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关于监督法的几个问题
主讲：高宏
一、《监督法》出台背景
▲ 党中央高度重 ▲ 连续五届人大不懈努力 ▲ 民主立法典范 集体智慧结晶 ▲ 反复调研，三轮起草 ▲ 初审二审，意见纷纭 ▲ 再组工作班子，调整立法思路
▲ 党中央高度重。１９９０年３月，中共中央关于加强党同人民群众联系的决定中指出，要建立和完善党内监督与党外监督，自上而下的监督与自下而上的监督的制度，建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法。这是党中央以正式决定的形式对全国人大常委会立法工作提出的一项明确要求。
以胡锦涛为总书记的新一届党中央高度重视监督法的制定工作，中共中央政治局常委会于２００３年１１月、２００５年１２月和２００６年５月先后三次听取全国人大常委会党组的专题汇报，就修改监督法草案总的指导思想、原则、思路等重大问题，认真地进行了讨论研究，提出了明确的意见。
２００６年６月６日，中南海怀仁堂，胡锦涛总书记在这里亲自主持召开党外人士座谈会，专门就监督法草案修改稿同各民主党派中央、全国工商联领导人以及无党派人士坦诚交谈，征求意见。就立法问题召开这样的座谈会，在本届全国人大是继宪法修正案草案和反分裂国家法草案之后的第三次，充分说明党中央对制定监督法的高度重视。在座谈会上，大家对监督法草案修改稿的指导思想、基本原则、框架结构和主要内容，给予充分肯定；同时，也提出了一些重要的修改建议。最后，胡锦涛总书记发表了重要讲话，明确提出制定监督法所必须把握的重大原则。他强调，制定监督法，有利于坚持和完善人民代表大会制度、更好地发挥这一制度的特点和优势，有利于健全人大监督机制，有利于促进依法行政、公正司法，也有利于推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。监督法经全国人大常委会审议通过后，要切实保证这部法律得到正确实施。
▲ 连续五届人大不懈努力。《监督法》从1986年开始酝酿、历经六届至十届共五届全国人大、20年时间。从1987年六届全国人大五次会议，到2006年十届全国人大四次会议，历次全国人大会议都有人大代表提出关于制定监督法的议案，共计222件，参与联名代表共计4044人次。
1990年10月，拟出了《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会监督法(草案)》。1997年8月，七易其稿后，形成《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(试拟稿)》。2002年8月，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）》首次提请审议；2004年8月再次进行了审议；由于意见分歧较大，这次会议审议后，重新组织工作班子，并且深入各省区进行调研，草案进行了重大修改，2006年6月进行三审，名称改为《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督法(草案)》；2006年8月进行四审，名称改为《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法（草案）》；8月27日表决通过。
二、监督法的主要内容
1、听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告
近年来，各地为加强人大常委会对“一府两院”工作的监督进行了积极的探索和实践，为制定监督法提供了有益的经验。关于对政府工作的监督，经对不同做法反复比较、认真研究，从监督实效看，经验比较成熟、认识比较一致的做法是对政府专项工作进行评议。实践证明，紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益的问题（如“三农”问题、义务教育、环境保护、安全生产、拆迁补偿等），开展对政府专项工作的评议，社会各界普遍关注，常委会组成人员也都比较熟悉，能提出不少中肯的意见和建议，评议有深度，可以增强人大监督工作的针对性和实效性。同时，评议专项工作，把对有关主管领导干部的工作业绩和存在问题寓于其中，实际上也体现了对他们的监督，并有助于党委及其组织部门对干部的考察。
关于对人民法院和人民检察院的监督，近年来地方带有一定普遍性的做法是，对人大代表和人民群众向人大常委会反映的涉法涉诉问题，有些由人大专门委员会或者人大常委会工作机构、有些由主任会议或者分管副主任转交“两院”依法处理，作为启动“两院”内部监督机制的一个渠道，起了积极作用，有些地方称其为“个案监督”。由于这种做法不是由人大常委会集体行使监督权，因此，实际上并不是“个案监督”，而属于处理信访的工作问题，监督法对此没有作规定。依据我国宪法和有关法律，法院、检察院法独立行使审判权、检察权，人大常委会对“两院”的工作监督，主要是通过听取和审议“两院”的专项工作报告、执法检查报告等形式，督促司法机关完善内部监督制度，重点解决审判工作、检察工作中群众反映强烈、带有共性的问题，如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等，促进公正司法。这样做，既能发挥人大常委会依法监督“两院”工作的职能，增强监督实效，又能保障法院、检察院依法独立行使审判权、检察权。
为此，监督法规定，各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。常委会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议，本级人民政府、人民法院或者人民检察院应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会报告。
2、计划和预算监督
监督计划、预算执行情况，是人大常委会对政府工作进行监督的重要内容。国民经济和社会发展计划和预算，是关于全国或者某一行政区域经济社会发展的目标、任务、政策措施和工作部署的总安排，在经济社会发展中具有十分重要的作用。人大及其常委会对计划的监督，从本质上讲，就是确保党和国家大政方针的贯彻实施，有效实现最广大人民的根本利益，保证国民经济和社会各项事业健康有序、又好又快发展，保障社会生活的正常运行和国家的长治久安。
监督法根据这些年各级人大常委会在这方面进行的探索和积累的经验，按照突出重点、增强实效的要求，在同预算法、审计法和全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定、关于加强经济工作监督的决定相衔接的基础上，主要增加规定了以下内容：一是常委会对决算草案和预算执行情况报告重点审查的内容，包括：（１）预算收支平衡情况；（２）重点支出安排和资金到位情况；（３）预算超收收入的安排和使用情况；（４）部门预算制度建立和执行情况；（５）向下级财政转移支付情况；（6）本级人大关于批准预算的决议执行情况。同时，区别中央与地方的不同情况，全国人大常委会还重点审查国债余额情况，地方各级人大常委会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。二是常委会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审议工作报告。三是根据“十一五”规划纲要的规定，增加规定：国民经济和社会发展五年规划经人大批准后，在实施的中期阶段，政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议。规划经中期评估需要调整的，政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。
3、法律法规实施情况的检查
依据宪法和有关法律的规定，人大常委会负有保证宪法和法律、法规的遵守和执行的职责。法律法规实施情况的检查，也就是通常所说的执法检查，是这些年各级人大常委会在实践中形成的把工作监督和法律监督结合起来的一种行之有效的监督形式。通过执法检查，既能发现“一府两院”在执法中存在的问题，可以促进依法行政、公正司法；又能发现法律、法规自身存在的不足，有利于修改完善有关法律、法规。为此，监督法规定：常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排执法检查。常委会根据年度执法检查计划，按照精干、效能的原则，组织执法检查组。全国人大常委会和省一级人大常委会根据需要，可以委托下一级人大常委会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查。执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常委会审议。常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由本级政府、法院或者检察院研究处理。
4、规范性文件的备案审查
对规范性文件进行备案审查，是宪法赋予人大常委会的法律监督职权，对于维护法制统一，至关重要。立法法对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销已经作了规定。根据现实需要，监督法重点对以下两方面作出了规定：第一，依据宪法和有关法律的规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级政府发布的不适当的决定、命令。针对实际中一些地方的决议、决定或者发布的命令存在超越职权、明显违法（如擅自设立审批、收费、罚款、强制措施等）的情况，监督法规定：县级以上地方各级人大常委会对下一级人大及其常委会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列不适当的情形之一的，有权予以撤销：（１）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；（２）同法律、法规规定相抵触的；（３）有其他不适当的情形，应当予以撤销的。县级以上地方各级人大常委会审查、撤销不适当的决议、决定或命令的程序，由省级人大常委会参照立法法的有关规定，作出具体规定。第二，最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中的具体应用法律的解释，应当报全国人大常委会备案。国务院、中央军事委员会和省级人民代表大会常委会认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，最高人民法院或者最高人民检察院认为对方作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人大常委会提出进行审查的要求。其他国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民也可以向全国人大常委会提出进行审查的建议。
5、审议和决定撤职案
地方组织法第四十四条规定：县级以上地方各级人大常委会可以“在本级人民代表大会闭会期间，决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务；决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的职务”。地方组织法没有对县级以上地方各级人大常委会行使上述职权的程序作出规定。参照地方组织法关于人大代表联名提出罢免案的处理程序，监督法对这一问题作了完善，规定：县级以上地方各级人民政府、人民法院和人民检察院、常委会主任会议和常委会组成人员五分之一以上书面联名，可以向常委会提出对法律规定人员的撤职案。其中，常委会组成人员五分之一以上联名提出的撤职案，由主任会议决定是否提请常委会审议；或者依法组织特定问题的调查委员会，由以后的常委会会议根据调查委员会的报告审议决定。
三、《监督法》的主要特点
1．监督法将调整范围定位于人大常委会的监督工作。
2．监督法坚持从我国国情和实际出发的原则，区别不同情况作出规定。
3．监督法完善了人大常委会对“一府两院”工作实施监督的形式和程序。
4．监督法注重处理好与宪法和有关法律的关系。5．监督法强调人大常委会监督工作的民主化、公开化。
1、监督法将调整范围定位于人大常委会的监督工作。我国各级人民代表大会和县级以上各级人大常委会都有对“一府两院”的监督权，但人民代表大会与人大常委会的具体监督职权有所不同。人民代表大会主要是听取和审议“一府两院”的工作报告，审查和批准国民经济和社会发展计划与计划执行情况的报告、预算与预算执行情况的报告，这些职权具有监督“一府两院”工作的性质。但是，各级人大每年通常只开一次会，不可能对“一府两院”工作实施经常性的监督。按照宪法有关规定，对“一府两院”工作实施经常性监督的职权是由人大常委会行使的。二是，这些年各地方为加强人大监督工作所进行的探索和需要加以规范的，也集中在如何加强和完善人大常委会对“一府两院”工作的监督问题。因此，监督法将调整范围定位于规范人大常委会的监督工作。
2、监督法坚持从我国国情和实际出发的原则，区别不同情况作出规定。对于实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定；实践经验尚不成熟，又需要作规定的，作出原则规定，为进一步改革留下空间；缺乏实践经验，各方面的意见又不一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作补充完善。
3、监督法完善了人大常委会对“一府两院”工作实施监督的形式和程序。宪法和有关法律已经赋予人大常委会对“一府两院”工作的监督权，监督法不需要赋予其新的监督权。目前实践中的突出问题是监督的形式和程序不够完善。为了进一步增强监督实效，监督法着重将人大常委会对“一府两院”工作的监督进一步予以规范化、程序化。
4、监督法注重处理好与宪法和有关法律的关系。我国宪法和立法法、地方组织法、预算法等法律及全国人大常委会通过的有关决定对全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会的监督权作出了规定。监督法在总结实践经验的基础上，对监督的形式和程序作了切合实际、比较全面的规定，对宪法和有关法律已有的规定原则上只作衔接性的规定，不都照抄照搬，以增加针对性和可操作性。
5、监督法强调人大常委会监督工作的民主化、公开化。我国宪法明确规定，我国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会和它的常务委员会。国家权力机关的监督权，是人民当家作主、管理国家事务权利的体现。人大常委会的监督应体现人民的意志，并向人民群众公开，接受人民的监督。为此，监督法规定，关系群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，人民来信来访反映的问题等，是各级人大常委会确定听取专项工作报告和执法检查的重要议题。各级人大常委会行使监督权的情况，应当向本级人民代表大会报告，接受监督，并向社会公开。常委会听取和审议的专项工作报告和执法检查的年度计划、常委会听取和审议的预算执行情况报告和审计工作报告、执法检查报告及审议意见，“一府两院”对报告及审议意见研究处理情况，均应向社会公布，以便于人民群众了解和监督。
四、监督法四大亮点
亮点一：确立三大原则，做到不失职、不越权。亮点二：围绕群众关心的问题监督“一府两院”工作。亮点三：替百姓管好政府的钱袋子。
亮点四：执法检查重在社会普遍关注的重大问题。
亮点一：确立三大原则，做到不失职、不越权
人大常委会是代表国家和人民进行具有法律效力的监督，具有很强的政治性。因此，准确把握人大常委会行使监督权的原则，对于坚持中国特色社会主义政治发展道路，正确行使宪法赋予的监督职权，做到既不失职、又不越权，至关重要。
监督法规定了人大常委会行使监督权的三大原则：
第一，坚持党的领导原则，处理好加强人大监督与维护党的领导的关系。坚持党的领导是历史的选择、人民的选择，是国家发展、民族振兴的根本保证。只有在党的领导下，才能充分发挥人民代表大会制度的作用；而人民代表大会制度的加强和完善，可以更好地实现党的领导，有利于巩固党的执政地位。坚持和维护党的领导，是人大常委会监督工作必须始终不渝坚持的政治原则。
第二，坚持依法行使职权的原则，处理好加强人大监督与支持政府和法院、检察院依法行使职权的关系。
第三，按照民主集中制的原则，集体行使监督职权。亮点二：围绕群众关心的问题监督“一府两院”工作
对政府和人民法院、人民检察院工作进行监督，是人大监督工作的一项重要内容。监督法对此作了哪些更有针对性和实效性的规定？
首先，监督法明确规定，人大常委会监督的重点，要紧紧抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题。
其次，监督法明确规定，人大常委会监督的主要形式是每年有计划地选择若干重大问题，听取和审议“一府两院”的专项工作报告。
另外，监督法明确了专项工作报告议题确定的六个途径，比如人大代表反映集中的问题、常委委员反映集中的问题、人民来信来访反映集中的问题等。
“从这些途径确定的监督内容来看，都是人民群众普遍关注的。政府工作中，比如„三农‟、义务教育、医疗卫生、环境保护、安全生产、社会保障、拆迁补偿等问题；“两院”工作中，比如执行难、告状难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不究、司法不公等问题。”乔晓阳说，人大常委会抓住了人民群众普遍关注的、反映强烈的、又带有共性的问题实施监督，这种监督是基本的、全面的，而且是具有法律效力的。围绕这些问题开展专项监督，把对有关主管领导人员的工作业绩和存在的问题寓意其中，实际上也体现了对人大选举和任命国家机关工作人员的监督。
乔晓阳强调，监督法明确规定，“一府两院”要将对人大常委会审议意见的研究处理情况，向人大常委会提出书面报告。人大常委会认为必要的时候，可以作出决议。
“一府两院要在决议规定的期限内，将执行决议的情况再次向人大常委会报告。这就意味着一旦人大常委会启动了工作监督的程序，就要一抓到底，要抓出实实在在的成效出来。”
乔晓阳说，监督法明确规定，人大常委会工作监督的情况，包括“一府两院”执行人大常委会决议的情况，都要向人大代表通报，并且向社会公布，这等于把人大的监督置于人大代表和全社会的监督之下。
“这些规定，要求人大常委会更加关注人民群众关心的问题，更好地行使监督权，使监督工作更有深度、更有实效。有针对性地开展经常性的专项工作评议，直至问题得到切实解决。”全国人大法律委员会主任委员杨景宇说，“由此可见，人大常委会的工作量不是减少了，而是增加了；对人大常委会工作的要求不是降低了，而是提高了。”
亮点三：替百姓管好政府的钱袋子
替纳税人管理好政府钱袋子，监督计划、预算执行情况，是人大常委会对政府工作进行监督的重要内容。此次通过的监督法，按照突出重点、增强实效的要求，有针对性地增加了新的规定。
常委会对决算草案和预算执行情况报告，重点审查下列内容：预算收支平衡情况；重点支出安排和资金到位情况；预算超收收入的安排和使用情况；部门预算制度建立和执行情况；本级人大关于批准预算的决议执行情况。
同时，区别中央与地方的不同情况，全国人大常委会还应当重点审查转移支付情况，地方人大常委会还应当重点审查上级财政专项补助资金的安排和使用情况。
常委会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。常委会组成人员对审计工作报告的审议意见交由本级政府研究处理，并将研究处理情况向常委会提出书面报告。常委会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议，本级政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会作书面报告。
根据“十一五”规划纲要，增加规定：国民经济和社会发展五年规划经人大批准后，在实施的中期阶段，政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议。规划经中期评估需要调整的，政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。
亮点四：执法检查重在社会普遍关注的重大问题
建筑法执法检查，暴露了拖欠农民工工资的大问题，掀起全国范围内清欠农民工工资风暴；法官法、检察官法执法检查，揭示了我国法院、检察院办案力量普遍不足，中西部贫困地区法官、检察官面临断档危险的严峻现实；环境执法检查，报告了各地经济增长指标有层层加码之势，不少地方发展经济主要还是依赖高投入、高消耗的环境之忧。
这些执法检查均由人大常委会副委员长亲自带队、亲自汇报，报告后面都提出了具体的建议，每一个报告的分量都是沉甸甸的。
执法检查是多年来各级人大常委会在实践中形成的把工作监督和法律监督结合起来的一种行之有效的监督形式。通过执法检查，既能发现“一府两院”在执法中存在的问题，可以促进依法行政、公正司法，又能发现法律、法规自身存在的不足，有利于修改完善有关法律、法规。为了进一步发挥执法检查的效能，监督法对此作了进一步规定：
常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排执法检查。
常委会根据年度执法检查计划，按照精干、效能的原则，组织执法检查组。全国人大常委会根据需要，可以委托部分省级人大常委会对有关法律在本行政区域内的实施情况进行检查，并将检查情况书面报送全国人大常委会。
执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常委会会议审议。常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由本级政府、法院或者检察院研究处理。政府、法院或者检察院应当将研究处理情况向本级人大常委会提出书面报告。必要时，由委员长会议或者主任会议决定提请常委会会议审议，或者由常委会组织跟踪检查。
五、监督法有“三个突出”：形式、内容、效果
突出监督形式——主要是听取和审议“一府两院”专项工作报告。其一，紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题，如“三农”问题、义务教育、环境保护、安全生产、拆迁补偿或者告状难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等，开展对“一府两院”的专项工作评议。社会各界普遍关注，常委会组成人员也都比较熟悉，能提出不少中肯的意见和建议，评议有深度，可以增强人大监督工作的针对性和实效性。
其二，评议专项工作，把对有关主管领导干部的工作业绩和存在问题寓于其中，实际上也体现了对他们的监督，把对工作的监督和对人的监督结合起来。
其三，将常委会组成人员的评议意见转送主管干部的部门，有助于干部部门对干部的了解，可以作为干部部门评价、使用干部的依据。
突出监督内容——直接反映人大代表和人民群众普遍要求解决的问题。
监督法规定，常委会确定听取和审议“一府两院”的专项工作报告，可以有六大途径：本级人大常委会在执法检查中发现的突出问题；本级人大代表提出的建议、批评和意见集中反映的问题；本级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题；本级人大专门委员会、常委会工作机构调查研究中发现的突出问题；人民来信来访集中反映的问题；社会普遍关注的其他问题。
突出监督效果——注重针对性和实效性。
为此监督法规定，人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级政府、法院、检察院的专项工作报告、开展执法检查。对决算草案和预算执行情况报告，重点审查预算收支平衡等情况。常委会组成人员对专项工作报告、计划执行情况报告、预算执行情况报告、执法检查报告等的审议意见和执法检查报告，分送“一府两院”研究处理。常委会认为必要，可以对专项工作报告、审计工作报告作出决议。
六、《监督法》的理念、制度与技术从理念的层面上看，《监督法》具有浓厚的中国特色与时代特色 一方面，《监督法》秉持的基本精神与基本理念，乃是中国式的“监督”，而不是西方式的“制约”或“制衡”。从这个角度上说，这部刚刚降生的《监督法》既不宜看作“制约法”，也不宜理解为 “制衡法”。因为，无论是“制约”的对象还是“制衡”的对象，都主要偏重于权力本身，主要偏重于对权力本身的单向或双向的约束、克制。所谓“权力制约””或“权力制衡”，指的就是这个意思。但是，《监督法》中的所谓监督，主要侧重于各级人大常委会对“一府两院”工作本身的察看与督促。而且，在人大常委会监督“一府两院”的过程中，还特别强调监督与支持的相关性甚至是同一性，即，强调通过人大常委会的监督，支持“一府两院”正确地行使行政权、审判权与检察权，“寓支持于监督之中”。
另一方面，《监督法》还全面地体现了中国特色的政治理念或政治原则。譬如，《监督法》第一条规定的立法目的是：“发展社会主义民主，推进依法治国”，这就使《监督法》与当代中国的政治目标紧密地结合起来了。第三条又规定了监督的基本原则：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权，应当围绕国家工作大局，以经济建设为中心，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和„三个代表‟重要思想，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放。”按照这些原则，监督既是一种法律行为，但也是一种政治行为；监督既要符合法治的要求，更要促进经济建设、坚持党的领导、坚持与时俱进的中国化的马克思主义；在各级人大常委会监督“一府两院”的过程中，无论是监督机构还是被监督机构，其出发点都是一致的，那就是，在中国共产党的领导下，维护国家和人民的根本利益……，等等。从这个意义上说，《监督法》并不是一个孤立的法律文本，它同时也是一个政治文件，承载了强烈的政治意义。
从制度层面上看，《监督法》的制度安排主要包含了两个特点。第一个特点，《监督法》体现了与国家政体的衔接。按照现行宪法的规定，我国的政体是人民代表大会制，这个基本政治制度的核心内容是：“一府两院”由人民代表大会产生，向人民代表大会负责并报告工作，接受人民代表大会的监督；在人民代表大会闭会期间，“一府两院”还要向同级人大常委会负责，接受同级人大常委会的监督。在《监督法》中全面规定的人大常委会监督“一府两院”的系列制度，则构成了人民代表大会制度的一个不可或缺的组成部分，甚至是核心部分。譬如，《监督法》第五条规定：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。”第六条又规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，应当向本级人民代表大会报告，接受监督。”按照这些规定，《监督法》旨在规范的各级人大常委会对“一府两院”的监督，其实就是对我国政体的更具体的制度表达。
第二个特点，《监督法》实现了相关宪法性规定的具体化。按照《监督法》的规定，人大常委会监督“一府两院”的基本制度或基本方式主要有：听取和审查“一府两院”的专题工作报告以及人民政府的其他报告，审查和检查法律法规的实施情况，询问与质询，特定问题的调查，审议和决定撤职权，等等。这些监督制度或监督方式，在现行宪法、全国人大组织法、地方人大与地方政府组织法中，已经做出了初步的、原则性的规定。在各级人大常委会过去的监督实践中，这些监督制度或监督方式，绝大多数已经得到了不同程度的运用。但是，勿庸讳言，在《监督法》诞生之前，由于配套的监督程序的缺失，以及其他方面的原因，某些监督方式并没有发挥出应有的效能，从而影响了人大监督的优势。现在，《监督法》通过对这些监督制度或监督方式予以专门的、系统的规定，实际上是在现行的宪法、人大组织法的框架内，对各级人大常委会监督“一府两院”的制度，进行了具体化、程序化的建设。
从技术的层面上看，《监督法》体现了从现实出发的匠心与智慧。首先，《监督法》中最值得注意的一个技术路径，乃是对监督程序的强调。关于法律程序的价值与功能，法学界已经取得了普遍的共识。古人曾说，“徒法不足以自行”。其实，在现代法律领域，仅有实体法也“不足以自行”。因而，必须制定配套的程序法，才可能为实体法插上腾飞的翅膀，才可能让实体法有效地惠及社会。作为一项政治原则与宪法原则，各级人大常委会对“一府两院”的监督由来已久，但是，在监督程序相对粗梳的情况下，监督的实际效能难以得到进一步的提高。也许正是有鉴于此，《监督法》的制定者在这个方面着墨甚多，除了“总则”部分，《监督法》的大部分内容，事实上都是关于监 19 督的程序性规定，这就使《监督法》带有较强的程序法特征，甚至可以说它就是一部“监督程序法”。
其次，《监督法》对人大常委会与“一府两院”的关系进行了若干刚柔相济的规定。“刚”的一面，表现为人大常委会对“一府两院”的监督得到了强化；“柔”的一面，是指这些监督仍然没有超越当代中国的政治现实，仍然可以为当代中国的政治情势所容纳。譬如，人大常委会要听取“一府两院”的专项工作报告，就是一种灵活性较强的监督方式。从法理上讲，人大常委会可以相对自由地确定专题工作报告的主题。可以想象，如果人大常委会任意地、过于频繁地提出专题工作报告的要求，就可能给被监督机构造成较大的压力，甚至可能导致监督关系趋于紧张。对此，《监督法》既强调了人大常委会听取和审议“一府两院”的专题工作报告，同时也规定：人大常委会要公布听取和审议专题工作报告的年度计划；正式听取和审议专题工作报告之前，人大常委会的办事机构还要将各方面对该项工作的意见汇总，交由被监督机构，以便让被监督机构提前准备；“一府两院”的专题工作报告在正式审议之前，还应提前20日送给人大常委会有关机构征求意见，从而给“一府两院”修改自己的工作报告留下了更多的空间；人大常委会的审议意见交给被监督机构之后，被监督机构还应当将研究处理情况交给人大常委会的有关机构征求意见，然后再向人大常委会提出书面报告，等等。这类细节性规定，在整部法律中随处可见，体现了立法者对当代政治现实的理解和尊重。通过这些技术性规范，无论是监督机构还是被监督机构，都将被置于一个有章可循的监督过程之中，既保障了《监督法》的可行性，同时也有助于提高监督过程的规范性、可预期性。
七、《监督法》的历史意义
制定《监督法》，是发展社会主义民主政治、实施依法治国基本方略的重要内容，也是依法行政和公正司法，维护人民群众利益、构建社会主义和谐社会的必然要求，其意义极为重大。
有利于落实宪政精神，推进社会主义民主法制建设
人民当家作主的本质，不在于每一个人都要成为权力机关的组成人员，而主要是由人民选出的代表，能够真正地代表大多数人的利益和意志，把关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题作为监督重点，综合运用听取和审议工作报告、执法检查等形式，切实加强对带有普遍性、倾向性的问题的监督，进一步增强监督工作的针对性和实效性。《监督法》的出台，反映了执政党正竭尽所能落实民主宪政，保障人民当家作主的权利，使民主监督渠道更加畅通、程序更加规范、作用得以发挥，改变各级人大“橡皮图章”的尴尬印象，促进社会主义政治文明的建设。
有利于进一步完善人民代表大会制度
人民代表大会制是我国人民民主政权的组织形式，是我国的根本政治制度。鉴于宪法、法律对各级人大的职权规定比较原则、笼统和分散，影响了权力机关作用的发挥。由于各级人大每年通常只开一次会，不可能对“一府两院”工作实施经常性的监督，于是，对“一府两院”工作实施经常性监督的重担就自然落在人大常委会的肩上。《监督法》将本法的调整范围锁定为规范人大常委会的监督工作，相应地将法律的名称改为各级人大常委会监督法，从而确立了人大常委会独立的监督地位。各级人大常委会作为监督法的主体，监督的对象是“一府两院”。为保持人大监督的独立性，《监督法》实事求是地将其职权予以系统化、规范化、制度化，赋予了各级人大常委会政务评议、财政监督，人事撤职及政令审查等职权，并规定了上述职权行使的方式与途径，从而使人大监督具有很强的操作性。
有利于强化权力制约和监督机制
衡量一个国家民主政治良莠的重要标准，关键在于监督机制是否健全与完善。为了遏制权力的滥用，孟德斯鸠在总结权力运行的规律时说，从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。我国实行人民代表大会制度，行政机关和司法机关都由立法机关产生，对它负责，受它监督。但由于人大常委会的实际权力往往无法到位，在行使立法权及其他重大权力的过程中，缺乏相应的权力资源和程序保障，导致法律实施的公平性、正义性及权威性大打折扣。所以，加强权力机关对行政权与司法权的监督至关重要。
八、《监督法》实施中的难点
应该看到，在《监督法》的实施过程中还面临着许多困难和问题，有待我们去面对和克服，只有顺利地实施《监督法》，才能发挥其立法作用和实现其立法目的。
首先，机构配置问题。虽然《监督法》“没有扩充人大的权力，而只是对监督程序进行了相对细致的规定”，但毕竟对各级人大常委会的工作提出了更高的要求，而按照现有人大常委会的部门设置、人员配备，是否有能力按照《监督法》的规定履行其监督职能是有疑问的。
其次，配套措施问题。“徒法不足以自行”，法律的有效实施需要一系列配套措施进行配合。就《监督法》而言，一方面需要各省市根据本地实际尽快制定实施办法，另一方面，《监督法》本身也要完善相关的制裁措施，如规定人大常委会、“一府两院”等不履行或者不正确履行其相关职责的法律后果等，以增强法律的可操作性和威慑力。
最后，人大监督与司法独立之间的关系。“个案监督”是否会妨碍司法独立在《监督法》起草过程中始终存在着争议。《监督法》对司法的监督和对行政机关的监督基本上置于相同地位，要求法院、检察院一样要向人大常委会作专项工作报告，实际上是为“个案监督”预留了空间。尽管如此，人大常委会对“个案监督”还是应该谨慎从事。
