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中国政府机构改革60年
来源：《同济大学学报(社会科学版)》2009年第5期
本文回顾建国60年以来政府机构变革的历史进程,总结中国政府机构改革已经取得的经验和成就,同时结合中共十七大的报告,探究这60年改革之路上存在的问题及今后努力的方向。由于政府机构改革或者说组织结构的调整是非常复杂而又成本巨大的变动,其结果又具有极大的不确定性。因此,主张在政治改革及机构变动的过程中,应该在理论研究上提倡积极的探索,而在实际操作中又必须强调小心谨慎地进行。但无论指导思想还是改革实践,都必须坚持一切从实际出发的原则,同时坚定不移地推进政治领域中各个方面的改革。
从中华人民共和国建立新的政府机构开始,总共60年的时间里,有过多次的改革和变化,尤其十一届三中全会之后,具有中国特色社会主义建设事业在各个方面都取得巨大成就,相应的政治改革尤其是政府机构也总是不可避免地需要按照实际的情况进行变动。其中的成就和经验,值得思考和总结。
一、新中国60年来政府机构改革概况
1.建国初期中国政府机构的初创
建国初期,在这里指的是1949年中华人民共和国成立,到1956年生产资料的社会主义改造完成。中国现行政府机构的基本架构,可以说是这个时候形成的。
中央人民政府成立于1949年10月1日,以中国共产党在华北解放区建立的人民政权为基础,以服务于在全国范围打倒和取代国民党政权为首要任务。之后,1951年11月中共中央发出《关于全党必须紧缩编制、精简机构的指示》,12月政务院通过《关于调整机构紧缩编制的决定》。据此政府机构开始调整,主要是:紧缩上层机构、减少层次;充实基层政权和新建的组织机构;合并分工模糊而性质类似的机构。中央和大区的两级党政机关编制减20%,省一级党政群机关也缩减10%,精简后的编制名额都充实到基层和新建单位。1953年10月的全国组织工作会议,继续部署精简机构、整顿编制的任务,又撤销一批重复设置的机构,削减机关内部层次,紧缩人员编制并抽调大批干部充实基层单位。
随着第一届全国人大召开,中国首部宪法产生,以最高国家行政机关即国务院的成立为标志,基本上建立起了新的国家机构和政府管理体制。因此,1954年底开始较大规模的机构精简和人员调整,努力划清各个部门的业务范围,明确岗位职责和工作关系,合理设立机构和安排人员。[1]这次调整,不仅精简了一些机构和许多人员,而且原则上在中央政府的行政机关内部实行三级制,省、自治区和直辖市行政设置实行两级制,同时整顿国家机关的附属机构,将其从行政序列中划分出来,改为企、事业单位。综观建国初期中国政府机构的初创及调整思路,纵向上主要考虑中国传统的区划和地方行政,设立了包括中央、省、县、乡的四级行政层次;横向上主要学习苏联计划经济体制按职能划分不同的工作部门。同时,在大力推进社会主义改造、完成第一个五年计划的过程中,社会、政治、经济、文化等事务的管理权不断向中央政府集中,表现在机构变动上,国务院到1956年底,已有工作部门81个。
2.十年探索时期政府机构的变动
然而,在建立高度集中的计划经济管理体制条件下,各级地方政府及企业主动性和积极性难免受到的影响。因此,1956年开始到1965年的十年中,又先后进行了两次改革的探索,内容主要就是中央政府和地方权力的划分。
开始是中央政府“放权”。1956年5月,国务院召开会议,讨论国家行政体制的改进。10月,中共中央、国务院发出《关于国家行政体制的决议(草案)》,要求各地讨论并征集意见。1957年11月,国务院连续颁发《关于改进工业体制的决定》、《关于改进商业管理体制的规定》和《关于改进财政管理体制的规定》等文件,1958年9月又有《关于改进计划管理体制的规定》等。一系列文件的主旨,试图将一部分行业管理、企业经营的权限,下放地方政府和工矿企业,以发挥地方及企业的主动性、积极性。而国务院的工作部门在1959年底也相应减少为59个。同时,随着“人民公社化”运动广泛开展,农村设置的乡级基层政权,被“政社合一”的“人民公社”所取代。
这是中央政府首次大规模向地方放权。但是,由于国民经济发生严重困难,1960年冬中共中央提出了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针,对国民经济进行调整,并重新强调集中统一领导,将下放的权力适当收回。同时,开始精简中央机关和事业单位,国务院的各个部门撤销、合并了司局机构89个,达总数的15%,合并事业机构111个,占总数的26%。人员编制方面,中央各部门和在京的直属事业单位先后精简了8万余人,占原有人数的30%。十年的改革探索,以中央政府“收权”而告结束。
3.“*”时期政府机构遭受的严重冲击
1966年“文化大革命”爆发,随之而来的“造反”和“夺权”,导致政府及机构从中央到地方都受到冲击甚至破坏。由上海“一月风暴”成立所谓的“革命委员会”开始,实行党政合一体制,下设若干以功能区分的大组(如:办事组、宣传组、生产组等),各组下属再分若干小组,废除原来所有的机构名称和职位称谓,形成了“大组套小组、上下一般粗”的组织体系。这场由地方开始的所谓“革命”,应该说是反映了毛泽东等领导人对于传统官僚机构及习气的厌恶,以及迫切希望改革的良好愿望,但实践中立即影响到中央政府的机构裁并和运行无序。到1970年初,国务院机构由79个裁为32个,其中13个部门还是划归“中央*”及军队领导。各级人员的裁减,导致全国从中央到省县各级机关,总共下放干部117万余。[2]各级政府的机构、尤其是人员,都遭受了极其不正常的严重冲击甚至伤害。
4.十一届三中全会以来的政府机构改革
十一届三中全会为标志的中国政府机构改革,可以分为5个阶段。
第一个阶段,实际上应该追溯到1976年10月,国家开始摆脱“文化大革命”的十年*,由于面临崩溃的国民经济亟待恢复及各个方面的拨乱反正,中央政府层面的机构改革主要是开始国家机构正常的行政运行及经济恢复工作,包括安排许多老同志重新回到领导岗位。到1981年,陆续恢复和新增了48个部门,国务院共有部级行政机构100个,达到共和国历史上的最高峰。同时,在基层开始了农村的农业生产经营管理体制和相应的机构改革,主要表现在农民自发实行的联产承包责任制,影响迅速扩大,“政社合一”的人民公社体制和机构自然已经无法适应,需要进行改革,广大农村重新设置了乡镇政府。
第二个阶段,1982年开始的改革重心,在于工作效率的提高和人员结构的合理。随着三中全会之后机构的增加和人员的繁多,以精简为主要内容的改革成为必然。中央政府主要考虑机构和人事对效率的影响,从职位设计、人员数量结合干部年龄等诸多方面着手改革,以达到精简领导班子、提高机构运行效率及干部年轻化等目的。此次改革成效显著,国务院剩下61个部门,机构改革精简人员的力度和效果,至今看来也是新中国历史上空前的。
第三阶段,1988年国务院进行的机构改革,指导思想为“政府职能转变”。依据是1987年10月中共“十三大”的政治报告,提出要围绕转变企业经营机制这个中心环节,加快建立和培育社会主义市场体系,逐步建立起有计划的商品经济新体制的基本框架。这次政府机构改革,国务院部委由48减少到41个,直属和办事机构从22个减到18个,非常设机构由75减到44个,人员也精简近万。但本来有待深入的改革,在1989年春夏之际停顿。而邓小平南巡讲话之后的政府机构变动,可以看成是1988年改革的继续,因为重点仍然在于转变政府职能,并提出了以“政企分开”作为政府职能转变的中心内容。
第四阶段,1998年开始的政府机构改革,主要根据九届全国人大一次会议审议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》,明确此次改革“推进社会主义市场经济发展是目的,尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。”这次改革突出的成果是:撤销了所有计划经济体制下产生的“专业经济部门”。实际上说明原来国家进行资源配置的载体,挤占了市场在这个方面的功能;或者说改革之后的政府,不应该再拥有具体的经济管理职能。
第五阶段,2003年进行的政府机构改革,旨在促进各部委之间的协调运转以及机构的清廉高效。当时中国面临加入世界贸易组织已经几年的实际需要,十届全国人大一次会议审议通过的国务院机构改革方案,包含了“‘决策、执行、监督’三权相协调的要求”。值得注意的是,这次政府将改革重点置于体制改革,即宏观调控体系的完善、金融监管体制的健全、流通体制改革的推进、以及食品安全和安全生产监管体制建设等。因此,改革明显推进了政府职能的转变。中共十七大之后相应的政府机构改革,正在进行之中,可以视为第五个阶段的延续。主要依据是以胡锦涛为总书记的中共中央及温家宝为政府首脑的国务院,继续坚持政府职能转变为核心,进一步明确了今后政府职能转变的目标是:创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义。具体表现在机构变动上,就是搞“大部制”。[3]
二、60年政府机构改革的主要成就和经验
在政治上由中央集权的中国,行政机构的改革理所当然的可以视为政治发展和变化的核心内容。60年的历史事实表明,中国特色的政治发展,只有在坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的原则下,才能不断推进社会主义政治制度的自我完善和向前发展。任何试图脱离这些原则的政治改革,不论其口号如何响亮或主观愿望多么良好,都不能带来积极的影响和有益的成果,最为典型的事例,就是“文化大革命”十年的灾难。因此,中共十七大提出,要沿着中国特色政治发展道路推进政治体制改革,要有利于增强党和国家的活力,发挥社会主义制度的特点和优势,充分调动人民群众的积极性创造性,维护国家统一、民族团结和社会稳定,促进经济发展和社会全面进步;要坚持从我国国情出发,总结自己的实践经验,同时借鉴人类政治文明的有益成果。
回顾中国政府机构改革60年的进程,我们可以看到许多成就和经验。大致说来,新的国家政权机构在战争废墟上初创,比较彻底地改造了旧政权及机构,为中国新社会的建设,提供了基本的保障。只是由于面临任务繁重却经验不足的境况,难免在建立各级政府机构的过程中,出现机构繁多、层次复杂却又分工不清、人浮于事的现象,这种状况自然会长期影响此后的机构和人员的变动;而经济建设和文教事业等新建部门和基层政权,又缺乏足够的人才,使得政府机构体系一开始就会呈现为上层庞大、下层乏人的“头重脚轻”格局。随后一个阶段进行的政府机构改革,主要包括“放权”和“收权”两个反向的内容,而中央对地方权力的收放,基本根据国民经济总体运行状况。也就是说,当经济运行亟待发挥地方主动性、积极性之时,中央政府就对地方适当放权;而国民经济发生严重问题时,中央政府就收回权力,以求更加充分、有效率地利用有限的资源,集中力量度过难关。在中国这样大一统的集权制国家当中,如何进行中央和地方分权的探索,至今仍然需要努力,但是这个十年的机构改革和放权探索,表明了共产党人执政不久,就对中国传统政治如何进行适应现代需要的发展,曾经有过的决心和实践,尤其对此后的政府机构设置和行政体制改革,提供了许多有益的经验和启示。至于“文化大革命”十年,各级政府都基本上处于动荡之中,甚至本身能够继续存在与否都成为问题,当然也就谈不上改革了。因此,真正具有现代政治意义的改革探讨和取得成果,主要还是十一届三中全会以后。
首先,是建立了正常的干部离退休制度。自从1905年科举制度废除之后,这是中国一个极其突出而又长期没有能够解决的问题,也是导致全国范围在整个20世纪政治非常混乱的重要因素。从清朝灭亡,经过北洋政府、南京国民政府,直到中国共产党执政之后的第一代领导人,都没有解决这个问题,人们试图进入国家行政体系或者说权力机构,主要依靠暴力手段或吹牛拍马。而1982年的改革,在大幅度减少政府工作部门和领导职数的同时,特别是邓小平的指导思想和实际努力并带头放弃领导职务终生制,对于干部正常离退休制度建立的贡献很大,就政治发展的历史进程来看,具有标志性意义。之后试行的公务员招考,[4]表明国家的干部选拔和进入公务序列开始建立制度,与此同时干部考核、晋升、奖惩等各个方面也逐步进行规范。可以预期,正常的干部制度的建立和完善,在中国以后的政治发展和政府改革过程中,意义同样不可估量。如果联系60年来的机构变动,则可以看到大多时间总是在“膨胀—压缩—再膨胀—再压缩”中循环,具体到国家干部或者说公务员个人,也是少则数万,多则上百万的人员,在数年一次的“增加—精简—再增加—再精简”的动荡中,干部个人的升迁和发展甚至身份变化都处于缺乏可预期的境况。这对社会生活的稳定和国家政局的发展,以及各个领域的人才成长和有序培养,所带来的消极影响及混乱状态,难以描述。如果从这个意义上看,60年来的政府机构改革大体上可以分为前后两个30年,其中后30年改革比较稳妥、符合人的发展需要、更具有现代意义。
其次,明确了政府职能转变是机构改革关键的理念。20世纪50~70年代的中国政府变动,基本上没有摆脱整合机构、精简人员等,或者中央政府根据自己认定的需要,对地方进行权力的收和放。只有中共十二届四中全会开始提出转变政府职能,中国共产党十三大报告当中又明确肯定“转变政府职能是机构改革的关键”,直到中共十七届二中全会通过《关于深化行政体制改革的意见》,强调深化改革仍然要坚持政府职能转变为核心。主要表现在1988年开始的几次政府改革和机构变动以及基层群众自治制度的试行,20多年来“转变职能”一直是中国政府行政管理体制和机构改革的核心理念。尤其20世纪末,中国政府机构改革突出强调“职能转变”,建立“服务型政府”,如果说政治和行政学的术语看来比较抽象,但没有影响这些话语成为报刊中和社会上流行的词汇,表明“职能转变”作为机构改革的基本理念,自上而下已经牢固确立。尽管“服务型政府”的提法,与单一型国家集权传统和政府机构作为强制权力的观念,是否存在差距,以及许多相关认识问题的解决,都还有待进一步深入地探讨和研究。但是,这也足以说明,经过20年的努力,确立了“职能转变是政府改革机构改革关键”的理念,尽管步履艰难,却具有积极的现实作用和深刻的现代意义。
再次,构建了适应社会主义市场经济发展要求的管理体制。与之前的计划经济和集中管理不同的是,三中全会以来,中国政府改革过程中,经济管理部门组织结构的变化最大。在20世纪末的机构改革当中,计划经济体制下的“政企不分”得到解决,而且这种改革不仅有利于完成政府职能的转变,也使中国政府机构本身能够随着国际经济制度变化和发展而进行模式转变,使之顺应世界潮流和国际接轨的客观需要,为今后进行更加深入的改革开放,奠定了组织的基础。当然,就世界范围来看,各国政府的机构设置和变化,除了受到国家性质和政治体制的影响之外,其主要的决定因素,还是以实现特定的国家职能为第一目标。改革以后,传统计划经济下的政府管理部门机构,几乎全部被撤消,而新中国建立60年以来,国务院的机构设置,变动较多的就是经济管理部门。尤其是1987年的改革开始之后,政府经济管理部门的变革,代表了国家领导人对经济活动在指导思想上的重大变化。也使我们认识到,政府的机构改革,既是政府职能转变的需要,也是政府本身顺应国际经济制度、发展模式转变的时代潮流的表现,更揭示了,政府和其他组织一样,也有自身的生命周期和生长规律,这又为今后必须坚持政府机构的进一步改革,提供了理论依据和现实基础。毫无疑问,中国60年来尤其是三中全会之后的政府机构改革,成就和经验方面还能够举出许多的事例,或者说也可以有其他形式的总结和表述。只是我们认为以上三个方面,即健全合理的干部制度、符合现代发展要求的政府理念、以及行政机构建立的目标及运作的模式,才是一个现代国家政治的有形载体———政府的核心和灵魂。
需要说明的是,中共十一届三中全会以来的改革开放,实际上最早是从农村经济政策入手,自农业生产经营管理开始。因此,就政府机构改革而言,中国基层政权的机构改革,起步早、变动大。主要表现为人民公社迅速被乡镇政府所取代,而且党委、行政、人大等机构逐步齐全,人员也不断增加。同时,在提倡和推动中国城市化的过程中,各地都涌现出一大批原本并不存在的处于省和县之间的地级市政府,并且在开始的时候,党委、行政、人大、政协等班子和机构就配备整齐„„但是,这些地方政府和基层政权的机构改革,本文基本没有涉及。主要理由在于,[5]有些是原来没有的机构,如地级市,今后政府改革和机构精简将会首当其冲,甚至取消也已是可以预见的事情。[6]我们讨论中国政府机构改革,以地方政府甚至乡镇政权的变动作为典型案例,代表性和说服力都将显得不足;[7]中国的国家大一统传统和政治单一制度原则,看来还是会继续发生影响并且必须坚持,所以政府机构改革的理论探讨,主要应该着眼于中央政府。因为,改革不仅在政治发展的理论研究角度,就不是自下而上的,并且机构改革实践过程中的自上而下,现实意义和影响力度,当然更大。中共十七大之后的“大部制”机构改革,正是如此。
同时,由于旧体制的“惯性”存在,其长期的影响也不可忽视。这种“惯性”就是制度经济学所说的“路径依赖”,用我们熟悉的话语就是广大干部的思维方式和行为准则,难以适应新的发展和形势变化,这在60年来的政府机构改革当中,也明显可以看出。不仅表现在思想上,如何看待资本主义的政治文明及市场经济、怎样判断国际形势和时代特征、正确认识什么是社会主义和公有制为主体、政府如何管理国有企业才是坚持公有制,等等。而且,改革实践中也会有“惯性”,如各级政府机构以及官员行为习惯的改变和传统利益格局的变动,包括部门利益和个人利益,而政府改革和转变职能的趋势应该是“削官员的权,去部门的利”。但按照科学发展观和“以人为本”的要求,部门外的个人合法利益应当得到保护,尤其必须避免类似“李华基事件”的发生。并且,有时改革本身的思路和方法,也难以摆脱“惯性”。比如,每当进行改革的初始,通常是考虑或设计一些典型的试验,希望取得经验后,再全面推广。但是,这些具体的试点(如下文将提到的湖北随州市的改革),是否能够在理论研究中,足以代表和考察中国政府机构改革的整体情况,姑且不论,而实践意义及影响也比较有限,所以说地方和基层政府的改革只能是典型的个案,不具有什么标志性意义。毕竟,政府机构改革是一项巨大的系统工程,何况在学理上,改革也只能是自上而下的指导并进行,尤其在我国这样有上千年大一统的单一制国家当中,如何进行中国特色社会主义民主政治建设,以及首先进一步思考地方分权的体制改革和机构设置,仍然是我们必须深入研究和努力探索的重大课题。
三、从中共十七大看机构改革今后的方向
中共十七大报告明确提出“深化政治体制改革”,表明中国共产党继续推进政府机构改革的信心。加快行政体制改革,尤其是在完善行政权力的制约及监督机制方面,成为今后深化改革的重要内容,并着力转变政府职能、优化组织机构、提高行政效能,目的是要尽快完成分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的机构改革和设置,建设服务型政府,创造社会主义民主政治的良好内在环境。中共十七届二中全会又通过了《关于深化行政体制改革的意见》,继续强调深化改革仍然要坚持政府职能转变为核心。应当注意,十七大报告在反复强调“走中国特色社会主义道路”的同时,还提出与之相配套的5条具体道路,其中之一就是:“中国特色政治发展道路。”关于中国特色政治发展道路,报告指出:“要坚持中国特色社会主义政治发展道路,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”这条道路的具体内容应该这样理解:党的领导是前提也是原则,人民当家作主是实质也是核心,依法治国是保障也是途径,三者统一是社会主义民主政治的特点和优势。人民代表大会制度是根本政治制度,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,是中国特色民主政治的制度体系及其运行的基本框架,其中基层群众自治制度被纳入中国特色政治发展道路具有特殊的意义。因为,政府对于许多“管不了、也管不好”(邓小平语)的人或事,就应该抱着无为而治、或者有所不为才能有所为的态度,尽快摆脱哪些主观认定需要去管理的社会事务,自然就可以尽快精减某些机构及官员。这样,即符合中央的改革方针,有利于基层群众自治制度的建设,完善中国特色民主政治的制度体系和中国共产党的领导,也更能够适应机构改革和人员精简的趋势。
十七大报告将政治体制改革的总体要求提升为“中国特色政治发展道路”之后,召开十一届人大一次会议的《政府工作报告》中提出:“30年的改革开放之后,容易改、浅层次的体制机制弊端已基本去除,社会主义市场经济框架2000年时已初步确立,接下来的任务是如何进一步完善这一体系”。一些根本性的体制障碍,已经严重阻碍中国社会的进一步发展:如资源和环境给可持续发展带来巨大压力(因为市场本身无法解决这个问题,需要政府的干预,这样就迫使我们必须改革传统体制和机构以适应新的需要)、城乡二元结构对社会经济发展的长期桎梏、公共品及服务供需失衡引发的民众不满、公共治理与人民新期待形成强烈反差等。我们理解这就是目前政府机构改革面临的主要问题。基于这样的认识,根据十七大关于政治发展的指导思想,要求今后政府的机构改革应当注重以下几个方面问题,或者说是必须坚持的方向。
1.加快政府机构的整合 胡锦涛总书记在十七大报告中明确指出:“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,减少行政层次,降低行政成本,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”[8]从政府改革的角度来看,减少机构和精简人员,虽然还是不可回避的基本问题,但部门或机构之间职责不清、职能如何转变等问题,也许更加迫切。
与此同时,即便以中共十七大提出的行政权力决策、执行、监督的三分为例,困难同样存在。由于决策环节在我国现行政府机构设置当中,承担这部分工作,如信息收集和分析研究等,主要还是地方及部门的政策研究室,他们的思考和结论基本上都难以摆脱所在地方或部门的利益与局限。比如:要求教育管理部门决策时不考虑所属学校、卫生医药管理部门制定政策时不考虑所属医院和药厂,而希望他们思考问题首先从公共服务和人民利益出发,显然非常困难。这样的行政体制不尽快改革和整合,中共十七大提出的行政改革目标,自然无法顺利实现。
2.强化公共服务的职能 十七届二中全会通过《关于深化行政体制改革的意见》,强调深化改革仍然要坚持政府职能转变为核心,并首次明确了政府职能转变的目标,也就是对今后中国政府职能改革的整体概括,即:创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义。
毫无疑问,政府职能的转变本身就是一个动态的过程,需要长期不断的深化。所以,从1985年中共十二届四中全会提出转变政府职能之后,直到中共十七届二中全会通过《关于深化行政体制改革的意见》,明确深化改革仍然要坚持政府职能转变为核心。可见,20多年来“转变职能”始终是政府行政管理体制和机构改革要强调的内容。但是,这个事实同时也说明,中国政府职能转变和机构改革,仍然没有能够彻底解决20多年前已经提出的问题,或者说未能完全实现中共“十三大”前后提出的战略目标。为此,首先应当克服各级地方政府和部门官员的错误认识,避免沉溺于对GDP的追求,摆脱热衷于招商引资定额任务的完成或分派,而在国民教育、[9]环境保护[10]扶贫济困等公共服务方面多下功夫。这也符合共产党人事业所以成功的基本宗旨———为人民服务,而决不是一窝蜂地去关注少数有钱人。与此同时,从现实情况来看,还存在不少其他方面的问题,如执政之后对公共资金的提取(如税收政策的制定及进行成本)、使用和管理(如上海社保基金案暴露出来的问题),都说明已经存在严重的问题。而且,中国社会主义市场经济的发展,虽然已经被实践证明可以刺激各级地方政府及官员的积极性,但行政机关直接介入市场的后果和风险如何,仍然是一个缺乏研究的大问题。
3.规范地方政府的运作 如果说西方市场经济高度发达的国家,不论是联邦制还是单一制,在这个问题上很重要的一点,主要是通过立法及制度,明确规定了中央与地方的权力及关系,中央政府的“放权”和“收权”不能随意进行。而中国传统是单一制的中央集权和大一统,要求从上到下机构设置的集中和统一,使得这方面的问题更加突出。也就是邓小平所说的那样:“旧中国留给我们的,封建专制传统比较多,民主法制传统很少。”[11]因此,曾经有些地方按照上级指示精神及自身需要,进行过一些机构改革的探索或者试点,已经遇到许多问题,正是如此,而其自身又无法解决这个困境。[12]这就很容易导致各级政府及官员,在机构改革问题上“不求有功,但求无过”,甚至想出来的方法也摆脱不了“上有政策,下有对策”等。使得地方政府的运作和权力,无法遵循规范,被迫否定已有的方案和文件,或者放弃改革成果。由于缺乏明确的立法及制度,甚至地方人民代表大会选举出来的政府主要官员,也有可能仅仅因为不合上级政府之意而被调走或免职,这也表明中央或上级政府对地方和下级的权力干预,比较随意。
中央政府与地方政府,由于所处的地位不同。何况,中国是一个幅员辽阔、民族众多、各个地区政治经济和社会发展严重不平衡的大国,各个地方政府面临的问题也有许多差别,如果要求在很多具体问题上的强调统一认识和实际政策过程的所谓步调一致,实际上非常困难甚至没有可能。为此,经历过20世纪50和60年代中央政府“放权”和“收权”探索的邓小平,早就对这个问题有过思考和论述:“我们历史上多次过分强调党的集中统一,过分强调反对分散主义、闹独立性,很少强调必要的分权和自主权,很少反对个人过分集权。过去在中央和地方之间,分过几次权,但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。”而且,全国30多个省级的地方姑且不论,就近3000个的县级政府来说,仅仅看人口,多的200余万,少的几万,但必须配备几套班子以及职务、部门和人数都差别不大,本身就是问题。在这样的制度下通常而言,地方政府本身不能也缺乏动力去改革,相反为了应付日趋增加的社会事务,只会努力争取增加机构和人员。至于是否需要新设机构和增加人员,各个地方政府应该和自然比上级清楚,可是只有比较不了解情况的上级政府,才能决定该地方设什么机构和用多少人,问题显而易见。
4.基本原则是坚持民主民主是中国共产党人长期的旗帜和胜利的法宝,具体的实践经验就是发动、组织并相信、依靠人民群众。为此,胡锦涛总书记在中共十七大的报告当中,整个第六部分就是强调“坚定不移发展社会主义民主政治”,强调人民民主是社会主义的生命。因此,今后中国中国机构的改革,基本原则只能是坚持民主。
但是,在我们党的组织内部,以及一些地方或政府部门的干部,把民主视为家长制和一言堂的障碍,或者将民主作为自己专制言行的粉饰,借用民主形式,玩弄“形式民主”。结果不仅没有提高共产党执政的能力和声誉,反而扭曲甚至玷污民主,削弱了大众对人民民主和共产党执政的信心。对此,邓小平曾经非常痛心地指出:“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题„„已达到令人无法容忍的地步。”针对家长制和一言堂的问题,他也提出过改革的设想,并希望通过法制的途径来解决,比如他说:“一是权力不宜过分集中”,而且“不允许权力过分集中的原则,也将在宪法上表现出来。”②等等。当然,实事求是和思想解放,仍然是我们今后政治改革及政府机构变动必须坚持的基本方法。60年的政府机构变动的历史经验表明,任何善良的主观愿望,都不能代替改革的实际需要,因为政府机构改革非常复杂而又成本巨大,而且其结果具有极大的不确定性。因此,在政治改革及机构变动的过程中,应该在积极解放思想、提倡理论研究并且非常充分的基础上,逐步地进行实际的操作,同时必须强调实事求是和小心谨慎的立场。
作者简介:张劲(1959),男,浙江东阳人,同济大学马克思主义学院教授,博士生导师。
[1]本来,随着各级政府组织机构趋向健全和社会分工日益细化,适应战争环境的党的一元化领导原则应该有必要作相应的改变,虽然共产党人也有过一些论述和努力,尤其在中共“八大”上,刘少奇、邓小平、董必武等都谈到了理顺党政关系的重要性,但实际却走向了党政合一的体制。参见梅丽红:《当代中国民主政治建设———中国共产党探索之路》,上海交通大学出版社,2003年,第49 51页。
[2]本处数据引用主要参考高波:中国政府机构改革历程论析[D],武汉:华中师范大学,2004年。
[3]目前“大部制”改革已进入地方政府层面。参见《深圳“大部门制”改革启动》,《浦东时报》,2009年8月4日。
[4]为了适应当时“党政职能分开”和干部人事制度改革的需要,1988年七届人大一次会议通过了国务院机构改革方案并设立人事部,以推行公务员制度。次年开始,在国家审计署、海关总署及深圳、哈尔滨两市进行国家公务员制度的试点工作。
[5]全国各地已经普遍推行财政的“省管县”改革,以浙江省进行较快。具体可见《浙江“扩权强县”迈向法制化》,《人民日报》,2009年7月30日,第10版。
[6]徐绍史:《削手中的权,去部门的利》,《人民日报》,2009年9月8日。
[7]广东电白县公民李华基,承接“茂名市水东经济开发试验区”市政管理处的宿舍楼工程,几年过去房子建成,垫资上百万元无法收回。2001年经批准,“试验区”加上电白县几个镇,新成立了“茂港区”,次年茂港区公用事业管理处设立,覆盖原来的试验区市政管理处职权,原机构无明文撤消但实际已停止运行。李华基找不到要款的对象,市区党政领导让他找新的管理处主任,新主任让他找原来的管理处主任,老主任表示无法解决甚至无权说话,李某成了机构改革之后被来回踢的“皮球”。又是几年,他给省委主要领导写信得到批转,2006年4月后,管理处不定期小额付款,两年7笔共9万元,但比较100多万元的本息,李华基说:“按这个速度,有生之年是讨不回这笔债了。”《人民日报》,2008年5月9日。
[8]以2008年年春节前后的大雪为例,表现在公路交通上,交通行政管理部门负责的是公路维护,应当更了解道路情况,而决定公路是否可以通行的权力却在交通警察即公安部门。这种政府所属机构之间的职能交叉,早在1998年朱熔基任总理主持国务院第一次全体会议上,已提出交通部和公安部职能存在交叉的问题。如果说以往几次机构改革收效不大的重要原因之一,就是部门之间职责不清、职能转变没有到位,部门之间都自然从管理的角度,揽权甚至抢利益,而忽视社会效果。这就难以形成统一的步骤和避免“政出多门”的现象,而部门或机构之间的博弈成本也很高,廉洁、高效当然无从谈起。
[9]有学者认为教育公平是社会公平的基础,故保证教育公平是服务型政府的基本责任。但现在中国政府及可见的改革政策来看,差距还很大。周大平:《教育公平:政府责任的“边界”》,《党史信息报》,2009年7月15日。我们主张环境保护需要社会全体公民的共同努力,但首要的责任在于政府及官员。张劲:《政治文明与和谐社会》,《同济大学学报(社会科学版)》,2005年第3期。
[10]《邓小平文选》(二),北京:人民出版社,第292页。
[11]《新京报》2008.2.2报道:中共湖北随州市委书记马明清接受采访称,随州2000年开始设地级市,并探索以精简为目标的大部门制改革。根据得到批准的《随州市直党政群机构设置及人员编制方案》,职能相近的机构合并,职能交叉的采取挂牌,尽量不单设。如统战部、民族宗教事务局、台湾工作办公室等合为一家;档案局、档案馆、党史研究室、地方志编纂办公室,合成一套班子、挂四块牌子;文化局、文物局、体育局、新闻出版局合为“文体局”。市设机构55个,比其他地级市少11个。但7年过去,由于缺少各个方面的支持和上下配套,改革步履艰难。最早分离是“科学技术协会”,原已并入科技局,2005年要换届,向省主管部门报告,未获批准,因随州没有“科协”,结果只能重新单设;而后,残疾人联合会、规划局、宗教局、法制办等,也先后分离。旧体制反弹后,原来少设的11个,已恢复9个。可见,改革的压力主要来自旧体制。实际上,类似问题在海南建省之后,已出现过。
[12]同济大学学报(社会科学版)第20
