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关智慧：北京市城市私有出租房屋社会主义改造（经租房）的政策与法律问题研究
（2011年5月修订版）
修订版前言：我已经写了三篇关于私房政策与法律研究系列的文章，即《北京市城市私有出租房屋社会主义改造（经租房）的政策与法律问题研究》（以下简称《经租房研究》）、《北京市“*”期间挤占、接管私人房产（*产）及落实政策的法律问题研究》、《经租房的所有权归属问题研究》。这三篇文章在网上发表以后，得到一些私房主的回应：有人认为我替他们说出了几十年来压在心里一直想说但终于没有说或不知道怎样说的话；有人说我“胡说八道”；有人说我的文章言之有据，但是个别观点可以商榷；还有人拿出自家的案例，希望我指点迷津。有些经租房主和我成为网友，向我提供了更多的个案信息。于是，我手头的资料日见丰富起来，同时对于私房政策与法律问题的认识也更加全面和深入。现在回过头来看前面的三篇文章，我自己是这样认为的：前两篇文章的主要意义在于重现历史和梳理政策，谈不上有什么自己的创见；后一篇文章集中讨论了经租房所有权归属的问题，中间开始加入一些自己的评论和见解。
现在，《经租房研究》发表将近一年了，我觉得有必要对其进行一次全面的修订，以便补充新的史料，修订原版中的个别观点。与原版相比，修订版的一个显著特点是增加了分析和评论的比重。至于评论的对和错，任由读者批评了。
关于修订版，我还要做以下两点说明：
第一，本文论述的地域对象仍然以北京为主，但不限于北京。修订版的论述更注意城市私有出租房屋社会主义改造的整体性和全国视野。
第二，1956年开始的私房社会主义改造不限于城市私人出租房屋，因此本文的论述对象也不限于城市私人出租房屋。但是，为了避免引起混乱，修改版的标题不再变化，还是使用原版的标题。
原版序言：几天前，一位60多岁的女士找我咨询法律问题。她的问题是这样的：1947年，父亲在北京东四五条购买了一处七间房屋的宅院，取得了房产证和土地证。“*”开始后，红卫兵通知将私人房产交出，他父亲就把房产证、土地证交给房管所，这处宅院就被政府接管了。1976年，北京市相关政府部门出资对接管的宅院进行了原地翻建。但是，不知什么缘故，只翻建了7间中的5间，其余两间拆除后并未建设新的房屋。后来，北京落实私房政策，政府将这5间翻建房屋返还了这位女士和她弟弟（她父亲已经过世了），并颁发了房产证（没有土地证）。这位女士面临的问题是：政府应当返还全部的7间房屋，而不是5间；至于另外2间房屋，政府应当向他们颁发土地使用权证，但是政府一直拒绝颁发。应该怎么办？
这位女士的问题是我以前从未听说过的，所以没有办法当场回答，只好说回头研究一下，再作解答。在检索相关政策文件的过程中，我发现了一个为少数当事人日夜揪心而被其他多数人忽略的问题，这就是“落实私房政策问题”。因为我本人是从法律的角度来关注这个问题的，所以我将这个问题归纳为“落实私房政策遗留的政策与法律问题”。
根据我的检索，“落实私房政策问题”里面至少包括这么几个具体问题：城市私有出租房屋社会主义改造问题、“*”期间被挤占、没收、接管的私人房产问题、建国初期代管房产问题、华侨、港澳台胞私房问题、宗教房产问题等。而且这些涉及私房政策的争议，至今不属于人民法院受案范围，当事人只能向特设的政府部门（在北京有专门的落实私房政策领导小组）寻求救济。
我初步的想法是，将“落实私房政策问题”作为一个课题系列，在力所能及的范围内，努力就其中的每一个具体问题进行深入细致的研究，并将自己的看法用文字表达出来。“落实私房政策问题”是一个全国性的问题，但是由于资料、时间和精力的关系，我的论述对象基本上限于北京。但是，我想全国其他地方的“落实私房政策遗留问题”和北京应该也差别不大，可以互相参照吧。
现在，我要论述的题目是《北京市私有出租房屋社会主义改造（经租房）的政策与法律问题研究》。
一、新中国成立初期的新民主主义房地产政策
1949年8月12日《人民日报》新华社信箱以答问的形式详细阐述了中国共产党《关于城市房产、房租的性质和政策》（以下简称《房产政策》，载房产通讯社1982年编印：《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），即新民主主义的房屋政策。主要观点如下：
1、承认一般私人所有的房产的所有权，并保护这种产权所有人的正当合法经营；禁止任何机关、团体或个人任意占用私人房屋。对于官僚资本的房产，在调查确实后必须加以接收；战争罪犯和罪大恶极的反革命分子的房产，经政府依法判决，则加以没收，属于人民民主国家所有。
2、允许私人房屋出租，租约由主客双方自由协议来订立。租额不得过高，但是也不宜太低，原则上应当是除掉房屋折旧赔偿金和必需的修理费用部分后，房租中的利息部分大体上相当于社会上正当的平均利润。禁止地产投机。
3、主客双方都应当遵守所自由议定的租约。
4、人民政府有权保护城市的房屋，并督促房主进行必要的修建，不能听任有用的房屋拆毁、倒塌。对于私人所有的房屋、地产，政府要按累进制分等征收一定的捐税。
5、人民政府的这种关于城市房屋的政策，不是暂时的，而是要长期实行的。因为只有这样，才能使城市居民有足够的房屋可住。如果不采取这样的方针，而采取相反的方针，如象土地改革运动中某些个别城市曾错误地实行的没收房屋，或不确定、不保护房屋所有权，不问具体情况，无条件、无限制地强制压低房屋租额等办法，结果就会造成城市房屋的破坏。
6、人民政府将来是一定要修筑多量的城市房屋来解决市民的任宅问题的，但是，今天国家的资财主要是用于进行人民革命战争和用于恢复和发展生产，不可能投下大量资本来建房屋。因此就需要鼓励私人资本来修建房屋。
7、政府今天的责任，只在于取缔一些封建的特权、强占强租、投机取巧或取过高租额的行为，使房屋的租赁确能在自由协议的基础上进行，让工人及其他劳动人民有房可住，并不至受到过分的剥削；此外还应当把所有城市房屋看作社会的财产，加以适当的监护。这样才能使城市房屋日渐增多，人民的居住不发生困难，给将来社会主义的房屋公共所有权制度，造下有利的条件。
新民主主义的房地产政策与新民主主义革命的理论相适应，既符合我国社会发展的实际情况，也符合当时各阶层民众的根本利益，是中国共产党先进性的集中体现。
二、从新民主主义的房地产政策到城市私有出租房屋社会主义改造
新华社信箱《关于城市房产、房租的性质和政策》的答问，具有很高的理论水平和政策宣传水平，其中绝大多数的观点即使放在今天也不过时。但《关于城市房产、房租的性质和政策》并没有“长期实行”下去，因为中国社会在建国后短短三四年的时间就迅速转入新民主主义向社会主义的过渡。与此相适应，新中国的房地产政策开始由新民主主义的房地产政策向社会主义改造的房地产政策转变。
我在《经租房的所有权归属问题研究》的第四部分提出这样一种疑问：中共中央批转中央书记处第二办公室《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》（以下简称《意见》）和《房产政策》关于城市私人出租房屋的见解存在严重的冲突。从《房产政策》到《意见》，前后相距短短七年时间，理论认识上差距如此巨大，毫无衔接，既不符合思想认识自身的逻辑，也不符合中国共产党重视科学理论指导的优良传统。
现在看来，这个疑问是可以稍稍解除的。因为早在《房产政策》中，中国共产党已经宣示了新民主主义房地产政策的阶段性性质，并明确指出新民主主义房地产政策的发展方向是“社会主义的房屋公共所有权制度”。可见，《房产政策》和《意见》并非毫无衔接，只是新民主主义阶段的短暂和社会主义到来之迅速太出乎人们的意料，以至于让人感觉私房社会主义改造的政策有点“横空出世”的味道。
三、城市私有出租房屋社会主义改造的背景
1、现实背景——住房供给与需求之间的突出矛盾
（1）城市私有房屋的占有情况（所有权结构）：解放以来私有房产在公私比重中已相当缩小，但仍占很大比例，私人占有房产一般比较集中，即少数大房主占有大量房产。大房主多数是封建王公贵族、军阀官僚后代和以前的投机商。如北京市大房主中属于上述成分的即占88.4％。北京市占有房屋百间以上的大房主中完全依赖房租生活的，占这类房主户数的63.95％，兼营商业的占26.6％，机关干部与自由职业者占12.6％。
（2）城市私有房屋使用情况：私人房屋用做住宅的，一般占私房的一半以上，其次是企业占用。
（3）多数城市住宅缺乏，劳动人民居住拥挤。
（4）房屋使用不合理，用房宽窄悬殊太大，位置不当等现象普遍存在。有些房屋利用率低，需要统一安排，加以适当的调整。
（5）房屋租金比较混乱、欠租情况比较普遍、租赁关系中还存在着种种的中间剥削、由于租赁关系混乱，房屋纠纷很多。
（6）修缮情况：一般房主特别是大房主抱着“得过且过”的态度，只收租不修缮房屋。二房东的中间剥削和欠租情况也影响房屋的修缮。
以上情况出自《意见》的陈述，未必客观，但在建国初期，在城市住房供给与需求之间出现严重矛盾，这是客观事实（见张群：《“居者有其屋”？——1950年代的住房政策剖析》，载《当代中国研究》2009年第2期，http://www.daodoc.com/）
当我们回过头来反省私房社会主义改造问题的时候，发现所谓的私房社会主义改造的指导思想恰恰是在“对马克思主义的某些原则、某些本本的教条式理解”、“对社会主义不科学的甚至扭曲的认识”以及“超越社会主义初级阶段的不正确思想”影响下进行的，其性质属于“社会主义探索道路上的一段曲折和失误”。
（二）私房社会主义改造明显受到“超越社会主义初级阶段的不正确思想”的影响 沈宝祥在《我们远没有走出社会主义初级阶段》中指出：“ 新中国成立后的一个很长时期内，我们党在社会主义实践中犯错误，发生严重曲折，有许多原因，但都同对基本国情的认识偏差相联系，致使制定的路线、方针、政策脱离了中国的基本国情，脱离了中国最大的实际。”（见http://myy.ca.cn/）这段评论完全适用于私房社会主义改造。
按照马克思、恩格斯原来的设想，社会主义是在资本主义高度发展的国家里经过革命而产生的。而我国是在推翻半殖民地半封建社会的基础上建立社会主义制度的。这就决定了我国的社会主义建设不能拘泥於社会主义的一般形式，而必须尊重我国的国情，有自己的特色。但是，私房社会主义改造的实施者显然不是这么想的，他们那时想的恰恰是：“在我们这样经济文化十分落后的大国，仿佛只要苦战三年，再加上若干年，就可以完成社会主义建设任务，开始向共产主义过渡。”（薄一波在《若干重大决策与事件的回顾》中评论1958年的“大跃进”时说，见该书第720页）
在私房社会主义改造中，这种“超越社会主义初级阶段的不正确思想”和情绪是显而易见的，例如《意见》认为：“在当前城市社会改造的高潮中，急取在一两年内完成这一任务，这是完全可以做到的。”又如张永励副部长在1958年6月18日私房改造现场会议上的讲话，明显透露出这种急躁冒进思想和情绪。（见http://www.daodoc.com/）规定，在纠正错改经租房产问题中，确定撤销改造或补留自留房的，均采取“不发还产权而用收购的办法解决。”收购价格按现行市场评估价予以补偿。
收购价格从“限高不限低”变为“按现行市场评估价予以补偿”的理由是什么？相关部门没有给出任何合理的解释，落实私房政策的依据本身给人以随意的印象。
3、某些作为落实私房政策依据的文件存在未依法向社会公布的嫌疑。例如《北京市房地产管理局关于贯彻执行〈关于加强城市私有房屋买卖价格和单位租用私有房屋租金管理的暂行规定〉有关问题的通知》（市房政字（1986）第253号文）。我至少看到有两份北京市建委给私房主的信访回复援引了该文的相关规定作为依据，但是这个文件我在网上搜了很多天都没有找到，甚至北大法律法规数据库中也没有。问一些私房主的网友，他们也都没见到这份文件的完整内容。这在因特网高度发达的今天是一件很难理解的事情。有哪个依法公开的重要法规文件网络上会搜不到的呢？只有一种可能性，就是这个文件从来没有向社会正式公布过。假如这种推测是成立的，那么政府部门以从未向社会公布过的文件作为落实私房政策的依据显然是不符合法治原则的。
（五）我认为政府对于上个世纪50年代开始的城市私人出租房屋社会主义改造（经租房）的问题并没有进行足够深刻的反省，也没有从中吸取应有的经验教训，以至于那些在经租房问题中所暴露出来的违反社会主义民主、法治原则的基因在征地拆迁或者其他事情上继续发生作用，例如不尊重《宪法》和法律、不尊重全国人民代表大会的权威、对公民财产权利的漠视等等。今天我们回顾经租房的问题，一个重要目的就在于促进反省并从中汲取教训，最大限度地避免类似的失误和曲折再次发生。
