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一、政党的基本功能 1.利益综合和表达
政党接受个人和集团在社会生活中形成的, 并向政治系统表达各种利益、要求、意见和欲望, 把它们归纳成为在决策时便于处理的几套可供选择的方案。“在多元社会中把社会上所发生的种种利益予以呈明, 使之显现于政策过程管道上的, 便属于政党的重要任务。”[1]为此, 政党必须建立信息网, 准确接收公民和集团发出的信号。然后, 政党对本党的党员或者所联系的公民的利益要求、意见进行分析、综合和过滤, 进而通过各种方式和渠道向政府表达。
政党的利益综合和表达是具有选择性的, 并且也具有自利性。政党作为特定的评价系统和具备固有的决策机构的小型政治系统, 对社会不断表达出的利益进行取舍, 加以选择, 并排出优先顺序。在利益综合的过程中, 支持该政党的主要集团利益理所当然地被放在优先位置。2.精英形成和录用
政党向政治系统内的各种职务和机构(例如内阁、议会、法院以及国有企业的领导职位等)输送精英, 使之获取政治职位。如果没有在选举中动员众多的选民和把自己推举到领导职位的组织, 就等于没有成功的可能性。从这个意义上说, 政党是权力渴望者不可忽视的通往权力的运载工具。政党的这个功能, 是存在于世界政治中的各种政党所具有的共同功能。伯恩斯等人指出, 政党可以物色政治领导人。对许多美国人来说,地方政党不仅是进身之阶, 而且是活动的基地。由于政党是在全国范围内组织起来的, 地方社团便有助于在地方社区与全国政府之间建立个人的和政治的联系。政党通过掌握授与职位的权力, 一直起着一种职业介绍所的作用, 在地方一级尤其如此。[2] 3.政治决策和协调
现代政治的显著特征, 是随着社会问题的复杂化,政治也不断扩大化、精密化和专业化。“为了有效地处理远远超过每个决策者理解力的复杂的政治课题, 如果没有保持议员之间的统一和秩序、集中专业知识和信息以及谋求充实审议内容的组织, 作为最高决策机构的议会则不仅难以实现迅速的运转, 而且会完全流于形式。议会把信息的收集和公开活动、政治调查活动、审议讨论活动以及立法活动的命运委之于政党。”
政党发挥着润滑剂作用, 促进行政部门和立法部门的关系协调。在英国的议会内阁制下, 由议会选举中获取多数席位的政党组阁, 行政部门与立法部门以政党为媒介, 在人员[3]和政策上都紧密配合。在总统制下,政党也有利于行政部门与立法部门的协调和配合。当议会内多数派政党与总统是同一政党时, 那么以总统为首的行政部门与议会就很容易保持良好的协调关系。然而, 在总统制下往往会出现总统所在的政党在议会中处于少数派的情况。但即使在这种情况下, 总统想获得议会的支持和协调, 通常也是能通过政党来实现。因此, 政党既是决策机构的操作者和促进者, 又是润滑剂。“政党帮助组织政府机构, 并影响它们扶持起来担任官职的男女。总统充当政党领袖;国会按政党的界线组成;甚至官僚们也应该听从新的政党领导。这样, 政党在一定程度上成为沟通权力分立的桥梁, 不让宪法上的制约和平衡把政府弄得支离破碎。”[4]“政党还有一种重大的职能: 就是把立法部门中同党的议员团结起来, 使党建研究党政干部论坛 他们一致主张一种政策, 务求达到一种目的。”[5] 4.政治教育和动员
各个国家的政党通常都对本党成员和公民进行政治教育, 从而强化党员和公民对本党的政治认同。“有的国家在中央机构中设置专门的政治教育或政治宣传机构, 开办专门的政治教育学校, 开设各种政治教育的课程, 以训练政党成员和干部。”[6]除了对本党成员进行政治教育外, 政党还通过选举、政治辩论、集会、游行等政治活动把公民组织起来, 直接进入政治领域, 获得政治知识, 习得政治技巧, 启发政治智慧。“政党把公民引入政治领域。也就是说, 让公民特别是新进入政治场所的人学习关于政治领域的一般见解、知识和意见。以往公民直接接触政党和议员的机会,除了政治组织化发达的国家以外, 一般是极受限制的。而在今天, 有宣传媒介为政党和公民提供接触机会。通过选举宣传活动、日常宣传活动、议会内审议活动和议会外调整活动, 政党已成为公民的政治信息源、党派精神的培育者和行动指南的提供者, 作为政治信息发射基地的政党, 向公民发出信息, 本来只不过是宣传本党的党派思想、政治态度和意见。”[7]
政党的政治动员功能在社会主义政党以及发展中国家的政党中比较突出。社会主义政党往往通过自己的附属组织(如工会、青年团)来动员工人阶级投身于革命和现代化建设中去。发展中国的政党则通过动员和组织自己的党员和支持者推翻现有政权, 或者把他们动员起来投身于国家建设中去。新兴国家执政党乃是领导国家的中坚, 改造社会以达到革命或建国理想的组织, 它汇集社会的精英, 以动员社会的人力、物力来支援政府行政部门为职责, 从事现代化的建设工作。[8]在美国, 政党的动员功能则仅仅限于选举活动,其政治动员行为是间歇性的。与发展中国家和社会主义国家的政党相比, 美国政党的政治动员功能要弱的多。5.控制和监督政府
政党与利益集团最大的不同就是政党具有独特的终极目的: 获得、行使和维持政权。利益集团和政党一样也会参与政治, 影响政治过程。但是, 利益集团的目的只是在于影响政府的个别决策, 维护和实现本集团的共同利益。掌握政权并不是利益集团的目的所在。而政党的存在则是为了组成政府和掌握立法过程的主导权。具体主要表现在, “完成组阁、控制行政省厅、分配职位(议会内、政府内、行政机关以及同政府有关的机关内的职位)、准备和提出包括预算案在内的各种法案、以及分配补助金等行政权管辖范围内的各种业务, 并控制实际立法过程(根据自己的评价系统)。”[9]当然, 在不同的政体、不同的政党制度之下, 政党控制政府的程序和方式是有所不同的。
除了控制政府和掌握政权之外, 政党还负有监督政府的政治功能。在两党制和多党制的国家, 反对党的主要功能就是批评政府的缺失、暴露政府的弱点。就是在威权一党制的国家, 政府的领导人员虽然都是党的领袖, 但党与政府形成的双元体系, 也发挥互相牵制的作用。[10]在两党制和多党制的国家里, 反对党对执政党政府的监督主要通过两种方式实现。一是体制内政党组织的监督。反对党通过议会、行政、司法机构中的党组织, 对执政党在政府中的政治决策过程施加影响。二是体制外政党组织的监督。政党作为一个社会组织, 批评、揭露政府决策的过失和错误。政党成为个体公民实现民主监督的武器。
二、政党的派生功能 1.政治发展功能
亨廷顿为面向政治发展的政治理论做出了突出贡献, 他认为政党的许多功能推进了第三世界的政治发展。首先, 政党的政治动员功能有利于政治参与的扩大。其次, 政党的秩序供给功能有利于政治现代化过程中的政治稳定。通过使领导权更替和吸收新集团进入政治体系的程序规范化, 政党就为稳定和有秩序的变革打下基础, 使动荡无由发生。[11]再次, 政党的权威替代功能有利于政治权威化, 为政治发展提供新的政治认同。最后, 政党的政制创设功能有利于现代政治体制的建立。正如他所言, “许多不同类型的集团--宗教的、民族主义的、阶级的--都能把新的参与者带入政治, 但是只有共产党人才一贯表现出有能力去组织和规划这种参与, 并由此而创立一套新的政治制度。[12] 2.政治稳定功能
首先, 政党是一定阶级或阶层的利益代表者, 可以把所属集团的公民利益综合并且向政府表达。政党在利益综合和利益表达的过程中, 可以有利于公民的不满情绪、冲突和矛盾有序地正常释放。政党的利益综合和表达, 是要受到政党的组织纪律制约的, 它是有序地组织化表达。相对于原子化的公民表达而言, 它更加有利于整个政治秩序的稳定。其次, 政党对自身集团利益综合的过程也是调和这个集团的分散化的公民之间不同利益要求的过程。政党通过对集团公民的利益调和, 可以过滤掉一部分公民的利益要求、不满情绪等, 这样可以减轻社会对政府形成的要求压力, 从而有利于社会的稳定。再次, 在两党制或多党制国家, 可以政党轮替来修复和调整政府政策, 避免政府因为政策过于极端而导致的政治动荡。当然, 政党的政治稳定功能是有条件限制的, 是有限度的。在西方国家, 宪政民主发展的相当完善, 法治程度很高, 公民文化也相当成熟, 为竞争性政党制度提供了良好的政治土壤。在宪法和法律框架的制约下, 政党竞争可以有序地进行, 为社会带来政治稳定。但是在一些发展中国家, 宪政民主往往还没有建立起来, 法治程度很低, 臣民文化盛行。在这么一个几乎没有政治宽容的社会里, 那么竞争性政党制度往往会放大政治冲突和矛盾, 政党斗争也非常残酷。3.政治斗争功能
西方早期政党是内力形成的, 是议会内政治斗争的结果。在英国资产阶级革命期间, 议会内代表不同利益的政治派别围绕是否剥夺国王查理二世的弟弟、天主教徒詹姆士的王位继承权问题而互相展开斗争。以莎夫茨伯里为首的政府反对派议员, 要求剥夺詹姆士的王位继承权。这一派就是“辉格党”的雏形。以丹比为首的政府派议员则支持詹姆士继承王位。他们就构成了“托利党”。美国早期的联邦党和反联邦党, 是围绕1787 年宪法制定问题展开斗争的过程中形成的。以汉密尔顿为首的联邦党人主张建立一个强有力的联邦政府, 主张批准联邦宪法。以杰斐逊为首的民主派则反对中央集权, 主张在联邦宪法草案中写上保障人民权利的“人权法案”条款。从 1791 年至 1792 年, 杰斐逊和麦迪逊初步建立了民主共和党。法国早期政党来源于法国大革命期间的各种政治派别对于法国政体的争论。1789 年法国大革命爆发后, 与王室和特权阶级有密切联系的斐扬派主张君主立宪。而雅各宾俱乐部的吉伦特派和山岳党人则主张废除君主制, 实行共和国。欧洲的社会主义政党以及发展中国国家一些政党也是服务于政治斗争而产生的, 如德国社会民主党、中国共产党和国民党等。这些政党最初都属于体制外政党, 相对于体制内政党来讲他们掌握的政治、经济、文化资源要少得多。“他们所能依赖的最多的就是他们自己。在与政府党竞争中, 加强组织, 通常是它能够有效而持续动员政党的支持者从而战胜自身弱点的唯一可行的道路。”由此可见, 建立起强有力的政党组织是政府反对派进行政治斗争最有力的武器。正如米歇尔斯所言, “组织能够使其成员的付出最小化, 最节省精力,它是弱者对抗强者的武器。”
4.政治联结功能
政党是处于公民与政府之间的政治组织, 它在公民与政府之间构成一座桥梁。“几乎所有政党似乎都表现为两种功能的结合, 即: 一方面政党向社会作出反应;另一方面由政党对社会施以控制。”[13]政党的很多具体功能, 都可以看作是政党联结功能的范畴。萨托利认为, 政党履行三个功能: 表达、引导和沟通。[14]其实,这三个功能是政党的政治中介功能的不同表现方式。据 Kay Lawson 的研究, 政党的政治联结功能主要有三种: 参与联结: 政党充当公民参与政府的机构;政策-反馈联结: 政党作为确保政府官员对不同投票者的意见作出反馈的机构;酬劳联结: 政党主要是充当选票换取支持的通道;直接联结: 政党被政府用于帮助其维持对一些目标的强制性控制。
政党不仅仅构成了公民与政府之间的政治联结,而且它也是公民与其他社会组织之间的中介。政党组织中的个体公民可以通过政党与其他社会组织发生联系。政党的政治联结功能是现代国家尤其是现代民主国家所必需的。在现代国家里, 政党的政治联结功能可以有效地防止个体公民的原子化和碎片化, 可以把个体公民有序地整合起来。在现代民主国家里, 政党的联结功能是议会政治的重要补充。在议会政治中, 民主的实现公民的意志和利益表达是通过议会实现的。而议员又存在着一定的任期, 故在其任期里有可能会出现议员不反映民意的危险。政党的联结则不存在议员任期的限制, 它可以随时对政府的政策产生影响, 左右政府的决策, 从而实现公民对政府的控制。[参考文献] [1][8][10]彭怀恩: 《台湾政党政治》, 风云论坛出版社 1994 年版, 第 4～6 页。[2] [4][美]伯恩斯等: 《美国式民主》, 中国社会科学出版社 1993 年版, 第 352～355 页。
[3][7][9]冈泽宪芙:《政党》,经济日报出版社, 第6、8 页。
[5][英] 詹姆斯?布赖斯:《现代民治政体》(上卷),吉林人民出版社2001年版, 第114～116 页。
[6] 施雪华:《政党政治》,三联书店 1993 年版, 第178 页。
[11][12][美]塞缪尔?P?亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,三联书店 1989 年版, 第 374、307 页。
[13]《布莱克维尔政治学百科全书》,中国政法大学出版社 1992 年版,第 520～522 页。
[14][意]萨托利:《最新政党与政党制度》,韦伯文化国际出版有限公司 2003 年版, 第 65 页。
(作者系武汉大学政治与公共管理学院博士生)
