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浅谈涉案财物管理缺失涉及公安法制建设
摘 要： 涉案财物是警察法律关系产生、联系与发展的“媒介”。涉案财物种类繁杂,数额巨大,牵涉面广。在涉案财物的管理中,存在着收押随意、“有钾无案”、“保而不全”等问题。由于涉案财物的取得、保全和处置等具体管理业务, 通常是借助于刑事和治安行政有关强制性措施和手段的运用而进行的,涉案财物管理中存在的几多缺失, 并不是简单而浅表的财务管理中的“收付存”制度问题, 而是关系到相关法律缺陷、执法自由化、监督机制存在“间隙”等若干深层次的公安法制建设问题。
关键词： 涉案财物 管理缺失 公安法制 治安管理
涉案财物是警察法律关系产生、联系与发展的“媒介”。由于涉案财物的取得、保全和处置等管理业务,通常是借助于刑事和行政有关强制性措施和手段的使用而进行的,因此,从本质上看,认识和解决当前涉案财物管理中长期存在的收押随意、“有押无案”、“保而不全” 等诸多问题,并不是一个简单的如何完善一般财务管理意义上的“收付存”问题,更多的是如何端正公安执法思想、严格公安执法行为的问题。本文试就当前涉案财物管理中的缺失及其相关的公安法制建设问题作些探讨。
一、对涉案财物范畴的认识 广义上的涉案财物是指同案件发生、侦查或查处活动、处理结果等有一定联系,并按照法律有关规定应由公安机关收取或扣押、收缴、追缴、保全与处置的财物, 包括货币、有价证券、有关实物等。从公安具体业务的联系与发展的各环节来看, 涉案财物可以分为以下几类。
一是证据意义性的财物。主要指扣押的证据性财物。
二是收缴或追墩的财物。主要指违反治安管理所得的财物、非法财物和主要用于违法活动的工具、设备等。
三是信用抵钾性的款项。主要指刑事取保候审保证金和治安拘留暂缓执行保证金。
四是执行准备性的款物。主要是指被裁决赔偿损失或负担医疗费用由公安机关向当事人暂收代管性待转付的款项我省称之为“ 预交款”, 以及当事人拒不交纳罚款或拒不支付被裁决赔偿损失、负担医疗费用等, 而被公安机关强制扣押待拍卖折抵的财物。
五是没收和罚款性的款物。指已被裁决作为没收处理,但尚未完成拍卖上缴国库的财物,以及当场处罚尚未解缴国库的款项。从终极归属来看,涉案财物的所有权将分别属于案件有关当事人和国家所有, 公安机关只有依法履行代管、处置的义务,没有直接使用的权力。不仅如此,公安机关在履行这种义务时,在时效还应受相关法律的严格限制。
二、当前涉案财物管理中的缺失
涉案财物作为公安执法过程中的一种重要载体,其在管理中所涉及的范围、程序、收取幅度、保存时限、取得方式等问题,虽然在《刑事诉讼法》、《治安管理处罚法》、《行政处罚法》等相关法律中作过一些规定,但从具体执法实践特别是治安行政执法方面来看,仍然存在着内容欠缺、概念模糊以及相关法律体系不协调等问题。主要表现在以下几个方面。
（一）收钾方便,钾期无限。据调查,近几年来,许多基层办案单位在办理治安行政案件时,普遍存在着向违法嫌疑人收取“取保候查”性保证金的现象。其收付规模占了整个涉案款项总额的绝大部分。在实际操作过程中,许多单位缺乏应有的审批程序,由经办民警说了算, 即使是个别数额较大的案件,也只是由办案单位领导批一下。在扣押证据主要是治安案件方面、收缴违法所得财物时,不履行必要的法律手续,或缺乏扣押清单,或缺乏当事人或见证人的签证在案件终结对扣押的证据或收缴的财物作出没收裁决时,不按法律规定另开没收收据,或者缺乏告知手续。这些收押和收缴的款物,其中相当部分一押就是好几年,既不退还或退赔,又不按法律程序及时没收或进行拍卖以上缴国库。至年上半年,笔者所在地区的十多个县市,待处理的涉案财物金额高达亿余元,其中押期年以上的就占了一大半。
（二）“有钾无案”,处里困难。在查扣的涉案财物中,有的既找不到对应的案卷资料,又没有当事人的地址,甚至连经办民警也难以确定,成了“三无案件”,给涉案财物的处置带来了很大的困难。
（三）保而不全,移用严重。保护涉案财物的安全完整,是公安执法中应当履行的一项重要义务。涉案财物的保全,是涉案财物管理的中间环节。从实物方面来看,涉案实物的丢失、调包、损坏现象突出。由于在取得各种涉案实物时,手续简单,存在着诸如扣押清单没有套印编号,缺乏见证人的签证主要指治安行政案件类或对实物品质的鉴定一般指除赃物以外的等现象,又没有可行的内部牵制制度约束,涉案实物的保全混乱无序,甚至出现丢失、调包等情况,使得涉案实物保而不全。此外,由于受办公条件和警力的限制,许多公安机关无法设立专用仓库和专门人员对涉案实物进行保管,以致大量的涉案实物长期露天堆放或整仓积压,损坏现象比较突出。从涉案款项方面来看,由于公安机关普遍存在经费保障的严重困难和危机,坐支、移用的现象相当严重。据调查统计,笔者所在地区约有三分之二的县市公安机关发生了移用,个别县市公安机关的移用金额甚至将近二千余万元。
三、问题的主要成因
（一）立法有缺陷。《治安管理处罚条例》是公安机关查处治安行政案件的主要法律依据, 其格式是程序和实体的统一体。建国后,该《条例》虽经三次修订和修正,但仍存在明显缺陷一是治安案件立、销案审批没有规定,立案标准不明确,案件查结时间无期限二是证据收集方式、程序、保全时限等等都没有法定要求。这既是前阶段公安机关在治安行政业务管理上存在立案不实、执法随意等突出问娜的重要原因, 更是涉案财物管理中出现随意扣押、押期无限的主要根源。
（二）执法自由化。治安取保候查无法可依和刑事取保候审有法不依也是造成涉案财物管理缺失的重要原因。“取保候查”是各地在查处治安案件时使用频率最高的行政强制性措施和手段。有少数办案单位简直发展到了“无押不成案”的地步。由于法律对治安行政案件在立案标准、审批权限、查结时限等方面本来就没有明确规定,“取保候查”在法律上也从没有被确认,加上公安执法实践中处在警察法律关系不对等地位的当事人的无奈而“默契”的“配合”,于是,执法中的自由化就难免了一些本可以即查即处的案子,因种种原因可以让它先押一下一些没有更多嫌疑价值的被传唤者也被先押一点再说甚至一些小案子可以多押一点,一些较大案子还可以长押淡化或一押了之。取保候审是刑事强制措施之一。一些办案单位在采取保候审强制措施超期限使用, 由此带来大量保证金的长期收押。另外,一些地方的单位结案不退款的现象也相当严重。
（三）监督有“间隙”。长期以来,作为公安内部管理重要措施的执法检查和财务检查,几乎是每年一度必须例行的公事。遗憾的是,前者更多的只着眼于被查单位给定的一些个案和在有关比例数字上指点缺失,而对许多长期“有押无案”、严重移用等现象缺乏应有的关心,后者的工作目标一般也仅仅停留在如何监督涉案款项安全完整上,对涉案财物的管理成了执法监督遗忘的角落。如果说公安执法有关强制措施的使用不当是促成涉案财物大量“积压”的主要根源的话,那么,财务监督机制运作的失调则是造成巨额涉案财物被移用的主要原因。财务监督作为公安执法在涉案财物范畴的辅助胜监督措施,其运作过程本应是银行、财政、公安“三位一体”式的互动体系。然而在现阶段,许多地方的开户银行只管存款余额,财政局只关心正常预算经费开支的合法性,公安局通常也只重视局本级预算经费的收支平衡,而对各办案单位代管性的涉案款项的安全完整问题缺乏应有的监督, 以致造成大量的涉案款项被长期移用。此外,各地财政“明脱暗挂”的罚没款返回政策,更为移用行为提供了借口—大量的涉案款项被当成了“准罚没款”。
四、若千思考与建议
规范的涉案财物管理,应该体现警察执法程序与财务控制制度在过程上的相对统一。而在具体公安业务工作中,公安机关应该使有关涉案财物通过合法的程序进人涉案财物的范畴,在合法的时限内履行安全完整的保全义务,并经过合法的途径实现各自的归属。
（一）《治安管理处罚条例》巫须完善。执法公正,不仅要实现结果公正,而且还应体现在追求结果公正过程中所采取和运用的各种措施和手段的公正。措施和手段的公正与否,常常以其所涉及的范围、方式、力度、时限等具体形式通过一定的程序表现出来。涉案财物管理中的几多缺失,正是公安执法中有关强制性措施和手段在运用上显失公正的具体表现。这应该是当前我国《治安管理处罚条例》巫须完善的重要内容之一。此外,1994年修正的《治安管理处罚条例》,历经十余年的公安执法实践证明,其在立、销案程序、立案标准、证据取得方式、查结时限等方面存在一定缺陷,正是由于这些缺陷,在一定程度上“纵容”了当前治安行政执法自由化的蔓延。这也是该《条例》巫须完善的重要理由。
（二）加强对涉案财物大范围的专项清理。公安执法从整个国家司法体系的运作来看,处在检察、审判的前置阶段。执法实践中又常以影响当事人一定的财产权和人身自由权为载体,来确认和调整某种特定的警察法律关系,由此产生了相当数量的涉案财物。这些涉案财物数额巨大一般地区都有几千万元至上亿元,牵涉面广,存积时间长久,其所隐藏和涉及的许多执法问题,带有一定的普遍性。由此笔者建议,各地公安部门很有必要彻底地进行一次涉案财物专项大清理活动。在清理活动中,要针对一些性质较严重、扣押数额较大、时间又特别长的个案,以及扣押未了案件数量多的民警,进行重点的督查, 以有效地解决当前涉案财物管理中的有关缺失及其相关的深层次执法问题。
（三）完善步案财物管理监督机制。涉案财物管理缺失及其成因告诉我们,在涉案财物管理问题上,财务监督只是法制监督的一个重要而特殊的方式而已,法制监督决定着财务监督。法制监督在宏观上要追求解决法律缺陷和执法程序不规范等问题,而财务监督从有限的职能来看,主要在于解决涉案财物具体业务管理中的保而不全问题。对于涉案财物的财务监督机制,可分别按涉案实物和涉案款项二种不同的形态特点,采取不同的方式构建。在涉案实物保全方面,首先要完善《扣押清单》的设计。《扣押清单》务必要设置套印号,并且在领用中要实行发票式的严格登记管理,这样做才能确保涉案财物数量来源上的准确性。其次要建立质量鉴定制度,以确保品质上的完整性。同时,还要建立定期的清理处置制度,以确保在法定时限内进行处置,以实现各类涉案实物的法定归属。在涉案款项保全方面, 要实现财政、银行、公安“三位一体”式的监督互动机制。财政方面,要设立专户储存, 涉案款项要实行“收付两条线”管理,以解决坐支现象在银行方面,要实行“附条件支付”监督管理,即每笔涉案款项的付出,不论转罚没、退还或代转赔偿等,均需在银行支票后附上涉案款项处理决定书,这样做,可以有效地防止移用问题的发生在公安机关内部,要把涉案财物管理作为一项重要的执法监督检查内容来抓,以消除执法监督中的“间隙”问题。
