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档案立法原则体系及其表述
陈忠海
2012-12-23 20:46:29 来源：《档案管理》(郑州)2009年1期
【英文标题】On Principle System and Expreion of Archival Legislation
【作者简介】陈忠海，郑州大学信息管理系。
【内容提要】 档案立法原则体系包括基本原则、专业原则和具体原则三个部分。本文提出档案立法原则体系及其三个层次划分的思想，以期对档案立法原则的研究有所启迪。
The principle system of archives lawmaking includes three parts, basic principle, profeional principle and concrete principle.This paper puts forward the principle system of archives lawmaking and such thought of three divided layers, in order to inspire the research on the principle of the archives lawmaking.【关 键 词】档案立法/档案立法原则/档案立法原则体系Archival legislation/the Principle of archives lawmaking/the Principle system of archives lawmaking
档案立法原则，是指在立法活动中起主导作用的思想和准则，它是档案立法活动的主要准绳，体现了国家档案立法的性质和特点。[1]它是调整档案与社会关系的基本方针。
档案立法原则体系，是指在档案立法过程中分层次构成的思想和准则的有机整体。
档案立法原则体系包括三个层次：一是档案立法的基本原则；二是档案立法的专业原则；三是地方档案立法的具体原则。基本原则具有总体思想指导和方针性质；专业原则是制定具体法律的专业准则，体现法律的专业性质和专业特点；具体原则是实施性立法应当遵循的准则。档案立法的基本原则
档案立法的基本原则，即指必须维护体现国家的历史、民族利益，以及国家的安全、公民利益。简言之：必须维护与体现统治阶级及其集团以及所代表的国家利益。[2]1988年全国统编法理学教科书认为我国立法基本原则包括7个方面的内容：一是实事求是，从实际出发；二是总结实践经验与科学预见相结合；三是借鉴本国历史上和外国的有益经验；四是以最大多数人的最大利益为准，立足全局，统筹兼顾；五是法制统一，原则性与灵活性相结合；六是民主与集中、领导与群众相结合；七是保持法的连续性、稳定性与及时废改立相结合。[3]近期有的学者将我国档案立法的基本原则概括为4个方面：社会主义原则、民主参与原则、公正平等原则和奖励惩罚原则。[4]
2000年3月通过的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》），对立法原则的规定改变了以往对立法原则表述方式多样化和不确定的状况，实现了立法基本原则由观念形态向法定制度形态的正式转变，使立法基本原则实现了法律化和制度化，成为我国成文立法制度的一个重要组成部分。
《立法法》在总则中明确规定的我国立法基本原则有4项：一是宪法原则；二是法治原则；三是民主原则；四是科学原则。这4项基本原则，成为法律化和制度化了的中国立法的正式基本原则。《立法法》第3条规定：“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。”这是立法的宪法原则。第4条规定：“立法应当依照法定权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”这是立法的法治原则。第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”这是立法的民主原则。第6条规定：“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”这是立法的科学原则。[5]《立法法》规定的我国立法4项基本原则适用于所有的法律立法实践，档案立法亦不例外。
1.1 档案立法的宪法原则。立法应当以宪法为根据或不得同宪法相抵触，作为一项立法原则，可以称其为立法的宪法原则。从《立法法》的规定看，我国立法，包括档案立法应当遵循的宪法原则，更主要的是政治原则，是指执政党在社会主义初级阶段的基本路线，即以经济建设为中心，以坚持“四项基本原则”和坚持改革开放为两个基本点。《立法法》以深具中国特色的宪法基本原则作为我国立法的首要基本原则。遵循这项原则意味着：其一，立法应当以经济建设这个中心为大局。其二，立法应当坚持四项基本原则。其三，立法应当与改革开放相得益彰。
1.2 档案立法的法治原则。经济上实行市场化，政治上实行法治化是现代社会不同于以往社会的显著标志。坚持法制统一原则，是单一制国家的立法区别于联邦制国家立法的一个重要特征。中国是统一的单一制大国，立法应当坚持法制统一原则。首先，我国有长期的法制统一的传统；其次，就政治体制而言，执政党的统一领导，也需要立法坚持法制统一原则；第三，就经济体制改革而言，形成全国统一、开放、有序的市场环境，需要以制度建置为基本内容的立法活动。制度建置就需要坚持法制统一原则；第四，我国无论是经济体制改革，政治体制改革，还是法制国家建设，所走的都是政府推进型道路，而政府推进的一个基本途径，便是以统一的法制促进和保障这3方面事业获得成功。最后，立法上坚持法制统一原则，同立法和整个法制的本质相吻合。当代中国的立法和法制，从根本上说是为着保障和实现人民的统一意志和根本利益而存在和发挥作用的，实现绝大多数人民群众的统一意志和根本利益，需要有统一的立法、统一的法制。
立法的法治原则所具有的共性和个性两个方面，在我国的立法中是紧密关联的。一方面，立法要依照法定权限和程序进行，就需要坚持法制统一原则，就需要有一套统一的关于立法权限和程序的法律制度。为使有关立法权限和程序的法律制度得以统一，就需要由统一的机关和统一的法律来规定立法权限和程序。《立法法》详细具体地规定了中央立法的权限和程序，列举了只能由法律规定的10个方面的事项，同时也比较集中地规定了各有关地方的立法权限和立法程序框架。另一方面，坚持法制统一原则，立法需要依照法定权限和程序进行。法律只有最高权力机关即全国人大及其常务委员会才能制定，行政法规、地方性法规、部门规章和政府规章都不得同法律相抵触。
立法坚持法制统一原则，就需要从国家的整体利益出发，就要充分考虑和维护人民的根本利益和长远利益，就要拒绝部门保护主义和地方保护主义。立法坚持法制统一原则，就要保持法律体系内部的和谐一致，不同层次或不同层级的法律、法规、规章之间应当保持在遵守宪法原则和精神前提下的和谐一致，下位法不得同上位法相抵触；各种部门法之间，也应当保持和谐，尽可能地相互配合、补充以求相得益彰；在整个法律体系中，要尽可能地防止出现矛盾，对已存在的矛盾，应当采取积极有效的对策予以消除。
1.3 档案立法的民主原则。档案立法应当遵循民主原则，主要理由在于：首先，这是实现人民主权所必需的。其次，也是反映人民意志和客观规律所必需的。第三，立法坚持的民主原则，也是对立法实行有效的监督和制约，防止滥用立法职权、个人独断或不尽立法职守所必需的。可见，立法应当遵循民主原则，是现代立法的普遍规律和中国国情的双重要求。
立法的民主原则应当包括3个要素：其一，立法主体是广泛的、人民是立法的主人，立法权在根本上属于人民，由人民行使。立法主体是多元化的，中央与地方、权力机关与政府机关应当有合理的立法权限划分体制和监督体制。其二，立法内容具有人民性，以维护人民的利益为宗旨，注意确认和保障人民的权利，而不是以政府的意志和少数人的意志为皈依。其三，立法活动过程和立法程序是民主的。在立法过程中注重贯彻群众路线，使人民能够通过必要的途径，有效地参与立法，有效地在立法过程中表达自己的意志。
遵循立法的民主原则，也需要把民主原则的普遍性同中国国情结合起来。首先，需要从国情出发，健全较为完备的民主立法制度。其次，要根据国情，在观念和制度的结合上坚持立法的民主原则。第三，在立法活动过程和立法程序方面，应当注意使立法面向社会公众，使其能有效地参与立法和监督立法。第四，要注意民主与集中相结合。
1.4 档案立法的科学原则。坚持立法的科学原则，也就是实现立法的科学化和现代化问题。[5]立法遵循科学原则，有助于提升立法质量和产生良法，有益于尊重立法规律和克服立法中的主观随意性和盲目性，也有利于在立法中避免和减少错误和失误，降低成本，提高立法效益。
立法遵循科学原则，首先需要实现立法观念的科学化。要把立法当作科学看待，以科学的立法观念影响立法，消除似是而非贻误立法的所谓新潮观念和过时观念。第二，需要从制度上解决问题。要建立科学的立法权限划分、立法主体设置和立法运行体制。整个立法制度应当合乎社会和立法发展规律，合乎国情和民情，达到合适、合理和完善。立法主体应当由高素质的立法者和立法工作人员组成。第三，更具直接意义的是要解决方法、策略和其他技术问题。从方法上说，立法要坚持从实际出发和注重理论指导相结合，客观条件和主观条件相结合，原则性和灵活性相结合，稳定性、连续性和适时性相结合，总结借鉴和科学预见相结合，中国特色和国际大势相结合。从策略上说，要正确处理立法的超前、滞后和同步的关系；要按照客观规律的要求来确定立法指标；要尽可能选择最佳的立法形式、内容和最佳的立法起草者；要顾及全局并做到全面、系统，同时还要分清轻重缓急，合理安排各个项目的先后顺序。从其他要求来说，要注意各种法之间的纵向、横向关系的协调一致；要注意立法的可行性，所立之法要能为人接受，宽严适度易于为人遵守；还要特别注意避免和消除立法中的混乱等弊病。档案立法的专业原则
过去，档案工作者和档案学者将档案立法原则等同于专业原则或将专业原则与基本原则相混淆，这是一定的历史条件和特定的社会环境使然，也是档案立法原则研究局限性的一种表现。
最早提出档案法基本原则的是朱国斌1986年6月的硕士学位论文。[6]在《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）出台之前能够提出这一原则是难能可贵的。朱国斌将档案法的基本原则概括为3个方面：保护国家历史文化遗产原则、集中统一管理原则和为社会提供服务原则。王德俊在1996年第十三届国际档案大会第二次全体会议上所做的主报告《档案立法、档案机构和档案基础建设的连续性与变化》中将各国档案立法的基本原则概括为4项：一是集中管理档案；二是维护档案的完整与安全；三是档案开放；四是档案机构的独立性。[7]方鸣提出档案立法的原则有两条：即保护原则和惩戒原则。[8]姜秀丽也将其概括为两条，即保护原则和利用原则。[9]宗文萍将档案法制建设，包括档案立法的原则表述为4个方面：保护原则、协调原则、服务原则和发展原则。[4]潘玉民认为档案立法的原则主要有：集中统一管理档案的原则；保护档案的原则；为社会主义现代化建设服务的原则；[10]朱玉媛认为档案立法的原则有6点：保护档案财富原则；惩戒违反档案法规行为原则；科学民主立法原则；档案法规与其他法规和谐一致原则；稳定性与变更性相结合的原则；导向性原则。[11]朱玉媛还认为，档案界对档案立法原则的认识比较统一，最核心的是档案保护与惩戒的原则。[12]
在我国，就档案立法的专业原则而言，集中统一管理原则、保护档案的原则、档案开放或为社会提供服务的原则、档案机构的独立性原则、奖励与惩戒原则是大家的基本共识，也是档案立法的基本专业准则，很好地体现了国家档案立法的专业性质和专业特点。上述学者提出的其他原则，更多的应当归入档案立法的基本原则之中。
20多年来，档案工作者和档案学者对档案立法原则进行了深入的探索，取得了一些共识，达到了一定的理论高度。但也必须看到，我们对档案立法原则的理解还局限于以《档案法》为核心的档案法规体系本身的建设上，未将其放在整个国家法制建设的大背景下和社会发展的大环境中进行研究，缺乏宏观认识和全面把握；未将档案立法原则分层认识，更未将不同层次的档案立法原则看作是一个既有区别，又有有机联系的整体。从上面的诸多表述中可以看出，多数的研究存在着就事论事现象，得出的结论也只能是档案立法的专业思想和专业原则。一些结论将档案立法的基本原则与专业原则相提并论，不分层次，未能体现不同原则的不同定位、不同功能和不同价值。在未来的档案法制建设，包括档案立法原则、立法方法、立法策略、立法技术和档案执法实践活动的研究中，均应注意和避免上述问题。地方档案立法的具体原则
地方档案的立法依据来自于法的依据和事实依据2个方面。法的依据包括国家的《宪法》、《立法法》、《行政许可法》以及档案法律和行政法规等；事实依据是指本行政区域的具体情况和实际需要。因为地方档案立法是依据上位法和本行政区域的具体情况和实际需要而作出的规定，所以，可以称之为实施性立法。作为实施性立法应当在遵循国家法制统一的原则下，合理划分地方权力机关和行政机关的立法权限，明确各自的立法重点，以提高我国地方档案立法的质量，推动国家的档案法制建设。
地方档案立法除要遵循档案立法的基本原则、专业原则外，还应当有体现自身特点的原则，我们将这种实施性立法的原则称之为地方档案立法的具体原则。
对地方档案立法原则，刘胜华指出应包括3个方面：一是纵向统一的原则。首先必须坚持与宪法相统一，这是地方档案立法得以发挥效力的根本所在。第二，地方档案立法必须与《档案法》相统一，尤其要与《档案法》所确定的基本原则相统一。第三，地方档案立法必须与行政法规相统一，既不能与国家行政法规的内容相抵触，更不能与行政法规的基本原则相矛盾。二是横向协调的原则。地方档案法规既要与国家法律、法规相统一，又要充分反映本地实际情况。由于各地经济、社会发展不平衡，导致各地档案工作发展不平衡。因此，在制定地方性档案法规、规章时，也往往表现出较大的差异。为维护国家法制的统一，又充分反映地方的特点，在地方档案立法时必须注意横向的协调。这就要求地方档案工作者对国家法律法规的基本原则有深刻的理解，并加强横向联系，互通信息，交流情况，通报各地立法信息，交流各地立法经验，以保证横向的协调。三是体现地方特色的原则。地方档案立法既要注重全局的、整体的实际，更要反映本地的实际和当前的现实。[13]这是地方立法的根本所在。
马素萍认为，地方档案立法应当遵循的基本原则是维护国家的法制统一，具体体现为不抵触、不重复、不越权等原则。所谓不抵触，是指地方档案立法不与上位法的规定相冲突或相矛盾。不抵触原则包括2个方面：第一，地方档案立法应当结合本行政区域的实际情况和需要，对上位法的一般性、原则性的规定作出细化的具体规定。第二，对于上位法未作出规定而地方又需要规范的档案事务，应当在法律、行政法规允许地方立法的范围内作出规定。所谓不重复，是指地方档案立法除必要而合理以外，不应重复上位法的内容。所谓“必要而合理”的重复是指：第一，作为地方立法的依据而引用上位法的有关条款；第二，作为地方立法的适用条款而引用上位法的有关规定。以量来表示，一般以不超过法律文本总字数的20％为宜。所谓不越权，是指地方人大权力机关和行政机关应当依据国家有关法律法规赋予的立法权限行使立法权。不越权原则包括3个方面：第一，不属于中央专属立法权的事项，在国家尚未立法而需要地方根据本地区实际情况创制法规时，原则上应当制定地方性法规，地方人大及其常委会认为有必要授权政府予以规定的，可以授权政府制定规章。第二，凡属于长远的、重大的、需要普遍遵循的事项，可以由地方人大及其常委会制定地方性法规；凡属应时的、一般性的、局部性管理的事项，则可以由地方政府制定规章。第三，凡涉及依据法律、行政法规规范政府行为的事项，应当由地方人大及其常委会制定地方性法规；凡属于应由地方政府自行决策的事项，则可以由地方政府制定规章。[14]
虽然二位作者对地方档案立法原则的表述方法略有不同，但从根本认识上是一致的。首先，都强调维护国家的法制统一；其次，二者表述的纵向统一的原则、横向协调的原则和不抵触、不越权原则是一致的，体现地方特色的原则和不重复原则的精神实质相同。由此可见，学者们对档案立法原则体系中低位原则的认识是趋同的，只是表述的方式、方法还有待取得共识，还需要逐步使之规范化。
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