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海外油气投资：如何审批报备？
自20世纪90年代开始走出国门积极参与国际业务以来，中国石油的国际业务不断发展壮大，业务遍布非洲、中亚、中东、大洋洲、美洲等区域，投资领域涉及上中下游，已经逐步形成了多样化的投资模式，取得了巨大的成就。
在公司投资海外项目的过程中，或通过参与东道国政府（石油部）的招投标程序，或直接与政府（石油部）展开谈判，或从其他既有投资者直接购买感兴趣的油气资产，或通过股权收购的方式实现对东道国油气资产的控制。不论采用何种方式获得油气资产，都将面临中国政府相关监管机构的审查和（或）批准问题。
在早年的海外油气项目投资中，由于中国政府外汇管制较为严格，但同时关于境外投资、并购的审批制度不是很完善，给公司境外投资项目的审批工作带来了一定的不便。
最近几年随着相关监管机构的设立，相关监管法律、法规或规章的逐步完善，已经逐步形成了一整套比较完整的海外项目投资审批制度与流程。尤其是近几年随着中国企业境外投资规模的不断扩大，相关监管机构在审批门槛、审批程序上也做了相应的简化，为中国企业走出去提供了便利。
虽然监管机构在一定程度上放宽了中国企业的境外投资审查手续，但是在实践中，公司在实施海外并购项目的时候也偶尔会遇到因为监管机构的审批未能及时获得而影响项目顺利交割的情形。基于此，本文将尝试分析境外投资的中国政府审批程序，希望较为系统地梳理境外投资中中国政府审批的流程及相关注意事项，为今后相关项目的审批工作提供借鉴。
1、审批程序概览
虽然国内关于中国企业境外投资的审批监管体系在不断完善和简化，但中国企业境外投资在获得相关行政许可的问题上仍然面临许多挑战。一般情况下，中国企业境外投资必须获得三个政府部门（或其他地方部门）的登记、核准或批准，包括国家外汇管理局（以下简称外管局）、国家发展和改革委员会（以下简称发改委）、商务部。
从一般的审批流程看，中国企业境外投资需首先向当地的外管局提出申请，取得预审的“审查批复”，证明其实际拥有拟用于海外投资的外汇资金，或将人民币资金兑换成外汇。以上部分资金标准取决于投资规模，各地可能存在差异，且还需国家外管局批准。
其次，中国企业必须获得当地发改委对项目的核准。如果项目涉及能源开发或使用大量外汇，则需要国家发改委核准。如果投资超过一定的规模，则还可能需要国务院的批准。
在获得发改委对投资项目的批准后，投资者还需获得省级商务主管部门对境外投资设立公司的核准。对于某些国家或领域的投资，则需获得商务部的核准。
上述核准完成后，投资者需到外管局进行登记备案，以将外汇汇出中国。个别情况下，如果拟进行的境外投资中涉及国有资产，中国投资者还必须获得国有资产监管理委员会（以下简称国资委）的批准。
以上一般性流程适用于所有中国企业的境外投资。根据上述相关监管机构的规定，央企在海外的投资一般是通过央企的集团公司向国家发改委、商务部、外管局直接进行核准申请，而无需履行地方监管机构的相关程序。因此，本文仅结合公司海外并购项目中的实践，探讨公司海外投资项目的审批流程及注意事项。
2、监管机构审批详述
2.1 发改委的审批 2.1.1 审批依据
根据国家发改委2004年10月9日颁布实施的《境外项目核准暂行管理办法》（以下简称《办法》）规定，中国境内各类法人及其通过在境外控股的企业或机构，在境外进行的投资（含新建、购并、参股、增资、再投资）项目，均应按照上述《办法》的规定进行核准，并且适用于投资主体在港澳台的投资项目的核准。
根据《办法》的规定，中国投资者在取得发改委的核准之前不得签署任何具有最终法律效力的文件，并且未经发改委核准，外管局、海关或税务机关均不得办理与境外投资相关的任何手续。
不过在实践中，由于受时效性等因素影响，在中国投资者签署相关的购并协议之前，发改委通常不会做出批复。因此，通常情况下会将发改委和（或）其他相关监管机构的审批作为交易交割的前提条件，实践中发改委也认可此种做法。
2.1.2 审批权限范围
《办法》规定了三大类需要发改委批准的情形：(1)中方投资3000万美元及以上的资源开发类境外投资项目，中方投资用汇额1000万美元及以上的非资源类境外投资项目，或投资主体在台湾地区或与中国无外交关系的国家进行的投资项目，无论该项目规模多大，均需报发改委核准。
(2)中央管理企业投资的中方投资额3000万美元以下的资源开发类境外投资项目和中方投资用汇额1000万美元以下的其他境外投资项目，由企业自主决策后将相关文件报发改委备案。
(3)中方投资额2亿美元及以上的资源开发类项目，以及中方投资用汇额5000万美元及以上的其他项目，由发改委报国务院核准。
上述情形包含了向地方发改委和国家发改委报批的相关情况。结合我公司具体情况，作为中央管理企业，对于低于上述(2)额度的境外投资项目，仅需报国家发改委备案。
2.1.3 核准程序(1)信息备案。
《办法》规定，境外竞标或收购项目，应在投标或对外正式开展商务活动前，向发改委报送书面信息报告（包括投资主体简介、项目投资背景介绍、投资地点、方向、预计投资规模和建设规模、工作时间计划表等内容），发改委在收到书面信息报告之日起7个工作日内出具确认函。
(2)申请材料。
报送国家发改委的项目申请报告应当包含： ①项目申请报告（通常由公司计划部门根据项目可行性研究报告及购股协议、权益获得协议等完成）。
②公司董事会决议或任何其他相关的出资协议。
③证明中方及合作外方资产、经营和资信情况的文件。
④银行出具的融资意向书。如是自有资金则无需提供，但境外并购标的额一般都较大，往往会涉及相关的融资安排。
⑤以有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债权等资产权益出资的，应提交具备相应资质的会计师事务所、资产评估机构等出具的资产评估报告。
⑥投标、并购或合资合作项目还需要中外方签署的意向书或框架协议等文件。
⑦境外竞标或收购项目还需提交发改委出具的信息备案确认函件。
(3)时间表。
《办法》规定，地方发改委应当自受理申请之日起20日内作出是否予以批准的决定。地方发改委认为申请材料不完整或不符合法定要求的，应当自收到申请材料之日起5日内告知申请人，否则，提交至地方发改委的申请材料将被视为已被接受。经地方发改委负责人批准20日的时间期限可以延长10日。
国家发改委应当自受理地方发改委所提交的申请材料之日起20日内作出书面决定。经国家发改委负责人批准，20日的时间期限可以延长10日。必要时发改委可以在受理地方发改委所提交的申请材料之日起5日内，对相关拟投资项目的重点问题委托有资质的咨询机构提供评估报告。实践中，发改委有时并不完全遵守上述时间限制，尤其是对于一些较为敏感的投资或者交易较为复杂的投资的审批，时间也可能做一定延长。
2.2 商务部的核准、备案 2.2.1 审批依据
获得发改委核准后，中国投资者必须向商务部申请获得中国企业境外投资证书。商务部于2009年3月16日颁布的《境外投资管理办法》（以下简称《商务部办法》）已于2009年5月1日起生效，这一办法对审批制度进行了改革，极大地简化了商务部和各省级商务主管部门对境外投资的审批，并通过承认其他政府部门的批准或审批要求解释了商务部程序与其他政府部门（如发改委）的重叠状况，明确了商务部主要负责境外设立的公司的审批、备案，而不注重对投资项目本身做实质性审查。
此外，尽管维持了对部分大型和敏感项目的管辖，商务部将对大部分由地方企业进行的项目的审批权下放给了地方商务主管部门，而小规模项目的审批目前也只需在网上进行简单的备案。与此同时，商务部还将特殊目的公司的审批完全归其管辖。
2.2.2 审批权限范围
商务部办法对境外投资项目进行了重新分类，并规定了商务部审批的范围和相关的文件要求，具体如下：
第一类--由商务部核准的项目：
(1)在与我国未建交国家的境外投资；
(2)由商务部确定的特定国家或地区的境外投资；
(3)中方投资额1亿美元及以上的境外投资；
(4)涉及多国（地区）利益的境外投资；
(5)设立境外特殊目的公司。
第二类一一由省级商务主管部门核准的项目：
(1)中方投资额1000万美元及以上，1亿美元以下的境外投资；
(2)能源、矿产类境外投资；
(3)需在国内招商的境外投资。
第三类一一不属于第一类和第二类的其他项目：
(1)中央企业在境外非金融企业或通过绿地投资或合并或收购的方式收购境外非金融企业的所有权、管理权或其他权利的，由商务部核准。
(2)非央企的境外投资由省级商务主管部门核准。
与发改委不同的是，商务部的核准不适用于再投资项目。在此类情况中，中国投资者或中国投资的境外企业只需在完成交易相关的法律程序1个月内将再投资在商务部或省级商务主管部门（以原核准部门为准）进行网上备案。
比如在并购交易中，商务部通常仅对中国企业直接在境外设立的一级公司进行核准并颁发投资批准证书，而为交易成立的其他非一级公司则仅需备案，即使具体实施交易的实体是该一级公司的子公司，该子公司也仅需进行备案即可。除央企以外，由商务部管辖的项目中，中国投资者必须向注册地的省级商务主管部门递交申请材料。央企必须直接向商务部申请，央企的各级子公司则需通过其集团公司向商务部申请。
一般来说，商务部或省级商务主管部门收到申请材料后都会征询中国驻该国或地区使领馆的意见，并决定是否批准申请。获得商务部或省级商务主管部门核准后．中国投资者还必须在中国驻东道国或地区使领馆进行登记，并向原核准部门报告所要求的境外投资的经营和数据信息。在香港和澳门进行投资也适用商务部办法的规定。
2.2.3 核准程序(1)申请材料。
第一类和第二类境外投资项目中，中国投资者需向省级商务主管部门或商务部提交以下申请材料：
①申请书，主要内容包括境外企业的名称、注册资本、投资金额、经营范围、经营期限、投资资金来源情况的说明、投资项目的具体内容、境外企业的股权结构，以及投资环境分析评价等。
②企业营业执照复印件，指国内母公司的营业执照复印件。
③境外企业章程及相关协议或者合同，如为合资公司，则包括股东协议等。
④国家有关部门（如发改委）的核准或备案文件，比如，发改委的正式批复。对于投资额在1亿美元以下的投资，则无须此文件。
⑤并购类境外投资须提交境外并购事项前期报告表。
⑥主管部门要求的其他文件，如项目可研报告等。商务部办法规定的相关文件要求承认了由“其他监管机关”事先核准的必要性，其中发改委的核准对于商务部的批准具有重大影响。如上所述，除投资额在1亿美元以下的项目外，商务部在作出正式批复之前均需有发改委的正式核准文件。
第三类项目的审批则仅需进行网上备案，省级商务主管部门（就地方企业而言）或商务部（就央企而言）应在收到申请后3个工作日内处理申请。
(2)时间表。
收到申请材料后，省级商务主管部门或商务部将首先咨询中国驻东道国使领馆经济和商务参赞的意见，后者应于收到此等请求后10个工作日内回复。
收到由其管辖的项目的完整的申请材料后，省级商务主管部门应当于5个工作日内决定是否受理，并应当于15个工作日内做出是否予以核准的决定。收到由商务部管辖项目的申请后，省级商务主管部门应当于收到完整申报材料后10个工作日内（不含征求参赞意见的时间）做出初审意见，同意后将全部申请材料报送商务部。商务部收到后，应当于15个工作日内（不含征求参赞意见的时间）做出是否予以核准的决定。
如上所述，央企项目无须通过省级商务主管部门报送商务部。公司通常通过集团公司将相关申请材料报送商务部，而无须北京商务局进行审核。
在获得发改委批准和商务部核准后，中国投资者可依法按照要求办理外汇、海关、出入境管理和税务手续。
2.3 外管局的预审、外汇登记与汇出核准 2.3.1 预审
境外投资的第一步是在外管局进行登记，并获得外汇资金来源审查批复，以确保中国投资者是拟投往海外的国内资金的实际拥有者。外管局亦可批准将人民币资金兑换为外汇。近期外管局启用了新的电子平台处理所有境外投资事宜。从2009年1月1日起，所有与境投资项目相关的外汇程序，包括批准、核准、登记和备案等均需通过该平台进行处理。
自从2003年以来，外管局都只审查存放在中国境内的外汇来源，而不再审查从国外获得的外汇来源。因此，对于中国投资者而言，通过现有关联机构或海外控股母公司获得外汇资金则显得更有吸引力。
所有境外投资均需在外管局进行登记，而境外投资是指在境外设立各类企业或者购股、参股，从事生产经营的活动。中国投资者必须在相关的省、自治区或直辖市向当地的外汇部门提交申请。
进行预审后，在上级机关授权的情况下，地方外管局需将申请递交国家外管局进行最终审查。地方外管局应当自受理申请之日起20个工作日内作出决定（或如确有需要，经本局负责人批准，延长至30个工作日）。该规则颁布于2004年，修改了1989年版的应在递交申请材料后30日内做出决定的规定。
如果中方投资的外汇达到或超过以上额度，则地方外管局应在20个工作日内完成初步审查，并将申请转递国家外管局。国家外管局应在收到申请后20个工作日内做出最终决定，完成投资者的外汇资格预审。
2.3.2 外汇登记与汇出核准 经发改委核准和商务部批准后，境内投资者应当向外管局办理境外投资外汇登记证。未经外管局批准，不得将人民币兑换成外币，亦不得将外汇汇往境外；投资者计划分期汇出经核准的外汇资金金额的，每次汇出均须取得外汇汇出批准。中国境内汇款行负责监督实施本规定，未遵守本规定的汇款行将被处以最高人民币10万元的罚款。
(1)申请材料。
境内投资者应当持下列材料向外管局办理外汇登记：
①外管局的外汇资金来源审查批复；
②国家主管部门的批准文件（如发改委和商务部在通常情况下出具的批准文件）；
③投资项目的合同或者其他可证明境内投资者应当汇出外汇资金数额的文件。
实践中，不同辖区的外管局地方分局可能会有进一步的文件要求，比如所设立境外公司的公司章程或董事名单。
(2)时间表。
外管局地方分局应当自申请之日起20个工作日内完成全部行政审查（或者，在必要时，在30个工作日内完成全部行政审查，并且取得外管局地方分局负责人的批准）。
3、结语
尽管在过去十多年中，中国一直是外商直接投资的主要目的地，但现在数据显示中国的对外投资出现了明显增长，公司近几年的海外投资活动也非常活跃。
就政策层面而言，为了更好地利用庞大的外汇储备（特别是获得稀有矿产和其他自然资源）和提高中国投资者在全球市场的竞争力，中国政府采取了许多实际的措施。例如：政府较大程度地放松了对外汇的管制、提供直接补贴、设立政府合作投资基金以及与主要贸易伙伴签署双边投资协定等。
但是，中国投资者境外投资仍有不足的是审批程序依旧过于繁杂。这让中国公司在竞争中处于不利的地位。尽管在目前的经济环境下，除了特别敏感的行业以外，任何有足够资金为收购付款的买方（特别是不需要债务融资的买方）都会很受欢迎，但在过去的实践中，担心付款迟延的外国卖方一般都会选择也买方，或向中国收购方收取“中国式溢价”。
从长远来看，解决这一问题的唯一方法是中国允许人民币在资本项目下的完全自由兑换。解除或至少简化法律和审批要求会给投资者带来许多好处。目前许多中国投资者面对复杂的监管都选择了在海外建立壳公司来规避这些规则，以方便资金的运作和提高交易的成功率。
从方便公司海外项目审批的角度出发，一方面各相关专业应加强对相关监管机构监管、审批规则的研究，提高内部办事效率，另一方面也应在适应的机会促使相关监管机构进一步简化程序，从而为公司的海外投资创造更加便利的监管审批环境。
