在保证就业安全的保障措施。在我国现阶段,就业保险具有明显的歧视性,大多数城镇市民享有劳动就业保障;相反,大多数农民则无真正意义上的劳动就业保障。农民工无法享受到基本社会保障。目前,农民工普遍游离于城镇社会保障体系之外,城市劳动者普遍参加的工伤保险、医疗保险、失业保险等基本与农民工无缘,参加养老保险的农民工人数也很少。农民工对工伤、医疗保险等社会保障的迫切需求难以得到满足,农民工一旦发生工伤事故,只能得到细微补偿或治疗。目前农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率,分别为33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%;而农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率更低, 分别为2.9%、3.1%和5.6%。农民工一旦出事,很难得到应有的补偿,生活往往陷入困境。
4.就业服务的不平等。
(1)公共就业服务政策的不平等。
地方在公共就业服务上多执行先本地后外地,先城市后农村的歧视性政策,一些公共就业服务机构或由于政策约束或力量所限就不开展对外来民工的就业服务,甚至承接部分行政管理职能,对农民工只收费不服务。某些地方政府虽然已开展对外来农民工的职业指导和介绍
业务,但服务效果难以满意。(2)就业补贴制度的不平等。
近两年,中央政府对农民工的就业补贴进行了一些制度安排。主要表现在两个方面:实施“阳光工程”,对培训农民工人均补贴100元;要求城市各级公共职业介绍机构免费向农民工开放,提供就业信息、政策咨询、职业指导和职业介绍服务。免费服务经费纳入地方各级财政预算。然而,即使在已启动的农民工培训和职业介绍与信息咨询方面,对农民工的财政支持额度仍是远低于对城市劳动者。如对城镇下岗失业人员开展“131”就业服务(一次免费或部分免费职业培训,三次免费职业介绍, 一次免费的职业指导),提供小额贷款、税费减免、社会保险补贴、岗位补贴、托底安置等补贴政策,而这些优惠政
策农民工是享受不到的。
二.造成农民工就业权保障缺失的主要原因
农民工问题是我国经济转型过程中产生的特殊现象,在不合理的农民工制度下,农民工受到诸多不平等待遇,无法享受全面公平的就业权益。笔者对我国学者对该问题的探讨,总结以下几个方面的原因:
1.城乡二元社会结构和城乡隔离的户籍制度是农民工就业权益
缺失的根本原因。目前农民工面临较强的制度排斥。我国城乡分治、户籍管理等制度改革的滞后是造成农民工就业权益得不到保障的制度根源。20 世纪70 年代末期,我国开始改革开放,逐步放弃了计划经济体制和重工业优先发展战略。随着农村经济体制改革,越来越多农民离开了土地到城里打工,城乡不平等的户籍制度受到冲击,呈现出不断松动的趋势。近年来,我国户籍制度改革的步伐加快,小城镇的户籍管理已全面放开。但作为吸纳进城农民就业主渠道的大中城市的户籍管理仍比较严格。对广大低收入的进城农民而言,城市的户籍门槛仍高不可越,进城农民很难融入城市,每年被迫支付大量资金,往返于农村和城市。农民工与市民在地位身份就业住房补贴福利劳保等方面仍然存在明显的不平等,给他们在吃住就业加薪子女学习上都造成了许多困难,这些都加大了农民工在城镇就业的成本和风险。
2.法制不健全,执法不严导致农民工就业权益受侵害。现行的有些劳动法律法规需要进一步健全和完善.如《劳动法》中有关用人单位拖欠,克扣工资的内容只作了原则性的规定,并没有规定具体的处罚办法,可操作性差,使得劳动监察部门对于具体的案例处理很为棘手,这就给一些用人单位留下了可乘之机。另外,劳动监察部门的执法能力不足。如我国《劳动监察规定》在1993年已经颁布,该法明确规定了劳动监察的主题,内容,权限,如果严格执行,何以出现那么多的拖欠农民工工资的事件。3.城市政府对农民工就业服务的缺位。
对劳动力流入地而言,农民工是当地的建设者和纳税人,但农民工得到的服务却很有限。一些大城市虽然根据国家规定,基本取消了对农民工就业的政策限制,但为保障城市人口就业,一些城市政府硬性规定企业使用农民工的比例,限制用人单位使用外地工,限制外来劳动力的就业。一些地方要求农民工办理多种证件,除身份证外,农民工进城先要办暂住证、就业证、健康证等各种各样的证件,一个证要几十元,一年一个农民工为办证就得交几百元。城市管理部门向进城农民工收取管理费的积极性很高,但提供的就业服务却十分有限。
4.农民工就业市场发展滞后。
进城农民工在求职过程中面临信息不对称的难题,而为他们提供服务的劳动力市场发展严重滞后。在劳动力市场上,招聘农民工的单位非常少,农民工参与的积极性不高。同时,一些用工单位不讲诚信,不遵守等价交换原则,使不少农民工辛辛苦苦一年而一无所获。还有学者认为金融危机下由于全球经济放缓、外需减缓和宏观调控，而直接造成的出口缩减对农民工就业的影响。我国很多出口制造企业以压低生产要素、压低价格赢得国际竞争，劳动力价格被一压再压，且部分企业特别是对外出口的制造型企业用工需求减少，进入市场求职的失业人员增多，这对农民工就业也造成了一定的冲击。
5.农民工知识技术水平欠缺。
从国家统计局2008年公布的第二次农业普查结果可知，至2006 年末，当年外出务工的1.3 亿农村外出劳动力中，绝大多数仅有初中文化程度；其次为小学文化程度；接受高中教育者仅占8.7％；此外还有1.2％是文盲。农村基础教育落后的同时，职业教育更为缺乏。因此，农民工在就业市场上的选择余地十分有限，只能进入制造业、建筑、运输、煤炭采掘、环卫、餐饮等对文化程度和技能要求不高的行业。绝大部分农民工文化水平低,劳动技能低,法律意识淡薄,就业权益的自我保障能力低下。同时,农民工外出打工基本处于自发流动状态,接受技术培训的比例很低,就业能力无法得到有效提高。
三.如何保障农民工就业权
我国学者们通过对农民工就业相关问题的研究,在运用理论知识进行分析的同时结合我国的基本国情,提出了许多可行的解决措施,笔者在此将诸位学者提出的建议进行归纳:
1.从法律的角度
(1)罗正月学者认为应当加紧制定相关配套法规,推进就业促进法的贯彻实施．我国《劳动法》第12条明确规定:“劳动者就业,不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。”我们由此可看出,我国《劳动法》所定义的就业歧视仅仅包括民族、种族、性别和宗教信仰四种情况,并不包括基于社会出身等原因而进行的歧视,这样就将现实中农民工的就业歧视排除在法定的就业歧视以外,使得我国的反就业歧视缺少法律依据,显得底气不足。2007年8月30日,《中华人民共和国就业促进法》由十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过,自2008年1月1日起施行。《就业促进法》的颁布,是继刚刚颁布的《劳动合同法》之后,我国劳动保障法制建设取得的又一重大成果,对于解决关系国计民生的就业问题,促进社会主义和谐社会建设,具有重要而深远的意义。《就业促进法》第3条规定,劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利。劳动者就业,不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视与现行《劳动法》相比较,在反就业歧视、促进公平就业方面已取得了长足的进步。如上所述内容,表明了新的就业促进法为管制对农民工的就业歧视行为制定了法律依据。现在关键问题是要加紧制定相关配套法规,推进就业促进法的贯彻实施。严格执行依法用工制度就是对农民工平等就业权的最好保护。为此，学者们认为可以从以下几个方面努力。一是及时清理带有歧视色彩的地方立法。有的地方政府出于狭隘的“地方保护主义”思想，出台了一些侵害农民工平等就业权的法规、规章或政策，我们必须根据《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》等法律的规定及时予以清理。二是严格执行劳动基准制度。这就要求用人单位在农民工的工作时间、休息休假、最低工资、劳动安全卫生等方面必须严格执行现行的劳动基准制度。三是全面建立以劳动合同管理为基础的劳动用工备案制度。《劳动合同法》第7条规定，“用人单位应当建立职工名册备查。”我们除了要求用人单位将其与农民工签订（续订）、解除和终止劳动合同等情况进行登记外，还应当要求用人单位将录用农民工或与农民工解除劳动关系等情况到当地劳动保障行政主管部门
办理备案登记。
(2)尽快出台中国的《社会保险法》。将现有的养老、医疗、工伤、失业、生育保险的零星分散规定,集中在统一的《社会保险法》之中,明确将农民工纳入社会保险法的保障对象,以实现受伤者及其家属在受到职业伤害时能得到补偿。完善《工伤支付条例》。作为具体规定工伤保险待遇的《工伤保险条例》在总则中仅在第1条规定了促进工伤预防和职业康复,但并未规定具体的职业康复制度内容,仅规定康复性治疗的费用从工伤保险基金中支付。因此,在即将制定的《社会保险法》中必须对此作硬性规定。
(3)完善劳动司法制度，从司法程序上保护公民的劳动就业权有权利就有司法救济，没有司法救济的权利，不是真正的权利。我国公民劳动就业权的司法保护在程序上包括非诉讼程序和诉讼程序。为了张扬非诉讼程序快速解决劳动争端，保护公民的劳动就业权，我国制定了《劳动争议调解仲裁法》。诉讼程序可以从民事诉讼、行政诉讼、宪法诉讼及构建独立的劳动诉讼四个方面来考虑构建完整的公民劳动就业权的司法保障机制。
2.从政府的角度
杨鹏程, 陆丽芳等学者认为政府应该增加对农民工的公共服务。政府部门应转变观念,树立以人为本的管理和服务理念,对进城农民工一视同仁,坚决取消针对进城农民的各种不合理收费,并提供及时便捷的服务。城市应加快基础设施建设,通过加大投资力度与科学的规划,加强城市住宅设施、能源设施、资源设施、交通设施、通讯设施、教育文化卫生设施、环境设施等建设,改善城市综合环境,提高城市的容纳和服务能力。考虑到农民工收入普遍较低的状况,政府可在市区专门为农民工修建一些廉租房,降低农民工的生活成本。改革现有的户籍制度要从根本上消除农民工的就业歧视就必须改革现行的户籍制度。邵霖学者提出应当统一农民工就业管理, 努力加强与农民工输入地的协作, 尽量促进农民工的有序流动改革城乡分割的就业管理体制, 确保农民工就业工作由劳动保障部门负责实施, 加大财政投入,集中政府分散的就业扶持经费, 发挥其最大效应。对于一些农民工需求量较大的地区, 农民工输出地的政府应与输入地政府和企业共同配合、协助, 健全“培训-就业-维权”三位一体的工作模式, 这样既可以提高就业率, 又可以为企业找到适合的劳动人员。不仅避免了农民工流动的盲目性,增加了就业机会, 又解决了局部地区出现的民工荒问题。还有许多学者认为，户籍制度改革应结合实际，循序渐进的进行。一是将城镇落户条件由户籍限制改为条件限制。凡是在城市有合法固定住所、稳定职业或生活来源的公民，均可按照本人意愿申请该城市户口。二是逐渐剥离依附在户籍上的教育、就业、住房、养老、医疗等各种社会福利和公共服务，还户籍制度只是用来证明公民身份和满足社会管理的本来功能。三是赋予公民的自由迁徙权。自由迁徙权是一国公民的基本权利，这已经得到国际社会的普遍认同。保障公民的自由迁徙权是消除城乡差别和实现农民工平
等就业的良好路径。
3.从市场的角度
改善农民工就业的市场环境。政府要积极建立城乡一体化的劳动力市场,为农民工提供有效的就业信息服务。正规劳动力市场要降低进入门槛,提高服务质量,减少农民工和用工单位的交易成本,为劳动力供需双方架设便利的选择通道。同时,要引导自发劳务市场健康发展,充分发挥其进入成本低和交易成本小等优势,使其与正规劳动力市场相互补充,为农民工就业提供服务。政府的相关部门要健全农村劳动力外出就业信息服务网络,为农民工提供准确的就业信息,帮助农民工解决就业信息不对称问题。各级政府要规范用工单位的行为,完善企业工资支付监控、欠薪预警和劳动合同管理等制度,确保农民工工资按时足额发放。对那些坑害农民工的“黑中介”,政府要坚决
打击,严惩不贷。4.从农民自身的角度
增强农民工就业能力。增强农民工人力资本和就业能力对保障农民工就业权益至关重要。流出地政府应大力发展农村中等教育、职业教育和成人教育,流出地和流入地政府部门应通过政策支持和财政支持,为农民工创造各种职业培训机会。要发挥政府、企业、中介组织等各方面力量,根据劳动力市场供需变化、企业生产和社会发展的需求,有针对性的培训农民工,促进劳动力供需衔接,形成畅通的劳动力供需链,不断拓宽农村劳动力的就业渠道。是引导农民工加入工会组织，切实维护农民工在用人单位的合法权益。全国人大十一届一次会议的代表中首次有3 名农民工代表就是一个很好的开端。积极参加职业技能培训，提高自身素质和就业能力对于暂时没有找到工作岗位的农民工朋友，目前各地政府和企业开展了各式各样的培训，农民工朋友可以根据自己的情况选择适合自己的培训项目，积极参加各类职业技能培训活动，提高自身素质和就业能力。从这种意义上讲，今天的培训，是为以后更好的就业做好充分的，使自己由人力资源变为人力资本，提高自己以后就业的竞争力。
综上所述，我们可以看到目前我国农民工的就业危机应该引起社会各界的广泛关注,但是在面对这场危机时政府,社会乃至每一位农民工都不要惊慌失措，我们应该立足当前，确保长远，寻求快而有效的方法将农民工的失业风险将到最低，同时给暂时面临失业的农民工做好社会保障，使他们即使失业了也能够保持最低的生活水平，生活有所依靠，感受到社会的温暖，也为他们未来的就业做好准备，创造条件，只有这样，农民工就业这个关系社会稳定和发展的问题才能得到有效地解决，才能推进城乡共同发展，保证社会和谐。
