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大部制及地方政府机构改革的思考
摘要：改革开放以来的六轮的机构改革，今天中国的政府机构与编制设置状况以及政府过程本身都已经发生了巨大的变化。在服务市场经济建设、机构改革思路、公务员规模控制、制度化和改革技术细节等方面取得了显著成绩。如何做好地方政府机构改革、党群机构改革、事业单位改革、公务员内部结构调整、政府过程完善和行政区划调整等都是当前中央及地方政府面临的问题与考验。因此，本文从大部制改革的本质及内涵开始，结合我国地方政府大部制改革的现状，并作思考。
关键词：大部制 机构改革 市场经济
改革开放以来，中国政府已经进行了六次大的机构改革。“政府机构改革”早已成为了中国社会中频繁出现的一个“关键词”，这反映了社会各界对政府机构改革问题的期待与关注。对30年6轮政府机构改革做全面而具体的分析，梳理问题，掌握规律，把握趋势，在切实转变政府职能和建设服务型政府的大背景下对推动政府机构改革迈向更具实质的阶段具有重要意义。
所谓大部制,是指将职能相同或相近的部门整合、归并为一个较大的部门，或者使相同相近的职能由一个部门管理为主，通过流程再造和机制创新，以减少机构重叠、职责交叉、多头管理、从而降低行政成本、增强政府履职能力的一种政府组织结构形式。党的十七大报告和十一届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》都特别提出要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。
一、我国改革开放以来政府机构改革的成就
（一）政府机构改革的持续推进，使中国政府基本适应了社会主义市场经济体制建设的要求
虽然从表面来看每一次政府机构改革，都是为了适应经济体制改革的深入而提出的，机构改革的启动似乎也都是下一步经济体制改革的前奏，但实际上机构改革对经济体制改革的推动和保障作用十分突出。早在1986年，邓小平就对二者的关系有阐释，他提出不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进。①从改革的实践看，政府方面不只是“适应”，而是有大量的主动作为。比如，1982年的政府机构改革，虽然没有触动高度集中的计划经济管理体制，政府职能也没有转变，但是它还是有效地控制了机构规模的膨胀，加快了干部队伍年轻化建设步伐，而且在废除领导干部职务终身制方面也发挥了重要作用。因此，每次政府机构改革基本上都是针对当时行政管理体制所面临的主要矛盾而进行的，或者是破除旧的经济体制遗留的政府机构利益，或者是建立适应新政府职能的机构，或者是主要解决人员膨胀问题等。应该说，基本上适应了这些年经济发展的需要。
（二）政府机构改革的思路逐渐明朗化，由被动调整变为了主动改革
从政府机构改革的历程来看，虽然改革在具体操作、细节上有反复，但改革 ① 邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1994:176-177.的大方向是正确的，即转变政府职能是机构改革的关键。1993年以后，这一思路更为明朗，并成为后续改革的基础。具体来看，1988年首次明确提出了“转变政府职能是机构改革的关键”的核心思路。1993年，建立社会主义市场经济体制成为了中国经济体制改革的目标，相应地，政府机构改革的目的是要适应建设社会主义市场经济体制的需要，进一步推动政府职能转变。1998年的机构改革，政府职能转变有了重大进展，其突出表现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门。2003年政府机构改革，继续推动政府组织调整，同时深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设，进一步转变政府职能。2008年初，在原有改革的基础上，为进一步深化行政管理体制改革，中央探索实行了大部门体制改革，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。政府机构改革的核心思路逐渐明朗化以后，机构改革才可能摆脱错误的舆论带来的政治压力，不再简单地把机构精简、人员裁撤作为机构改革成败的唯一标准，从而促使被动调整转变为主动改革。
（三）政府机构改革对于公务员规模的控制有显著作用 近几年，在国内的学术界和舆论界兴起了一场关于中国的政府官员规模“大”还是“小”的讨论，关注的焦点是一组差异很大的“官民比”数据。虽然各类观点都存在，但是主流的看法仍然是“过大”，需要大幅精简。2008年大部门体制改革推动之初，中组部副部长张柏林建议，为改革能顺利进行、平稳过渡，编制不缩减。这一言论立刻引发了各方面的质疑。普通公众对官员规模“臃肿”的批评以及不断缩减的要求，主要是由于当前行政管理成本过高，挤压了政府在社会管理和公共服务方面的供给能力。从历次机构改革的实践来看，中央都把精简机构、裁减人员做为改革的首要目标，甚至做为衡量改革成效大小的标准。虽然这种简单的思维方式值得慎重考虑，但是在一定时期内又必须这么做，因此，从客观的效果来看，机构改革还是有效地抑制了公务员规模的快速扩张。据统计，1988年以后公务员规模快速增长的趋势得到了控制，扩张速度放缓，1992年到2002年，中国的公务员的绝对量只增加了约45万人，“官民比”基本稳定。应该说这与历次机构改革的精简努力有直接的关系。同时，持续精简的压力，促使政府公务员不断改进工作作风，提高工作效率，改善工作流程，也就促进了政府自身的建设。
（四）政府机构改革开始进入制度化阶段，改革成果逐步法制化 我国传统上习惯于用政治和行政手段来推进政府机构改革。这样的方式固然比较便捷，纠纷较少，在一个阶段内改革的强度也很大，但是，改革中出现反复和回潮的问题也多。主要是因为改革没有达到制度化的水平，随意性过大。针对这一问题，近几次的机构改革中，中央已经开始有意识地推动制度化的尝试。比如1997年国务院出台了《国务院行政机构设置和编制管理条例》，2007年国务院又颁布了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，两者相配套，标志着中国政府的机构和编制管理步入法制化阶段。1998年开始在机构改革中出台“定职能、定机构、定编制”的“三定方案”，虽然它是由编制部门制定的，介于规范性文件和政策之间，但是仍然对国务院各部门的机构设置、人员编制有很强的规范作用。另外，作为行政组织法重要组成部分的《国家公务员法》也于2006年开始实施，自此公务员管理步入了法制轨道。这些方面都是使改革成果制度化的努力。
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（五）政府机构改革在努力坚持中国特色与合理吸收西方发达国家行政体制改革经验方面进行了有益的探索，积极但不冒进
政府机构改革的技术设计和细节很大程度上会关系到改革的成败。中国政府在这方面不仅大量地学习了其他国家的成熟经验，而且能立足于中国的现实国情，态度越来越务实，积累了大量的政治经验。比如，2008年初中央的政府机构改革，主要是参考了日本、英国等国家的已经比较成熟的大部门管理体制，但在部委的组建、合并上存在一定的保留或者余地。这样做，可以比较稳妥地解决推进改革与平衡一些历史遗留问题的关系，即成熟一个，调整一个，应该说是我国政治经验与智慧的结晶。②③同时，在即将推动的地方政府机构改革上，中央也明确表示，地方政府可以从实际出发，不搞“一刀切”，不设时间表。显然，与以往的几次机构改革整体推进思路相比，此次改革更加务实，更有助于降低改革的成本和风险。
二、我国地方政府推行大部制改革的现状与发展
（一）地方政府推行大部制改革现状——注重民生的服务型政府构建期
我国地方政府机构改革的大方向是实行大部制，实行大部制有利于深入落实科学发展观，有利于解决长期存在的职能过度交叉问题，有利于行政组织决策、执行、监督的分离，有利于降低行政成本，有利于转变政府直接进行经济干预和市场管理的传统做法。地方政府大部制改革应与持续的外力推动相结合，与进一步加强和完善监督体制相结合，与建立和健全法制相结合，与地方实际相结合，并采取自上而下的方式进行。
经过改革开放三十年来五轮的政府机构改革，我国基本建成了与市场经济相适应的行政管理体系。然而在新时期面对新情况，历史将更加重要的任务交给了行政管理体制改革。未来的行政管理体制改革，将成为全面深化改革和扩大对外开放的关键，我国的改革重心将逐步从市场经济体制改革转向行政管理体制改革，改革的焦点落到政府身上。政府机构改革的目的已不仅仅是为了适应社会主义市场经济发展的需要，而是朝着更高的目标，即通过政府自身的改革，充分发挥上层建筑对经济基础的能动作用，发挥政府在构建和谐社会中的主导作用。政府自身改革的成败关系重大、影响全局。胡锦涛书记在十七大报告中提出的“深化行政管理体制改革，建设服务型政府”寓意深刻。十七届二次全会议研究了深化行政管理体制改革问题，提出《关于深化行政管理体制改革的意见》，2008年3月11日第十一届全国人民代表大会第一次会议通过的《国务院机构改革方案》拉开了新一轮行政管理体制改革的序幕，代表着新一轮的政府机构改革从中央层面正式、全面展开。从对前面机构改革的经验总结来看，这又是一轮从中央到地方自上而下的机构改革。
我国地方政府如：湖北随州大部制改革、深圳大部制改革、广东顺德大部制改革都是地方政府机构改革的典型案例，他们都是在顺应社会主义市场经济的前提下，有效的整合政府机构部门，提高了政府机构的工作效率，加大了对服务型政府的建设力度，提高政府透明度，进一步完善了公务员管理模式，提高政府机 ② 周志忍.大部制溯源:英国改革历程的观察与思考[J].行政论坛,2008（2）.③ 南开大学周恩来政府管理课题组.大部门体制的国际借鉴[J].瞭望,2008（5）.叁
构注重民生问题等。这些地方政府机构改革不是简单地完成地方机构改革任务，而是着重解决制约当地经济社会发展中的深层次矛盾和问题。既着重解决行政运作不协调、效率低下的问题，又进一步明确新形势下政府定位，建设人民满意的政府；既强调完善经济管理，又把加强城市管理、社会管理、公共服务职能放到突出的位置；既着力优化行政管理体制机制，又重在解决特区内外二元化发展问题,促进城市发展水平的全面提升。
（二）大部制下地方政府机构改革的原则
按照大部制改革的要求和方向进行地方政府机构改革，要体现以下原则：
1.满足需要原则。一是满足市场经济发展的需要。科学宏观决策，加强市场监管，弱化微观管理，同时兼顾我国在经济转型中培育市场、促进特殊行业发展、有效管理骨干国企的需要。二要满足社会发展的需要。扩展社会管理职能,保障基本公共服务的均等化，充分培养社会的自治精神和能力。三要满足利益多元的需要。充分考虑地方利益、地区利益、行业利益、阶层利益的平衡，既要合理配置各方合法利益机制，又要防止追逐违法利益。四要满足技术发展的需要。适应信息技术发展带来的由传统职能导向型政府转向流程导向型政府，整合政府资源，再造工作流程，减少管理层级，实行扁平化管理，为公众提供便利和高质量的公共服务。
2.总体统筹原则。一要总体统筹职能设置。构建经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等职能错落有致的服务型政府架构。二要总体统筹权力配置。既要加强地方政府领导层对各部门的统筹能力，又要合理划分上下级政府人权、财权、事权的界限。三要总体统筹各种关系，以利于科学发展观的真正落实。四要总体统筹府际改革。即统筹上下级政府机构改革，以利于形成合力。总体统筹的最终目的在于公共治理结构的改善：化解政府部门中存在的机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突；减少和规范行政审批，简化公务手续和环节，提高政策执行效能。
3.系统整合原则。一是整合职能，通过有机合并相近职能，以避免职能交叉，相互扯皮。二是整合权责，通过健全政府权责体系，以形成部门间和层级间合理的权责构成，实现政府各部门及部门内部各机构之间职能统一、权责明确、关系协调。三是整合机构，通过对部门内部机构的整合,减少管理环节和层次,理顺部门职责关系。四是整合机制，通过整合大部门内部的运行机制，降低协调成本，提高行政效能。按照系统整合原则，地方政府的大部制改革，可以在理顺关系的基础上，以地方政府的职能定位为基础整合部门资源；相对集中行政监督和行政处罚权，设置执法部门；对社会和文化事务进行综合管理，探索大系统管理模式。
4.制约协调原则。一是城市政府整体和部门及部门之间决策权、执行权与监督权的制约性协调。有效的途径是强化政府和行政首长权威，强化办公厅(室)的协调职能和督查室的督察职能，对现行行政资源进行整合，在部门间进行沟通机制建设、业务衔接与配合机制建设、行政资源整合机制建设等，并在这些方面进行切实的制度创新，以克服多头管理、各自为政的现象。二是部门内部的决策权、执行权与监督权的制约性协调。在大部门内建立相应机制，以协调部门内部工作。三是上下级政府之间的决策权、执行权与监督权的制约性协调。这就决定了大部制可以有两种路径：一是在部门与部门之间，让有些部门专门行使决策权，有些部门专门行使执行权，有些部门专门行使监督权。二是在一个大部门内部，机构的功能要进行分化，有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权，有些机构专门行使监督权。这实际类似于国外政府机构实行决策权和执行权的分
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离，执行机构内部可以引入市场机制，实行弹性管理。另外,要切实加强来自行政权力外部的约束，特别是立法机关、司法机关、新闻媒体、纪检审计等对政府部门的监督制约和问责。
5.总揽分别原则。一是要总体设计地方机构改革，形成包括市和区政府，近期和远期改革的整体方案。二是要体现分层要求，对省、市、区(市)、镇(街)政府改革既要明确共同性，又要有不同针对性。三是要分步实施,既要考虑改革目标的实现，又要考虑改革的现实可能性，尽可能减少改革所带来的负面效应和消极成本④。
（三）大部制下地方政府机构改革的思路
1.从国家权力结构划分层面,推进地方机构改革。
大部制改革和行政管理体制改革在本质上从属于政治体制改革。大部制改革使党政权力配置中存在的两个问题凸显出来：一是如何实现大部制和大党委制之间的制度整合问题；二是如何解决同一事务由党政分别设置机构管理的“双头制”和权力双轨制的相互扯皮、效率低下、成本过高等问题。而破解这两个问题的根本性办法是政治体制和政治结构的变革。因此,应该把地方政府机构改革方案纳入到政治体制改革方案中，从国家权力结构划分层面进行调整，特别是有关权力分离和制约问题，需要与党政体制、司法体制、人大体制相结合，要考虑党的权力和政府权力的对接问题。因此，地方政府机构改革，应当按照党的十七大确定的“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”的要求，在政治体制的整体架构中确定改革方案和对策措施。
在地方经济和社会事务管理中，党委与政府类似于公司治理结构中的董事会和总经理班子，党委书记好比是董事长，市长则处于总经理的角色；人大、政协好比是监视会和工会。地方党委可以直接领导政府，但是党委所设的农业、财贸、金融、交通等各类工作委员会只是党委的参谋职能部门，不直接领导相应的政府职能部门。在领导经济的工作中，党的职能主要是“把握方向、谋划全局、提出战略、制定政策、推动立法、营造良好环境”。政府职能主要是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。这种带有规范性的职能定位，有利于克服党政不分、以党代政的弊端，逐步形成既适度分权又形成合力的党政关系。同时按照管理学中组织机构设置的一般原则，规范党政机构设置。通过完善党委的组成结构,适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门，有的可以实行“两个牌子、一套人马”，切实解决分工重叠问题。
2.既体现与中央大部制改革的对应性，又体现自身特色。
“根据各层级政府的职责重点,合理调整地方政府机构设置。在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置”。这既可以体现上下组织的同构性，也保留上下组织的异构性，体现地方发展的地域性、特色化。因为，不同层级政府的职责重点是不同的。如中央政府宏观调控的职责比较重要，但是到了市级、县级政府，可能服务民生、改善民生的社会管理、公共服务职能就比较重要。在对应性和特色化上，总的原则是要处理好地方特色执政与依据中央要求统一行动之间的平衡。在省级政府层面应尽量与中央大部制同构，体现对应性；省级政府以下的地方政府除必须上下对口的部门以外，根据自身特点建构组织体系，实现异构化，可能更有助于大部制改革实质功能发挥。一 ④ 刘文俭.大部制下的地方政府机构改革初探:以某沿海城市为例[J].北京行政学院学报,2008（5）.伍
是省级以下(不含省级)地方政府机构，可以实行更加宽泛的大部制，即一个部门管理的范围可以更加宽泛；二是可以根据自身特色、实际情况，设置政府机构和配置职能。例如，沿海城市可以设立海洋与渔业局。前提是要保持不同层级政府间信息互通、资源共享。⑤
三、顺应大部制的路径选择
加强政府自身改革，必须坚持以人为本、执政为民,把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点；必须坚持从国情出发，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一；必须坚持不断完善社会主义市场经济体制，促进经济社会全面协调可持续发展；必须坚持创新政府管理制度和方式；提高政府工作透明度和人民群众的参与度。政府机构改革的目标是，建设一个行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁的政府，建设一个人民群众满意的政府。当前和今后一个时期,要以转变政府职能为核心，规范行政权力，调整和优化政府组织结构与职责分工，改进政府管理与服务方式,大力推进政务公开，提升公务员队伍素质，全面提高行政效能，增强政府执行力和公信力，完善公共财政模式，提供更多的公共福利与公共产品。
（一）机构改革要以严谨的科学态度推进
政府是执行国家意志，处理国家公共事务的组织，是国家机构中十分重要的部门，从事内政、外交、财政、国防、交通、教育、警卫、公共事业、社会治安等活动，任务繁重，范围广泛。新中国从成立到“文化大革命”，全国尝试过几次较大规模的精简机构，基本不成功。改革开放以来，我国政府机构改革几乎从未停止，其间有过5次较大范围的改革高潮，然而事实上改革始终未能走出“精简—膨胀—再精减—再膨胀”这样一个怪圈。每一次“精简”差不多都以机构的再度膨胀，“吃皇粮”人员再度增多而告终。直到2008年的第6次改革后，政府机构存在的诸多问题仍不能说得到了根本性的解决，机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾依然存在。“以史为鉴,可以知兴替”，为此，我们一定要有严谨的科学态度，深刻认识改革的长期性、复杂性、艰巨性，要懂得“改革是中国的第二次革命”，“精简机构是一场革命。对于机构改革这样事关全局的大动作，必须纳入科学的轨道,首先要组织专门力量对它进行广泛、深入的科学研究,以取得理性认识；然后按照社会主义社会科学管理的规律和原则，统盘考虑，制定切合实际的方案，积极推进。那种认为改革能立竿见影，没有什么阻力，不须做长期艰苦努力的观点，只能是幻想。如1982年的机构改革，没有进行充分的调查论证，不重视行政管理科学的指导作用，主观随意性大，导致改革不成功。⑥
（二）机构改革要紧紧抓住职能转变这个关键
政府的职能同政府机构密切相关,有什么样的职能就有什么样的机构。政府机构的设立与整体配置，集中体现了政府对经济和社会的管理体制。职能是机构设置和改革的重要依据，判断一个政府机构是否应该撤销、合并、调整，主要看其是否承担行政管理职能，只有分清职能和明确职能，才有可能对政府机构进行科学的调整和改革。只要抓住了转变职能和职能明确这个关键，政府机关改革就 ⑤ 刘文俭.大部制下地方政府机构改革的思路[J].经济研究参考,2009（24）.⑥ 邵萍英.中国政府机构改革的历史回顾及基本经验[J].池州师专学报,2005（6）.陆
能顺利进行，而不会出现新的反复。因此，职能转变与机构改革必须结合进行。当前，随着社会主义市场经济的发展与完善，政府职能必须彻底转变。政府职能应该进一步转换到作为规则的制订者，即明确各级政府的真正职责并以此作为考核和评价政府的标准,相应降低政府干预经济活动的激励。⑦政府职能要转变为管理与服务,体现在政治职能上是保障人民民主和维护国家长治久安的职能，在经济职能上是组织社会主义经济建设，在文化职能上是组织社会主义文化建设，在社会职能上是提供社会公共服务。特别是在经济管理职能的行使上，必须坚决贯彻政企分开的原则，要由运用行政手段为主转向运用经济手段为主，由直接管理和微观管理为主转向以间接管理和宏观管理为主。
（三）机构改革只能选择渐进式改革方式推进
改革有激进式与渐进式两种。中国是一个发展中的大国，人口众多，经济不发达且发展不平衡，社会主义改革又是一场没有先例可循的全新的事业。比起经济体制改革来,机构改革属于政治体制改革的一部分。邓小平指出:政治体制改革非常复杂,“每一个措施都涉及千千万万人”，触及许多人的利益，会遇到很多的障碍,因此需要更加审慎从事，必须在党的领导下分步骤、有领导、有秩序地进行，“要先从一两件事上着手，不能一下子大干，那样就乱了。”⑧所以，中国的政府机构改革只能选择渐进式改革，这样才能既推进改革，又避免改革过程中出现不必要的社会震荡，有效地防范改革的风险。
（四）机构改革是一个系统工程,必须与其它改革配套进行
我国多次进行政府机构改革不成功的一个重要原因，就是改革不配套。具体地说，一是机构改革了，但旧的观念还没有改变。陈旧的、习惯的、世俗的、落后的思想观念继续影响和支配人们行为。因此，一遇合适的机会，某些人和某些组织就要假借各种名义将已经改掉的东西重新恢复起来。二是机构改革了，但管理体制和管理职能没有根本改变。在政府部门管理体制没有根本改变的状况下,政府不但仍然大量包揽企事业单位事务和社会性事务，而且在新的名义下越管越多。大量的直接管理需要大量政府机关和人员，因此，精简只是暂时甚至形式上的，不可能长久、稳定。三是领导制度和干部制度没有改变，因而国家行政人员的素质提高的不快，工作缺乏制度化的保障，影响行政效率的全面发挥，也影响干部的情绪和积极性，一旦遇到变革就会人心浮动,妨碍改革的顺利进行。所以，行政机构改革必须与领导制度和干部制度配套进行。四是工作制度和工作方法依然如故，不尽合理的工作关系和工作程序浪费了许多时间和精力；不思进取的工作方式和文牍主义使机关成天陷入文山会海之中，除增加机构和人员外难以应付日常工作。五是由于社会保障机制不健全，干部担心失去饭碗，所以明里暗里抵制机构改革的人太多。
（五）机构改革要立足中国国情,坚持因地制宜区别对待的原则
邓小平指出，政治体制改革，一定要“根据自己的特点，自己国家的情况，走自己的路”，“既不能照搬西方资本主义国家的做法，也不能照搬其他社会主义国家的做法，更不能丢掉我们制度的优越性”。中国幅员辽阔，人口多，而且是发展中国家，人均国内生产总值还比较低，仍处于社会主义初级阶段；中国实行的是以公有制为主体的社会主义经济制度，政府承担着对公有制财产的保值增值责任等职责，这决定了我国政府的职能比西方国家要复杂得多,决定了我国政府 ⑦ 蔡昉.中国特色的政府职能转变:新的转折点[J].福建行政学院福建经济管理干部学院学报,2008（10）.⑧ 邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1994.柒
机构改革必须从国情出发。此外，还要看到，中国的经济发展有很大的不平衡性,其发展水平由沿海到内陆，从东部到西部呈阶梯状态，且每个地区、每个县市之间的发展水平也有很大差异。必须注意照顾各地的特殊情况,使具体政策有一定的灵活性。因此，中国在推进政府机构改革的过程中，十分注重从各地实际出发，不搞一刀切，允许各地在遵守改革总的原则和方针的前提下，在改革的具体步骤方法方面因地制宜。中央政府则根据各地不同情况实行分类指导，使改革更符合各地的实际。
（六）机构改革要坚持依法进行 建立健全一整套法律法规
以往的机构改革走不出“怪圈”，一个重要的原因是没有过硬的约束机制。即使精简了，由于缺乏明确的法律依据，也没有以法律制度形式固定下来，因而领导人一句话，机构和人员又因某种理由增加了，被精简了的可以轻易恢复。应当坚决贯彻依法治国、依法行政的原则,杜绝行政不受法律约束的行为。政府机构的设置与编制，以及财政费用支出，都由相关法律、制度加以严格的规范和监督,“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。⑨只有建立起法律约束、财政约束等硬机制，机构改革的成果才能得以保持。
（七）机构改革要勇于吸收借鉴 与时俱进 大胆创新
行政管理体制不仅是对现有权力格局和利益关系的调整 而且是一场深刻的思想革命和观念变革 创新是行政管理体制改革的灵魂。我们应该以辨证的历史唯物主义态度，吸收借鉴中国历朝历代行政改革的经验和世界各国在长期的行政管理实践中积累的优秀成果，总结新中国以往改革的经验教训，与时俱进，大胆创新，在改革目标上不断明确，在改革方式上不断改进,在改革领域上不断拓宽，在改革程度上不断加深,从而不断取得新的突破。
（八）机构改革要贯彻落实科学发展观
提升公共服务理念,打造公共服务型政府政府机构改革的关键是转变观念，即将管制型管理转到适合市场经济的服务型管理上来。公民和社会处于主导地位，要实现由管理本位、政府本位向社会本位、公民本位转变。要根据公民社会发展的需要来提供公共服务，由包揽一切的全能管理转变到满足社会公共需要的公共管理，由直接管理转变到间接管理。要以强化服务意识、增强服务效能、提高服务水平为中心，树立科学行政、民主行政、依法行政的理念。当前，要明确强化政府公共服务职能,切实按照科学发展观的要求，“统筹规划、因地制宜；增加投入、健全体系；改革体制、整合资源；城乡兼顾、重在农村”。要坚持从实际出发,区别不同情况，不搞一刀切;坚持充分利用现有资源，吸引社会资金,避免盲目投资和重复建设；坚持把加强基础设施建设、公益事业建设和公用事业建设同完善运行机制结合起来；坚持借鉴国外企业化管理、社会化服务等做法，不断提高政府公共服务的质量和水平，建设真正的公共服务型政府。
⑨ 邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.捌
参考文献
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