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来加以分析，而应是立足予零土他的思考，同
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营利组织公共责任缺失，促进非营利组织
布的题为“慈善资金的投资”的 蠹：黧燕叠鬻篙慧淼熟鬻裂篓健康发展等方面发挥了较大作用，但是，年英国政府签署的《政府与志口 织合作框架协议》等。
在对慈善组织的监管方面 会的主要做法如下：a．在注册{ 莳有选择地借鉴吸收他国的有益经验。据此理 我国非营利组织监管体制在实践当中暴
黪，我国非营利组织监管体制改革的基本思路 露的问题也越来越突出。因此，改革和完
包括树立有限监管的理念、建立有效的社会监 善非营利组织监管体制已成为当前我国
Abstract：The chmcterthat cllina’s non一 管体制的借鉴 有设立“业务主管部门”且必须
8880c18咖“ol”8‘nuno珏ah”6”山8 P8‘h fo” of 在的历史久远，目前已基本形成体系相对 完备成熟的监管体制。从世界范围内看，似的社会团体”和“全国性机十 方设立分支机构”等要求和限a ”n”’““甥em”‘8攀8“d“de引h8h”8，Ⅲ8‘”哆8础矾8k“‘“。^88吣。‘8 i“‘“6 吼nd’“篡。⋯of_8m砒：81把?、oi【ihi“，8 】_0。菠二。ithi。king一。d幽。optionally ab．
。rb。嗍。ief；【ll。。ri嘲。雒。凼。。un哦。瓢 |I-}I。。d。瑙|ED0d，t“b鼬沁id。of。fo。f 依据政府监管主体是否多元化，非营利组 织监管体制可分为专门化的监管体制和 多元化的监管体制。前者是指国家通过立
督管理上，着重于对慈善组织} 活动的性质应否给予财政优惠 公开、投资活动是否违规、是{ 平竞争以及是否已登记注册鲁 审查。在此方面，较有特色的j 法规定由某一特定机构专门负责对非营 利组织实施统一管理职能的一种监管体
chi醯，。。一p躺t矗函。i。ti。。incl。dg溉te，mechanism。f social supe 制，以英国为代表。后者是指国家通过立
国对慈善组织依据其规模大，j l|ishing”ef＆etive nri-营利组织实施某一方面管理职能的一种 小慈善组织，不予以注册登记 监管体制，以美国为代表。
审查，但接到公众举报时，对j 醚涮，i nurtufillg”d deVel。pi{llg￡he self—disci-Keyw。r；d”璺婵一Pr商t ==协把ry o唱njz“Dn；Regu’ 8ys塘瞄K幽?1de8 干1853年英国颁布的《慈善法》。1860年 须提交年度报告，包括财务j 慈善委员会(虽设置于政府之内，但性质 细，其中1000万以上的慈善l
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y 2008年2月
公众公开其财务、活动、管理等方面的信 息，捐款者和受益者等可以随时到慈善组 益性机构只免一部分税种，但不能免捐赠 税等。
规定过于原则化且相当粗糙，而对于非营 禾Ⅱ组织的自律组织，迄今未作任何规定。总体而言，我国非营利组织监管体制 织查阅财务报告等相关信息，一般小的慈
善组织不敢去民间的权威评估机构进行 评估等等。
英国专门化的监管体制的优点在于
通过严格入口，较大程度上地避免了慈善 在美国，舆论监督力量渗透到社会各 个角落。例如1995年藁国联合之路总裁 的贪污行为及其他丑闻，虽躲过了理事会
及全国慈善活动中心的审查，但最终在记 者不懈的努力下曝光。与此同时，美国非
基本上是以政府作为改革推动的主导力 量，通过逐步建立起一系列相关的法律法 规突出政府监管的强势地位，社会监督作 妁象征性补充的一种单向压制型的监管
体系。
不可否认，我国非营利组织监管体制 对非营利组织的发展和稳定做出了较大 贡献，但从现行法律规定和非营利组织监 组织鱼龙混杂的局面出现；依托统一的监
管机构，提高了监管的权威和效率。其不 营利组织的自律组织诸如董事会资源、基 金会理事会等，通过制定慈善组织问责性 的标准、筹款和信息材料披露以及提供非 营利组织的法律地位查证服务等方式发 挥了较大的作用。
美国多元化的监管体制的优点在于
营利组织的社会需要；借助多元主体监管
专业化，提高了监管的实效。其不足之处 足之处表现在法规之间欠缺协调性，法律 条文过于笼统，监管范围较窄等方面。
迄今为止，美国尚未一部专门规范非
管实践看，其仍存在一定的欠缺之处，主 要表现如下： 营利组织的法律，有关促进和规制非营利 的宪法、税法、商法或公司法等法律法规 之中。以税法为例，先后颁布的代表l生法
律法规就有1924、1938、1950年税法，内税收条例》和《国内税收条例实施细则》 等。根据相关的法律法规规定，对非营利 组织实施监管的职权主要由美国联邦和 各州的税务机关和检察部门共同行使。
在对非营利组织的监管上，美国的主 可以自由选择是否注册，不登记注册的不 具有法人资格，但可以合法存在，只是不 能获得政府的财政支持和享受免税待
遇。对于经过登记注册获取法人资格的非 及弊端 组织的各种法律条款，均散见于联邦和外| 放松入口管制，较大程度上满足了发展非 ①法律规范欠缺和不盟晰。一是法律 规范欠缺，主要有：a．迄今为止，在财务、人事与外交等方面，社会团体仍然沿袭事 业单位的做法，没有建立起适应自身特性 的组织建设规范．b．在捐赠方面，既对受 赠财产的所有权及其占有、使用、收益和 是监管主体缺乏动力和必要的资源，监管
二、我国非营利组织监管体制的现状 1969税制改革法，《国内税收条令》，《国 欠缺主动性和连续性。
使用的权能归属缺乏细致的界定，又对各 种形式的“募捐”和“收费”缺乏统一且明 根据现行法律规定，我国非营利组织
监管体制可概括为“归口登记、双重负责、确的程序法和实体法规定；c．仅原则性 分级管理”。其中，“归口登记”是指国务院 地规定监管部门应当对非营利组织实施
年检，而对年检的内容、’程序和违反年检 制度的法律责任等缺少具体性的规定；d． 虽规定社会公众对非营利组织享有监督 权，但对权利的行使缺乏保障性的规定即 民政部门是本级人民政府的非营利组织的登记机关，非营利组织的设立必须统一 要做法有：．a．在登记注册上，非营利组织 民政部门和县级以上地方各级人民政府
到各级民政部门登记注册，否贝U未经登记
开展活动即属违法。“双重负责”是指非营 非营利组织在拒绝社会公众监督时，法律 利组织设立时必须先经过县级以上各级
上应当对其采取什么措施。二是法律规范 营利医院、学校等特定机构来说，要领取 执业证书还必须通过政府有关部门的审
查批准；b．在监督管理上，着重于对非营 人民政府及其有关主管部门或业务主管 单位批准或审查同意，然后才能向各级民
不明晰，突出表现在对业务主管单位范围 的界定过于宽泛。
利组织根据从事活动的性质是否应当给 予税收优惠、财务是否公开、投资活动是 否违规、是否存在不公平竞争、是否从事 政治活动等方面进行审查。在整个的政府
监管体系当中，州是非营利组织监管的关 政部门申请登记注册。“分级管理”是指按 ②政府有限监管理念欠缺。非营利组 照非营禾U组织活动的地域分级登记管理，织登记设立及对其成立后的持续性监管 即全国性的社会团体由民政部负责登记
管理，可在全国范围内发展成员和活动，的法律规定表明，民政部门和业务主管单 位的监管不仅是全方位的，而且是深层次 的。以人事任免为例，目前，有近2／3的 非营利组织的干部或者直接来源于业务 主管部门的派遣和任命，或者由组织提名 再通过业务主管部门批准。目前，非营利 组织政府监管中存在的主要问题是：一是 监管内容繁多与受制于人员、物质等条件 的监管能力有限之间存在矛盾，造成了或 是监管走走过场，或是干脆不履行监管职 责的局面。例如，在“希望工程”中。对其审 而地方性的社团则由所在地的县级以上
民政部门负责登记管理，只能在相应的区 键点。州检察长是责任官员，其主要责任 在于确保从公众募集的钱用于慈善目的，确保公众可以取得准确而可靠的财务和 项目信息。在联邦层面，联邦税务局主要 负责对非营利组织的所得税和财产税减 免，在此方面，较有特色的做法是美国对 税收优惠采取了分类管理，例如，公益性 机构可以免税，对其捐赠可免所得税；互 域发展成员和活动，不得跨界。此外，我国 现行法也确立了限制竞争的原则，即在同 一行政区域内，不允许成立相同或相似的 公益性社会团体。
在确认政府对非营利组织负有监管
职责的同时，法律法规也规定了社会公众 享有对非营利组织进行监督的权利，但其
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2008年2月sp∞龇zo鹏Ec哪my犄区经
计监督本应由法定的政府审计部门负责，最终却演变为由“民间”审计事务所承担； 二是监管内容的重点不突出，“胡子眉毛 一把抓”，其结果是监管精力分散，监管绩 效甚微。
③监管主体职责界限不明。自在立法 民间组织管理局也难于协调与其他政府 部门之间的关系，使得现行体制做不到对 民间公益组织的有效监管，因此，应当取
1．树立有限监管的理念
有限监管的理念落实到实践中，就是 要求政府做到监管重点突出。要实现以上 目标，务实的做法应当是首先从以下方面 消业务主管单位，同时改革登记部门，改
为在全国人大下面设立公益慈善委员会，专门负责对各类公益组织的监管。对此，我们不敢苟同。
着手：a．保留业务主管单位对社团负责 人进行政治思想教育，对社团负责人换届 选举的审核、工作调动、工资调整、职称评
定等方面的管理以及对社团接受资助和 上首次确立双重管理体制以来，业务主管 单位与民政部门之间的职责界限一直处 不可否认，设立业务主管单位确实加
于模糊状态，较大程度上影响了对非营利 组织监管的有效性。为了克服这一弊端，1998年修订的《社会团体登记条例》做出
了相当大的努力，进一步明确了各自的职
责范围。但是，从现行法律规定看，监管主体相互之间的职责范围仍然存在部分实
质性的交叉：a．在登记方面，民政主管部 门负责登记或备案，而业务主管单位负责
登记前的审查．b．在年度检查方面，民政 部门负责对社团实施年度检查，而业务主 管单位负责年度检查的初审；c．在监督 遵守法规方面，民政部门负责对社团违法 进行监督检查并处罚，而业务主管单位负 责监督指导社团遵守法律法规等。实践当 中，其容易导致民政部门与业务主管单位
之间相互推诿。
④社会力量边缘化。从我国非营利组
织发展的历程来看，社会力量在对非营利 组织监督制约上发挥的作用是极其有限 的。虽然在中国青少年基金会实施的“希 望工程”或类似活动当中，也曾发生过～ 些公众举报、媒体暴光捐助基金被不当使 用的事件(有些后来经查不实)，但毕竟是
针对个案的特例而非常态。此外，公开的资料很少显示社会公众在此方面有所作 为。造成上述状况的原因比较复杂，但不 可否认的一点是在整个的非营利组织监 管体制当中，社会力量被边缘化，成为可 有可无的“点缀物”。
三、我国非营利组织监管体制改革的基本思路
在对我国非营利组织监管体制改革的研究当中，一些人认为设立业务主管单
位提高了非营利组织设立的门槛，不利于 非营利组织的发展，而且设在民政部下的大了非营利组织设立的难度，但是以此作
为取消业务主管单位的理由并不充分，因
为任何事物都是辩证的。我国非营利组织 产生发展的时间相当短暂，在其自律机制
尚为有效建立起来的情况下，取消业务主
管单位而完全依赖于力量有限的登记管
理部门审查的做法有可能加剧非营利组
织的不规范运作，并且我国非营利组织被
学术界普遍认为具有浓厚的“官方性”色 彩在今后较长的时期内也不会得到彻底
地改变，这就意味着充分体现这种色彩的 对非营利组织进行政治思想教育、人事任 免等做法仍将以一定的方式持续，显然它 不在民政部门的职责范围之内。因此，业 务主管单位的存在就具有相应的合理性 和必然性。
多年以来，我国政府～直扮演着国家
和社会治理当中惟一权力主体的角色，其 影响力不仅渗透到社会的各个角落，也促 成了民众对其过分依赖。虽然近些年来，我国的政治体制改革和政府职能转变取 得了一定的成绩，但是巨大的历史惯性决 定了今后较长时期内政府的威权难以彻 底消弭，只是以不同于以前的方式存在，其结果：一方面，政府仍以积极的态度干 预社会；另一方面，民众仍期望政府而不
是代议机构继续发挥作用；其次，在政府
之下设立一个}生质独立于政府的机构，将会面临着法律如何构造、如何协调与政府 之间关系等一系列难题，也与目前我国政 府下属机构设置的做法相悖。因此，目前
及今后一定时期内比较妥当的做法应是
维持登记管理机关设置的现状。
综上所述，我国非营利组织监管体制
改革的基本思路是：
外事活动进行审查及管理等相关职责规
定，取消业务主管单位其他方面的职责规
定，以逐步淡化社团的“官方性”色彩，增 加社团的自主性和独立性；b．对非营利 组织实行严格的财务监管是英美等发达 国家非营利组织健康发展的重要保证之
一。目前，我国也应在此方面有所强化。具 体的做法是在我国非营利组织登记设立
时将其是否有严格的财务管理制度作为
重点审查对象之一，在非营利组织运作过
程中，要求其提供详细完备的财务报告等 相关财务资料并予以公开，按期接受财务 审计，以及在接到公众举报时及时介入审 查等。
2．建立有效的社会监督机制
有关社会监督的理论研究和英美等
发达国家非营利组织监管实践均表明，在非营利组织监管体制中，社会监督乃是一 个不可或缺的机制。在不断推进民主法治 建设的今日中国，重视社会力量，并通过 建立有效的机制保障和促进社会监督的 顺利实施应是趋势所在。它要求做到：a． 明确社会公众的监督主体地位；b．确立
社会监督的基本原则为信息公开原则，其 含义是指非营利组织必须向社会公众公 开而且社会公众有权随时查询、质疑其财 务、活动及管理等方面的信息；c．规定拒
绝社会监督的制裁措施。在对非营利组织 的社会监督制约上，目前理论界普遍对媒 体监督寄予了厚望。我们以为，在社会监 督体系中，媒体监督虽然始终是其重要的 一环，但要想在今后发挥更大的作用，仅 仅大力倡导加强是远远不够的，因为它自 身也存在一个体制需要改革的问题。如何 破解这一难题，仍需要进一步研究。36特区经万济方sp∞ial数据 zo眦Ec蚰伽y 2008年2月
3．培育发展行业自律组织 在对非营利组织监管上，英美等发达 国家的成功做法之一在于依靠大量的自 律组织实施内部监管。我国非营利组织监 管实践也显示，政府监管屡屡失效的原因 除了监管任务繁重而不堪重负以外，一个 重要方面的表现就是制定的非营利组织 的活动规范和行为规则缺乏应有的针对 性。同政府监管相比，自律组织监管的价 值优势主要体现在监管更有效率、更具有 灵活性和预防性，因为自律组织汇集了一 大批专业人士，他们懂得非营利组织如何 利用现有法律空隙，逃避监管，也懂得应 当制定什么样的规范才能更好地指导和 约束非营利组织。因此，培育发展自律组 织应是当前我国非营利组织监管体制改 革的主要措施之一。其基本思路是：a．舆 论上积极引导； b．法律上明确规定包括 其组织地位、职权及主要从业人员的资格
等设立条件；c．政府资助、税收优惠上倾 斜。4．逐步完善法律规范 在法律规范的完善上，结合现实需 要，基本的做法应当是： a．对前文分析的 法律规范弊端进行针对性的修补；b．将 以上对策中提出的基本思路和做法在法 律上作相应规定； c．取消限制竞争的规 定。为了说明非营利组织之间能否展开竞 争，康晓光从理论上进行了分析。他认为，社会物品可以分为“私人物品”、“垄断}生 公共物品”和“竞争性公共物品”，而各种 各样的第三部门(非营利组织的集合态)则是“竞争性公共物品”的主要生产部 门。因此，非营利组织之间不仅能够而且 应当相互竞争。从国外非营利组织立法规 定及实践来看，大多数国家都无禁止在同 一地区设立相同或相似的公益机构的做 法。理论与实践表明，限制竞争违背了非 营利组织的职能，也是造成当前我国较多 的非营利组织不能获得合法身份的重要 原因之一。口
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作者简介：刘忠，男，1973年生，汉族，aociation with Basil BlackweU Ltd
(1989)，安徽安庆人，南京大学法学院经济法学博 p ．205．
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2008年2月Special Zo眦Eco呻my特区经济37
