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开发区与工业园区规划及其与城市总体规划衔接问题的调研报告
《安徽省人民政府办公厅关于开展开发区和工业园区工作调研的通知》(皖政办明电„2003:125号‟中，要求我厅就开发区和工业园区规划及其与城市总体规划的衔接问题开展调研。此前我厅已于2003年4月就工业园区规划与城市总体规划、工业园区规划管理与城市规划集中统一管理等若干方面的问题进行了相关的调研，接省政府办公厅大件后，我厅又就上述有关问题进行了补充调研，现就调研中发现的问题及解决问题的方法总结如下:
一、存在的主要问题
省委、省政府在《关于进一步加快县域经济发展的若干意见》(皖发„2002‟11号)中，确定了“加快县域经济发展”和“以工业化为核心，加快县域经济结构升级”的发展战略。全省各地按照省委、省政府的指示精神，加快了木地工业化的步伐，其中开发和工业园区等工业园区的建设和发展成为县域经济和工业化发展的重要举措。根据城市规划行政主客部门的统计和调研「截止到2003年4月中旬，全省各地共设立了各级、各类工业园区103个，其中省级23个、市级23个、县级57个，园区用地规模达到728.1平方公里，工业园区的建设规模和速度较前得到了快速的提高。
但是，总结当前我省工业园区规划和建设的实际情况，在取得很大成绩的同时，也存在着一定的问题，主要体现在:工业园区选址不当。此次调研中发现，我省部分地区工业园区的选址缺乏多方案的比较和分析，从而存在着一定的盲目性。如有的工业园区远离城市或城镇，工业生产所必须的路、水、电等基础设施不配套，当地政府需有较大的资金用于前期的基础设施建设，增加了政府财政支出的负担;有的城市在不适宜工业项目建设的地区安排工业园区，导致工业园区可能位于城市的上风向、上游、地形复杂地区、地质灾害多发地区等，使进区企业的性质受到了较大的限制，不仅使工业园区的健康发展受到较大影响，也影响了城市的长远发展;有的工业园区选址与城市总体规划不符，占据了城市未来要发展的地区，导致城市不得不调整发展方向和用地布局，为此我省有近40%的设市城市和县城调整了城市总体规划，破坏了城市规划的严肃性。
工业园区规模失控。受建设目标不明确和规模预测不准确的影响，目前已设立的或已规划准备设立的工业园区普遍规模较大，据城市规划行政主管部门统计，我省各级各类工业园区中，用地规模在50平方公里以上的有3个，20平方公里以上的有6个，10平方公里以上的有18个，5平方公里以上的有24个，即用地规模在5平方公里以上的各类工业园区有51个，占总数的近50%。甚至在有些城市中，园区用地占城市建设总用地的一半以上。以上这些不仅会导致工业园区土地的闲臵，更重要的会影响城市土地资本的合理经营、社会资源的合理分配和城市功能的合理配臵。
工业园区规划不尽合理。目前已设立或已开工建设的工业园区，部分经过了前期的规划程序，但也有一部分工业园区未经规划而盲目建设，从而出现了诸多空间和用地布局上的问题。首先是园区用地的构成和比例不当。由于工业园区建设前期的目标和定位的模糊性，导致其功能配臵不确定，进而使得园区内各类用地的构成不合理，如有的园区内居住用地的比例偏高，房地产开发成为园区的主要经济活动；有的未安排为工业生产服务的金融、管理等公共设施和供配电、给排水等市政设施，从而影响工业生产的顺利进行；其次是园区各类用地的布局和工业门类的控制不当。在工业园区中，各类用地因其功能不同而有不同的区位要求，如工业用地选择要考虑交通、环境、生产协作等方面的因素，居住用地要兼顾便捷的通勤交通、优美的生活环境和良好的服务设施等，而且当工业园区有上述选址上的先天不足时，其进区企业的门类和布局就有更高的要求，但目前有些工业园区规划中类似问题却较为普遍，是园区发展的重要限制因素;第三是过境交通穿越工业园区。由于工业园区受产品和原材料运输的影响，对于对外交通有较大的依赖，并主要表现在对公路交通的依赖，因此导致工业园区往往在过境交通的两侧建设，园区内部的道路交通和过境交通产生大量的交叉，不仅影响交通安全，也使园区内部各部分之间的生产和生活联系不便。
工业园区管理体制不顺。目前部分市、县人民政府为加快产业园区的工作进展，往往对产业园区采取特殊的行政管理体系，园区管理机构拥有多项行政管理权限，其申包括独立的规划管理权。但绝大多数的园区管理机构没有受过专业培训的合格的城市规划管理人员和健全的制度，导致园区的规划和建设管理混乱，为下一步园区的健康发展增加了障碍，增加了城市预期发展的成本。
为促进工业园区的健康、快速发展，实现我省全面建设小康社会的预期目标，有必要依据科学和规律，合理解决上述诸问题，以指导工业园区的选址、规划、建设和发展。
二、依据城镇体系规划，合理分布工业园区
城镇体系规划是对一定区域范围内居民点体系的布局和安排，规划从区域整体性的角度，在对比分析和评价的基础上，明确了各城镇的产业主导方向，提出了有关生产力布局的建议，是产业区位理论在城镇体系规划中的具体运用，为各类工业园区的选址提供了宏观依据。通过城镇布局与生产力布局的紧密结合和同步协调，不仅可以在工业企业集中布局的基础上完善城镇布局网络，还可以通过合理分布工业园区，形成以各级中心城镇为核心的城乡经济协作区，其目的就是要以经济较发达的城镇为中心，带动周围地区和农村，统一组织生产和流通，逐步形成以中心城镇为依托的各种规模和各种类型的产业园区，从而达到使分散发展的工业区在地域空间上组成一个协调的有机整体，实现土地资源的集聚效益与有效利用。因此，依据区域城镇体系规划所确定的城镇经济区划分、城镇之间的职能分工和城镇的空间分布进行工业园区的选址、布点将有利于合理和均衡地分布工业园区，避免工业园区布局的分散化和过度集中化。
三、依托城市总体规划，统一规划工业园区
《中华人民共和国城市规划法》明确规定:“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划”《国务院关于加强城市规划工作的通知》(国发„1996‟18号)和《国务院关于加强城乡规划监督管理工作的通知》(国发„2002‟13号)多次强调在城市规划区的各项规划和建设活动都必须遵守城市规划法况各类重大项目的选址都必须依据经批准的城镇体系规划和城市总体规划。在城市总体规划中，工业用地作为城市中主要用地和城市形态与结构演化的主要影响因素之一，在城市用地占有较大的比例，是城市规划重点考虑的对象，城市总体规划中确定的工业用地是工业园区的合适区位，是经过一系列基于科学性和合理性之上的选择和决策的结果。同时，工业园区的规划布局与城市总体规划也有很强的关联性，园区内的道路系统要和城市的道路系统及对外交通系统要紧密衔接，保证园区的人流和货流可以方便、快捷地进入流通系统；园区的水、电、气的供应和废弃物的排放都需要城市提供和接纳，有赖于城市按照城市整体建设和规划的要求，需要纳入城市的各类工程系统，由城市统筹布局和规划，其总量的预测、方案的确定、系统的组成、用地的安排都需要依据城市规划来进行。因此，如果脱离了城镇总体规划规划的宏观指导，擅自改变城镇总体规划确定的城市及园区的布局，将会给园区的顺利运转带来极大的障碍。
四、依据城市规划管理体系，科学管理工业园区
工业园区的管理，很大程度上是工业园区内土地和空间资源的管理，是城市经营的有机组成部分。当前的工业园区管理中，受人员素质及重视程度的影响，普遍存在着管理不规范的问题，导致园区建设的混乱，不仅对园区的建设发展不利，也对园区周边的城市环境造成了一定的影响，增加了园区和城市的进一步发展的预期成木。因此工业园区的建设和管理应遵循科学的城市建设和管理的体系，在规划管理上作好以下几方面的工作:
加强园区各类规划的编制。为加快工业园区的健康发展，依据城市各类用地发展的客观规律，其首要任务是编制工业园区的总体规划，并在总体规划的指导下，完善各类工程系统规划，确保园区的基础设施建设能和城市的基础设施系统有良好地衔接。同时，在园区总体规划的指导下，应编制园区的控制性详细规划，在控制性详细规划中，要针对园区招商引资和土地出让工作，明确规划范围内各地块的用地性质、建设强度、建筑密度、建筑高度、绿地率、公共绿地面积、必须配臵的公共设施等控制指标和要求，并根据不同地块的建设标准，确定土地出让的不同要求和价格，使得园区的建设和经营能在能合理性和公平性的基础上，取得效益的最大化。
加强园区建设项目的管理。《国务院关于加强城市规划工作的通知》(国发„1996‟18号)和《国务院关于加强城市规划监督管理工作的通知》(国发„2002‟13号)明确指出耍加强各类园区的规划管理，各类园区的规划管理应纳入城市规划统一管理，市一级的规划管理权不得下放。当前导致工业园区“封闭管理”的主要原因是园区的政策优惠，但园区的各种优惠和方便的政策，并不意味着园区管理的放松或削弱，而是要简化管理的程序和提高管理的效率。因此，园区建设必须按照《城市规划法》的要求，严格“一书二证”的核发程序。针对工业园区在建设和管理中的特殊性的要求，在具体工作中，可采取灵活、创新的工作机制，如对于一般项目，可由园区管委会负责前期工作，提出初步审查意见，由园区所在地人民政府城市规划行政主管部门审批和发放“一书二证”；而大中型项目及重要地段的建设项目，则由园区所在地人民政府城市规划行政主管部门进行审查和审批，保证项目建设的合理与合法。工业园区的健康发展是事关“三农”问题的解决和劝口快发展、“富民强省”目标实现的重要问题，科学地进行工业园区的选址、规划、建设和管理，建立合理的工业园区规划和管理的组织体系将具有重要的意义。通过发挥城市规划的综合调控作用，在城市规划的引导下，进行工业园区的规划和建设，将有助于工业园区的健康发展，有利于以工业化促进城镇化，以城镇化带动工业化，并进而促进区域经济发展和社会进步，从而早日实现我省全面建设小康社会的战略目标。
