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从县区电子政务现状谈地方电子政务建设新动向
林红梅
2007-2-20
电子政务是与信息时代相适应的政府管理形态，是政府行政管理现代化的核心内容。推进电子政务建设是加强政府监管，转变政府职能的有效途径； 是创新政府管理方式，提高政府工作效率的重要手段；是实施政府信息公开，提高政府服务水平的必然选择。根据国家信息化领导小组《关于印发〈国家电子政务总 体框架〉的通知》精神，为贯彻落实国家电子政务发展战略和建设“数字浙江”的要求，加强政务信息化的建设管理，加强政务公开和依法行政工作，从2002年 7月开始,我区的电子政务工作开始运行,具体工作由区政府信息科(信息中心)承担。同时明确信息中心的具体工作职责为：
（一）负责定海区政府公众信息网站 正常的运行、维护。
（二）负责区级党政机关计算机网络建设，逐步实现区党政机关内部的公文处理、信息、值班、会议、督查等主要办公业务数字化和网络化；逐 步开发网上多媒体应用（为领导提供桌面式电视会议、可视电话及其它语言图像信息服务）。
（三）负责对区级党政机关计算机用户的技术指导工作，保障区级党政 机关计算机设备的正常运转。
（四）负责处理区政府信息资料的采集、编写、上报等。人员编制暂定3名，为事业编制，全额拨款，隶属区府办领导，与区府办信息 科合署办公。
一、我区政府电子政务工作的现状和成效
经过四年运行，我区的电子政务工作已渐上规模，基本形成了：
1、加大政府信息公开力度。根据政府信息公开的要求，创新政府信息公开的方式，充分发挥、利用政府网站等信息化媒介的作用，及时更新网站信息，为公众获取政府信息提供便利。
2、一定程度加快了政务数据库建设与应用。以核心部门数据为基础，按照“一数一源、共建共用”原则，推进人口、企业、地理空间与自然资源及宏观经济四大基础数据库的开发建设与共享利用。推进以传统载体保存的政务信息资源的数字化、网络化。
3、初步实现了政务信息条块共享。根据法律规定和履行职能的需要，明确相关部门和地区信息共享的内容、方式和责任，建立政务信息共享的长效机制。依托现有资源，建立区政务信息交换系统，构建政务信息共享平台，建立政务信息资源目录体系、交换体系和服务体系。
4、不断加强了政务信息管理。完善政务信息资源管理体制，加强对政务信息采集、登记、备案、存储、共享、安全等环节的管理。合理规划政务信息的采集和更新维护流程，加强协调，明确分工，避免重复采集，并确保所采集信息的真实、准确、完整和及时。
但由于技术、力量及资金投入等方面的原因，我区的电子政务工作发展也差强人意，存在很多问题，如网络平台不够完善、网络管理和安全支撑平台建立和完善工作 还存在很多不足、应用系统和数据资源尚未做到合理部署、制度建设没有及时跟上，门户网站展现政府依法行政、实现便民服务的功能不强，一定程度影响了政府的 公众影响。
二、地方电子政务将进入一个新的历史阶段
从最近几年的发展和现状看，地方电子政务将进入一个新的历史阶段，国家电子政务框架称之为深入应用阶段，这个阶段的突出特点是资源的整合应用。
几年来地方电子政务经过逐渐探索和不断积累，不少地方已经建成了众多的应用系统。作为一般规律，按这种轨迹发展到一定程度，自然应进入整合阶段，整合相互 孤立的应用，整合零散的信息资源，提高信息共享和业务协同的范围和程度，从而提高地方电子政务的整体效能，以支持政府工作目标的实现。
根据地方电子政务发展的轨迹和现状看，信息资源整合和应用整合是跨入新阶段的迫切任务。
（一）地方电子政务有待加强的两个方面
从信息化角度看，电子政务的工作对象是数据和信息，电子政务的主要功能可以概括为交换、共享和协同，而协同的前提是信息的共享和交换。地方电子政务新阶段 的主要特征是电子政务系统建设的整体性、系统性。而整体性、系统性的主要表现是交换能力的飞跃、共享程度和协同范围的扩大和程度的提高。从目前情况看，地 方电子政务在这些方面亟待加强。
1、数据交换方面
地方电子政务目前虽然具备了一定的数据交换能力，但其存在的问题不容忽视。大多数地方目前采取的交换模式属于面向应用的、点对点的交换。每个应用系统针对 本身的需要专门开发专用的数据交换子系统。例如网上审批系统、社保系统、OA系统等。这种面向应用的数据交换系统无疑是与应用系统紧耦合的，随着交换内 容、格式、交换数据的结构变化，交换系统也要跟着修改。将来新的应用系统会不断上马，按照这种做法，不但重复投资，更会形成许多个交换平台，交换路径纵横 交错，交换接口众多，给开发带来巨大的工作量，Gartner Group根据调查统计，用户在开发应用的过程中30%-40%的费用都浪费在与业务逻辑无关的各种接口的开发和维护方面。
过去应用较少的时候，应用之间、个别部门之间通过建立专门的点对点的交换满足了当时的需要，但随着应用的大量增加，参与交换的部门越来越多，接口数按n(n-1)规律急速增加。对于有8个应用系统的情况，如果采用传统的点对点互连的方式，则需要56个接口。每一个接口都需要根据节点单独设计。所以随着节 点的增加，这种点对点的交换就显出了其无法克服的局限性，交换复杂，开发成本高，维护困难，交换的安全性、可靠性都无法保证等。如果采用数据交换平台技 术，接口数量很少，8个应用系统只需要16 个接口，且采用统一的接口标准，不同的节点要完成交换，只需要进行适当的配置，无须单独编程，不但经济，且能保证数据交换的可靠、安全和交换效率。
目前，地方应用系统还不是很多，上下级之间，部门之间的信息交换都还不多，随着电子政务的推进，这些数据交换量将迅速扩大，交换节点迅速增加，如果继续维 持面向应用的点对点的交换模式，交换将会成为制约电子政务系统建设和运行的主要矛盾。所以从全局和发展的角度看，作为一个战略性选择，各地都应尽早建立统 一交换平台，来解决现有和未来应用系统的交换要求。
2、信息共享方面
地方电子政务在公众服务、市场监管、决策支持等方面的全面深入发展有赖于信息资源的整合和共享的实现。共享的目的是对信息资源的充分利用。而目前电子政务的信息共享程度很低，尤其是部门之间、应用之间的共享。
辖区市场、经济、行政、市政、政务公开等方面的信息一旦从孤立的、零散的、不成体系的状态，经过规范化采集、整合、管理，变为彼此关联的、家底清楚的信息体系，成为常变常新的活水资源，就形成了对地方的管理和建设具有重要作用的宝贵资源。
（二）地方对共享交换平台的客观需求
建设地方电子政务信息资源共享交换平台是解决上述共享与交换问题的关键措施，共享交换平台是推动和实现资源整合和应用整合的必要基础设施。
1、对数据交换的要求
对于地方电子政务，需要解决上下级的交换——例如一个区县政府，对上与市委、市政府、市级各部门之间，对下与街道、社区之间，横向区属部门之间，应用系统 之间，都需要规范、方便的数据交换服务。数据交换应当独立于具体应用，与具体应用耦合关系松而清楚，不随应用的变化而变化；保证数据可靠传输和安全传输； 提供统一接口规范，实现异构系统之间、不同格式数据的交换。
2、对数据共享的要求
区属部门可以共享的信息资源按资源所处位置可以分为两级：市级信息资源、区级信息资源。按照《政务信息资源共享交换体系规划》的设计，区属部门对市级信息资源的共享，需要经由区级平台才能实现。
人口基础库、法人基础库等基础数据资源部署在市级数据中心，由市共享交换平台管理。业务信息资源，则分为共享信息和专业信息，可分别部署在市数据中心和有 关部门。按照北京市共享交换体系的规划，区级部门、街道、社区对于由市共享交换平台管理的信息资源的共享，需要经由区级共享交换平台连接市级平台方能实 现。
数据共享体系应当是一个包括数据资源、相关应用系统在内的数据生态体系。这个生态体系应该能够保持数据资源成为常变常新的活水资源。这个生态体系的建立不 但是必要的，也是完全可行的。可以通过数据供应链机制实现（这是作者提出的一种大规模信息化系统建设的思想和方法论，旨在保证系统的整体性和建设的有序 性，将另文介绍——作者）。
3、对资源管理的要求
随着人们对电子政务认识的不断深入，信息资源的开发、利用、共享，将自然成为电子政务建设过程中最重要的指标之一，而信息资源系统的建设与管理是利用共享的前提。对共享资源可以采取目录管理模式，有利于领导和各个部门全面了解和利用全局信息资源。目录主要用来管理两类资源：信息资源和服务资源。其中服务是指可以重 用的能完成某种功能的应用程序模块。众多的分布在已知位置的这类功能模块被打包成服务，通过目录实现有序化整理和管理，提供给大家共享，减少重复开发。
此外，需要统一的安全认证、授权管理，统一的备份/恢复机制，统一的信息资源更新机制等。以保证数据资源的安全，实现方便高效的共享。
4、对应用整合的需要
从技术上，整合需要跨越不同硬件平台、不同的网络环境、不同的数据库系统，实现不同应用系统的数据交换、信息共享、业务协同，这样的复杂环境和要求只靠传 统的系统软件和Web工具软件的功能无法满足，而应采用平台策略，采用中间件技术和产品，通过统一的标准规范才能实现。
（三）共享交换平台的作用
综上所述，地方电子政务的继续发展，需要建设统一、安全、高效的信息资源共享交换平台。以区为例，区共享交换平台是支撑全区各部门开展政务信息资源共享交 换和应用整合的基础设施，具有信息交换服务、基础信息资源服务、公共目录管理与服务、应用整合服务、认证授权服务等功能。其主要作用如下：
1、负责信息交换功能的统一管理，可以为本级部门访问利用上级信息资源提供接入和管理服务；可以为本级信息的上传提供服务；提供同级单位之间的信息交换服务。
2、负责汇集本级政府人口、法人、空间等基础信息资源，并为各部门提供共享服务；
3、负责本级政府基础信息资源和共享信息资源的目录信息的统一管理，为各部门提供资源的检索与定位服务；
4、为应用整合的实现提供技术环境和服务；
5、负责认证、授权等基础功能的统一管理，为各部门提供基础功能服务。
（四）共享交换平台在电子政务总体技术框架中的位置
电子政务总体技术框架如图所示，包括了信息基础平台层、数据资源层、信息资源目录层、信息资源共享交换层、应用系统层和门户层等多个层次，以及信息安全、政策法规与标准规范两大保障体系。
共享交换平台在整个框架中具有非常关键的承上启下的作用，该平台通过对数据目录、应用目录、服务目录、用户目录及相关元数据库的统一管理，实现对各类政务 信息资源的逻辑管理，并通过目录服务、导航服务、数据交换服务、安全服务等为上层应用系统和门户获取所需的资源提供各类统一的基础支撑服务。
