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城乡统筹发展中职务犯罪防范的思考http:// 添加日期：2011-05-18 14:38:46 来源：拍案网--延安市洛川县检察院
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城乡统筹发展是党的十七大提出关于加快我国社会主义现代化建设的战略部署，党的十七届三中全会明确确立“必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略”，进一步对统筹城乡发展的制度建设和工作举措作出了全面部署。为了认真贯彻党的十七大精神，建设城乡统筹一体化，拉近城乡距离，提高、改善农民生产生活条件，省委将延安市确定为率先发展城乡统筹示范区，这一重大战略部署给全市检察机关充分发挥法律监督职能，全面提升检察工作综合能力提供了重大的发展战略机遇。面临新形势、新任务、新要求，检察机关如何改进工作方法，如何立足检察职能，有效惩治职务犯罪，有效防治和减少我县城乡统筹发展过程中国家工作人员和其他依法从事公务人员的职务犯罪，为我县城乡统筹改革营造良好的法治环境，确保城乡统筹一体化经济建设正常有序进行，提升检察机关形象，提升检察机关的公信力。
一、城乡统筹发展过程中，极易产生的职务犯罪的主要表现形式
按照延安市政府城乡统筹总体方案的要求，在统筹城乡发展综合配套改革过程中，要实施“城乡一体化养老保险”、“街景改造”、“土地流转”、“基础设施建设”、“生态环境建设”等任务，通过调研我们认为在城乡统筹发展初期，因制度不健全、措施不到位、衔接不配套等不利因素的存在，因此极易在：①工程建设领域中，工程的审批、招投标及资金使用上滋生贪污贿赂、渎职失职等职务犯罪;②涉农领域，在农村基础建设和公共服务建设等工程领域，支农惠农专项资金管理上，包括：退耕还林补贴、粮食直补、专项扶贫资金及医改、社会保障、征地拆迁占用补偿、土地使用权出让、旧村改造中的土地整理，虚报、虚增及资金拨付、管理和发放上存在的贪污贿赂、渎职侵权职务犯罪;③财政金融部门对基础设施和公共服务设施建设等领域的材料采购、统筹建设投资资金管理、拨付中的贪污贿赂、挪用等职务犯罪;④土地管理部门，土地开发领域中，对土地整理、土地使用权出让、流转过程中的贪污土地整理中的工程款或收受承接土地整理施工方贿赂，或贪污土地出让费等的职务犯罪;⑤教育、科技、卫生等部门人员在服务“三农”过程中发生的职务犯罪。具体表现有：
(一)城镇化基础设施和公共服务建设等工程建设领域
我们通过对近年来查办建筑工程领域职务犯罪案例的调查分析，发现：①在工程建设前期掌管审批“一书两证”的城建部门工作人员利用审批工程建设项目选址、用地性质、容积率等规划事项的职务便利，违法审核有问题的规划方案，为请托人谋取利益，从中收受贿赂，或拖延审批;②工程招投标上将公开招标的项目擅自邀请招标，将工程总额拆分到国家规定的公开招标限额以下，只对主体工程实行招投标，而将大量附属工程、计划外工程和装饰工程不列入招标范围，直接承包给施工单位，从中收受贿赂，或预先设定有利于请托人的技术要求、资格条件、投票报价要求和评标标准，以不合理的条件限制、排斥潜在投标人，违法违规泄漏与招标投标活动有关情况和资料，人中收受贿赂;③施工过程中，施工管理、监督人员利用监督工程进度、质量等职权向施工单位吃拿卡要;④施工单位为达到偷工减料、以次充好之目的，腐蚀施工监督管理人员。⑤工程验收中贿赂有关人员，以便把不合格工程验为合格工程或评为优质工程;⑥工程的设备、材料采购环节中，有些生产厂家、销售商家通过贿买个别采购人员的非法手段，与负责采购的人员进行权钱交易，达到推销质量低劣的材料设备的目的。⑦工程预决算中利用审核权高套定额，从而侵吞建设资金。
(二)涉农领域。在农村村镇建设、道路交通建设、农田水利建设、广播电视“村村通”、电网改造、饮水工程、沼气利用等农村基础设施建设工程领域发生的工作人员插手工程建设审批、招投标等环节中内定中标人的贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件;在涉及“三农”的财政性建设资金、粮农补贴专项资金、扶贫开发资金等支农惠农资金分配、审批、管理、发放过程中发生的财政金融部门对惠农资金的截留挪用或贪污或在拨付上滥用职权等职务犯罪案件;村基层干部在落实惠民政策上，弄虚作假领取直补资金，表现最多的是一些村干部多报、虚报退耕还林面积、粮食直补面积、或虚报医保户、低保户等社保资金的审报、管理、发放上贪污截留挪用，或收受贿赂或滥用职权。
(三)土地征用、拆迁、整理及开发领域
1、通过查办的青兰高速公路征地占用补偿中的职务犯罪案件分析，作为农村基层组织人员的村干部协助政府从事公务过程中，利用职务之便贪污、受贿，甚至滥用职权，致使国家财产流失表现以下两个方面：①对征地补偿款进行管理和发放，村干部或多或少给村民发了一些，村民也不知道自己到底该得多少，进而将部分补偿款收入个人囊中，或拖延发放时间收受补偿户贿赂，或通过虚报土地面积、虚列征地农户等手段向政府多报征地补偿款，然后冒名或编造假名领取补偿款据为己有;②利用征地补偿中确认、完善土地承包经营权合同之机，给附着物补偿户发难，侵占财物，如今年查办的王某、李某二人贪污罪，二人利用村委会组织人员身份，在对附着物赔偿户进行完善土地承包经营合同时，以村委会名义向附着物赔偿户索要现金，后据为已有。
2、掌管土地征用权的征迁领导小组中的部分人员，以及协助此项工作的乡镇人民政府国家工作人员滥用职权，相互串通，把违章栽种在村集体组织土地中的村民个人附着物，依照法律不应赔偿的部分，确认为合法后骗取国家补偿资金。
3、在征地拆迁中，个别国家工作人员及乡(镇)村级负责征地拆迁的干部采用欺上瞒下的方法套取国家资金，主要表现在：①采用上多下少的方法克扣农民拆迁补偿资金;②虚列支出方法私分集体拆迁补偿资金;③利用拆迁丈量、测算和管理、发放拆迁补偿费权利，收受承拆户贿赂后，滥用职权给承拆户多报被拆迁面积，数量，这样势必会造成国家大量资金流失;④管理、发放拆迁补偿费中贪污，收受贿赂或挪用拆迁款;⑤伪造拆迁合同，虚构拆迁项目、虚增拆迁数量或虚增工程款骗取国家资金，或土地管理部门的工作人员滥用职权，采取欺骗手段，伪造建设许可证等文书，虚增拆迁面积，虚构拆迁补偿户，收受他人贿赂为他人谋取不正当利益的滥用职权犯罪。
4、国土资源管理部门在旧村还田、空心村改造等土地整理及土地使用划拨、出让过程中的职务犯罪表现在：从土地部门对土地整理项目工作流程看，项目的管理基本上是国土资
源部门自己立项，自己监管、自己验收，自己拔付工程款，握有实权的工作人员“一权独大”，一些工程包工头为了谋取暴利，甘愿金钱铺路向土管人员巨额行贿;土地开发利用中，土地管理部门工作人员违反土地管理法规，将单个建设项目用地进行拆分审批，或违法决定低价招商、改变土地用途，隐瞒建设用地的地类，更改地籍档案违法审批，办理土地出让手续、发放土地使用证等;或在招标、拍卖、挂牌等方式出让土地使用权而违法采取协议方式等出让手段达到压低或抬高土地出让金价格的目的，从中贪污或收受贿赂。或在土地出让金证估过程中滥用职权，调低评估参数，给国家造成土地出让金过程中，为请托人谋取利益收受贿赂;
(四)教育、卫生等领域
1、在完善公共教育服务体系中，①掌管一定权利的工作人员利用大宗采购公共教育服务设施、文化体育教学用品、辅导资料之便占有资金或虚开、高开售货发票贪污资金，或收取供货方回扣，或滥用职权以次充好，以假乱真;②利用工程建设发包、结算之机，大肆受贿;③利用人事职权进行权钱交易。
2、城乡医疗卫生服务均等化发展中的职务犯罪表现在：①“医药”不分，以药养医，少数医务人员利用开处方的便利，推销药品;②新合疗医革中，虚设或虚增住院手续进行贪污，负责管理新合疗的工作人员对合疗费截留、贪污或挪用;③医药采购人员或领导在药品及医疗器械采购中高抬价格贪污或收受对方回扣，如我院今年查办的一乡镇卫生中心医院院长，在为本院药品采购上，高开药品销货单价，贪污单位公款。
(五)政府物资采购、资金管理领域。城乡统筹发展中，涉及财政金融系统部门在资金管理环节中，利用职务之便，巧立名目、拖延拨付工程款或巧立名目，少拨不拨工程款等方式索贿受贿;在物资采购环节中，恶意拆分项目、限定采购特殊规则、变相指定品牌，逃避采用招标投标方式采购物资，从中收受贿赂，在采用招标投票方式采购物资的过程中，违法向请托人泄漏内幕信息，出具失实或不公正的评标意见，从中收受贿赂;单独或与物资供应商
相互勾结，伪造发票、重复报账、提高材料单价、编造业务，从中贪污;或违法验收入库数量短缺、质量残次、混淆品牌、降低档次的工程建设物资，为物资供应商谋取不正当利益，从中收受贿赂。
二、建立职务犯罪社会化预防体系，是遏制城乡统筹发展过程中职务犯罪发生的唯一有效途径
党十七大、十七届三中全会精神和高检院工作部署，把职务犯罪预防工作纳入了党和国家反腐败斗争总格局，要求检察机关在各级党委领导和人大监督下，依靠有关部门和全社会的支持、配合和参与，实现专门预防与系统预防、检察机关预防与社会预防的有机结合，推进职务犯罪预防工作社会化。按照标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉方针，以完善惩治和预防腐败体系为重点，有效地开展预防职务犯罪工作。就如何推进职务犯罪预防工作进程，创新、建立和完善相应的职务犯罪预防工作机制，更好地服从、服务于城乡统筹发展的工作大局。
(一)科学设计和构建职务犯罪预防工作机构与职责机制
1、建立职务犯罪预防工作联合监督机制。参照西安市《预防职务犯罪工作条例》和中共纪委关于《惩治、预防职务犯罪工作的指导、教育、监督要求》，建议延安市预防职务犯罪工作领导小组下设办公室负责日常工作，纪工委设置预防职务犯罪工作小组，落实专职工作人员，统一部署所分管行业预防职务犯罪工作;各系统、单位成立预防职务犯罪工作办公室，工作实行领导责任制，单位主要负责人对预防职务犯罪工作负总责，其他负责人根据分工各负其责。各系统、各单位要制定预防职务犯罪廉政教育培训计划，对工作人员进行思想政治教育、廉政教育和法制教育;建立健全内部管理制度，在容易发生职务犯罪的岗位和环节制定预防职务犯罪制度，进行监督和制约;如实向检察机关提供有关情况和资料;督促、检查所属单位的预防职务犯罪工作;及时向检察机关移送涉嫌职务犯罪案件;交流有关预防职务犯罪工作的信息;使各单位内部党员干部，特别是领导干部始终保持清醒头脑，不犯错误或少犯失职、渎职错误。
2、在县级检察机关内部设立专门的职务犯罪预防工作机构，完善职务犯罪预防机构设置的缺陷。检察机关一直在努力探寻社会化预防的机制和模式，2000年7月，最高人民检察院成立职务犯罪预防厅，将预防部门从反贪污贿赂部门中独立出来，成立了与反贪部门平行的预防部门。基层院由于受机构编制的限制，没有专门的职务犯罪预防机构编制，职务犯罪预防工作一直由反贪污贿赂局代行其职，没有配备专门的人员，机构的设置和人员配备上的问题，使我们检察机关在职务犯罪预防工作中一直处于尴尬的境地，客观上影响着预防工作质量。建立和完善检察机关职务犯罪预防工作机构，推进预防工作专业化建设，提高预防工作能力，全面提升预防水平，卓有成效地开展职务犯罪预防工作，为我县城乡统筹发展发挥检察机关在预防工作中的指导监督作用。
3、建立健全预防工作规范化管理机制。由党委政府以文件的方式，将职务犯罪预防工作纳入各单位岗位目标责任制中，实行年终考核，对发生职务犯罪的单位，实行一票否决制。检察机关在党委预防职务犯罪工作小组领导下，发挥指导、教育、监督职能;对职务犯罪预防工作进行总结，并在各单位推广预防工作经验;系统开展职务犯罪预防宣传、教育和咨询;
统一负责与各单位预防组织的联系，建立预防联席制度，与各单位定期召开职务犯罪预防联席会议，了解预防工作情况;综合分析一个时期职务犯罪发生的特点规律，开展系统预防和对重大建设项目及政府采购等开展专项预防;归口管理职务犯罪预防工作检察建议，负责检察建议的审核、编号备案;负责职务犯罪预防工作信息的收集、研究和利用;负责预防统计，评估、考核预防效果;负责制定检察机关职务犯罪预防工作规划、年度和一个时期职务犯罪预防工作方案;统一掌握检察机关开展预防工作情况，进行系统、宏观预防对策研究，组织开展预防理论研究;负责行贿犯罪档案的建立、查询工作。
(二)建立健全职务犯罪预防工作运行机制
1、科学设计和建设、健全职务犯罪预防制度。从近几年我们查处的职务犯罪案件情况看,重要原因之一就在于存在产生职务犯罪的制度环境。例如工程公开招投标制度，虽然有明确的规定，但对违反招投标制度如何处罚没有强硬的制度措施，导致至今仍存在许多单位自行定标的现象，给职务犯罪创造了条件。因此,职务犯罪预防制度体系的科学化构建至关重要，一个科学、和谐、完善的预防制度能够形成“不能为”的制度环境，是职务犯罪预防的关键之举，所以，各单位、各部门不但要建立和完善内部各项规章制度，我们检察机关还要针对重点行业、重点领域、重点环节与具体单位、部门制定和完善职务犯罪预防工作检查制度、监督制度、联席制度、报告制度，实现此岗位权力运行透明化，让权力在规则内运行，消除权力寻租空间，消除重点领域职务犯罪的制度盲点。
2、构建廉政教育体系，培育“零容忍”的廉政文化氛围。要注重领导干部的廉政教育培训，牢牢抓住党政领导干部特别是“一把手”，进行专题性、针对性、持续性的廉政道德规劝，促使从政者产生拒腐“抗体”。各单位要与县预防职务工作领导小组签订廉政责任承诺书;检察机关结合办案，剖析产生腐败的个体心理因素和外部诱因、认识和把握其中的规律，针对我县城乡一体化发展中遇到的新情况新问题，深入各单位进行警示教育、廉政教育、法律讲座、法律咨询，使廉政教育能够触及受教育者灵魂深处，从而遏制职务犯罪的发生。
3、构建“惩防一体”的工作机制，落实“惩防并举”的要求。主要包括惩、防职能融合，人力资源互动和信息资源共享三个方面。职务犯罪预防部门介入职务犯罪惩治工作，为下一步的预防工作打下基础，惩治部门介入预防部门的个案预防、专项预防、系统预防等具体工作，参与预防调查、预防约见等相关环节。加强人力资源互动，提升队伍的战斗力以及工作效能。提高信息资源共享水平，让信息流通更为顺畅，使相关信息能够发挥其最大价值，最大限度地发挥资源优势，使职务犯罪预防工作更具有操作性、针对性、实效性。(杨万耀)
