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信任危机下的中国NGO
1来源：《中国扶贫》杂志 本刊记者 林卾平 2011-9-1 字体大小：[ 大 中 小 ]
生活在当今中国的很多人都已经感受到一种薄如蝉翼的信任，这种危机弥散在社会的各个方面，不仅存在于不同人群、阶层和行业之间，也不同程度地存在于每个社会细胞内部。溯其源，是作为现代转型期普遍现象的社会信任体制尚未健全，是中国一些特有的社会结构所造成。显然，公益组织是这个社会营造信心和温暖的机构，而其本身在中国就很脆弱，属于一荣不一定俱荣，一损却一定俱损的情况。
慈善面临一次次挑战
一年中最热的夏季已过去，但在今年夏季异常火热的“郭美美事件”，余热还在持续。这些年来，中国慈善在快速发展过程中出现的一些事件引起社会的广泛关注。2004年，“西安体彩事件”轰动全国，彩票承包商杨永明、西安体彩中心原主任因造假、受贿获刑。曾被誉为“中**亲”和中国慈善象征的胡曼莉，因涉嫌百余万元的资金问题，最终被“美国妈妈”告上法庭。类似的事件还有因华侨捐赠情况出现的“黑洞”„„
除公益组织外，最能做榜样的明星、名人，也一次次被推到舆论的风口浪尖。远在2004年6月11日，四川省慈善总会主办首届“希望之声”大型慈善公益演出，组委会宣称将全部所得捐给失学儿童、孤寡老人等。然而，由于主办单位、承办单位和演出商违规操作，演出所得的100多万元除去给演出中间商和演员的费用外，四川省慈善总会不但没有募到一分钱，反而倒贴了几十万元。
影视策划人陈纪新表示，这样的不规范运作只是冰山的一角，“被资助的对象拿到的善款远远不及某一个明星拿到的酬劳。”
慈善事业的资金来源和运作成本依赖于社会财富的二次分配，并从法律上享有一定的减免税待遇。它最大的特性是使用公共资源，尤其是社会的捐款。因而它成为诚信链条上最脆弱的环节。
恰如凤凰网特约评论员笑蜀所言：“红十字会之忧岂止是红十字会一家之忧，又岂止是公益事业一业之忧，而是整个社会建设之忧，整个社会之忧。” 当代中国的社会信任之所以成为一个问题，是在社会出现阶层鸿沟、垄断群体依靠特权实现欲望的环境下，底层群体的被剥夺感很容易被扩大和加剧，敏感的民众迅速结成了集体不信任。但这并不是说它以前不存在。
晚明张应俞曾写过一本传世名作《骗经》，专门列出了晚明常见的24种骗术，详解其运作手段和防范策略。把“骗”列为经典，并且在当时和数百年后的社会上颇有市场，这一颇具黑色幽默的出版史奇闻，全世界并不多见。
孟德斯鸠在《论法的精神》中认为，虽然中华帝国一直在形式化的儒家礼制和帝国法律控制下，但中国人对道德律令的不尊重却渗透到了日常生活的方方面面，对金钱和利益追逐更是要远远超过对礼法的尊崇。
社会信任问题有由来已久的“官民”信任，有市场商品和服务提供者与广大消费者的信任，还有一般社会成员之间的信任。从他们之间的关系看，国民对国家的信任，很大程度是一般意义上社会信任的基础。而市场利益主体之间的信任是我们这个社会讨论最多的话题。以“毒奶粉”为例，现在中国每年都有好几起全国性的食品药品安全事故，而且“无良奸商”似乎是越压越起，防不胜防。于是，出现了一方面国内消费不足，另一方面中产阶层“出国 1 http://www.daodoc.com/NewInfo_67435 扫货”的滑稽现象。
现在，这种信任危机已经发展到普通人之间。2006年，南京65岁的徐寿兰老太太赶乘公交车时，突然跌倒在地。一位叫彭宇的小伙子将其搀起并送往医院。不想善举反遭诬陷。这就是震惊一时的“彭宇案”。受此影响，后来发生了多起老人倒地无人搀扶以至死亡的惨剧。可见，今天中国慈善的困境，不是源自某一个点，而是内外交困。
官办NGO的纷纭争议
什么是官办NGO？广义官办NGO包括三个层次。
第一，作为政治协商会议界别的八个人民团体，即工会、共青团、妇联、科协、侨联、台联、青联、工商联；以及其他由中央机构编制部门登记的20余个群众团体，如中国文联、中国作协、中华全国新闻工作者协会、中国法学会、中国红十字会、中国思想政治工作研究会、中国宋庆龄基金会等。
尽管人们一般习惯将它们视为社会组织，但在组织机制上，这类人民团体和群众团体不需要在民政部门登记，而使用行政编制，参照公务员管理，接受财政拨款。它们的法定定位是“党和政府联系广大群众的桥梁和纽带”。
第二，在民政部门注册登记、有财政拨款、有核定编制的社会组织，比如在机构改革中部门改制形成的社会团体，其法定身份是社会组织，但在资源、主要负责人、决策权等方面，仍保留明显行政机制，社会活力往往不强。
第三，在民政部门注册登记的，可能有少量或没有财政拨款、或本身没有行政事业编制，但在不同程度上具有业务主管单位发起、领导干部任职、决策权不完全在组织治理结构、兼具人事安排和行政辅助等目标。
这类组织在目前登记的社会组织中占据相当大比例，在全国性的组织中，除了近年的非公募基金会，基本上都属于官办NGO。不过最后一类的情形差异很大，从准行政化到社会活力活跃的组织，影响因素诸多。官办NGO为何引起争议？
官办NGO引起的争议，是它们获得的社会资源，到底有没有被用于社会目标。在面孔上，它们是社会组织，公众以社会参与的心态加入其中；在运作上，它们回到体制内，并非以广大参与者本来认为的方式操作，人们实际上并不知道自己的参与是如何发生的。
在资源来源上，它们充分发挥社会机制；在资源使用上，它们还得遵循行政决策权。官办NGO是政府与社会的“两栖”组织，其特征是名称与实质、外部形象与内部机制、资源来源与资源使用原则，一面是社会，一面是政府。它的产生需求来自于此，即政府更灵活地动员社会机制；它的问题也来自于此，即两面不似的“蝙蝠”现象。
“蝙蝠”问题的核心不是能力、效率、监管，而是政府与社会的边界，是公平的社会市场问题。中国的改革始终离不开一个关键词：分开。党政分开、政企分开、政事分开、政社分开、政会分开。
官办NGO的改革方向就是退出社会面孔、行政内核的“两栖”。有必要保留行政职能的，直接设立为政府机构，以使其名实相符；不属于行政职权范围的社会组织，剪断其行政纽带，按照独立的非营利法人依法运作；社会组织能否生存发展，应由社会市场决定，由公民选择，而非依靠行政强制与垄断。
官办NGO改革的难度，来自两个方面：一是既有组织已形成的格局，比如基于人事接纳、部门转制等需求设立的组织，再转型的压力会更大；二是政府对社会管制的需求，有越多担心社会自治的领域，政府放松社会管制的空间就越小。究其根源，没有政府放权，就没有真正的社会组织发展空间；政府机构改革而没有职能转变，就有创立官办NGO的动力。
正如近年的经济改革，国企在诸多领域倚着政策的尚方宝剑、顶着服务者的骂声继续垄断，“国进民退”在很多地方发生；社会领域也呈现类似的动向，很多社会组织以能要到编制、要到财政资金为荣，政府方面则将给编制、给财政拨款作为对“社会建设”的支持，比如将准行政机构列入全额预算的行政编制，对做得成功的民办社会组织批以编制、纳入财政拨款等。
类似举措与社会化改革、社会组织自治的方向相背而行。尽管投入了更多的编制和财政资金，并没有见到官办NGO的影响力增强，反而是草根组织近年创新愈发活跃，这亦说明创新的来源是社会力而不是编制和资金。
官办NGO的改革有没有动力呢？看到以下三个前提，就会发现目前体制的脆弱和危机。第一，官办NGO的生存缺乏社会基础，它们的地位是躺在行政和政策优势上获得的，比如企业参加某个行业协会的原因不是获得服务而是获得政府认同。换言之，官办NGO目前是在被政府特许的“资格”上，而不是在公平竞争中获胜的。
第二，社会面孔、政府内核的“两栖性”，建立在公众盲目参与的基础上，在信息时代，社会组织公开透明成为趋势的情况下，长远的公信力是难以靠两面性来保持的。
第三，目前社会组织登记管理的“双重管理”体制，使得大量民间自发的社会组织难以找到“婆婆”，从而无法获得合法登记，同时给“婆婆”自己办社会组织提供了极大的方便。这个管理体制的改革方向是明确的，就是走向广东省和深圳市已实践多年的“无主管”、直接登记、各司其职、依法监管的体制，与企业登记管理类似。一旦制度变革实现，“婆婆”设立的组织必然要重新定位。
长远看，有前瞻视野、理清政府与社会边界的组织、能够成功转型的官办NGO，将可发挥其路径优势成为真正的社会组织；一旦社会市场开放，没有社会功能、依赖政策地位存活的组织只能被优胜劣汰。包括人民团体和群众组织，也是单位体制下国家控制社会的手段，在当前多元化社会的有效力已经削弱，转型或是枯萎，是不可逃避的选择。
NGO“松绑”只是走出第一步
国家民政部部长李立国最近表示，民政部门对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织，履行登记管理和业务主管一体化职能，这意味着上述三类社会民间组织将可直接登记。这无异于为NGO打开一道可以落地的“生门”。中国目前大概有300多万个社会组织，但只有44万个在民政部门注册。原因是民政部原来规定，注册既需要业务主管单位审批，也需要行政主管单位审批。这就是所谓的“双重审批”制度。民间组织先要找到政府部门或者大型国有单位挂靠，然后才能到民政部门去注册登记。注册民间组织不再需要挂靠政府部门，确实是一大突破，是对民间力量的认可。然而，中国NGO的“松绑”之路，还只是万里长征走出了第一步，这一判断源于四个理由。理由一：放闸NGO还要有细则。
民间组织问题其实是胡锦涛总书记提出的社会管理创新的一个子课题，NGO组织跟政府力量形成互补，是社会稳定和发展的基础。NGO组织，非盈利组织等为社区、为社会服务的一些组织，应该要有大发展的机会。政府不仅要放闸，还应该尽快拿出一套健全的管理办法。理由二：NGO资金不应政府给。
很多NGO发现资金匮乏，马上想到政府。但在外国，政府绝对不会管NGO或其他非盈利性组织的经费问题。在香港，政府会为社工发工资，属于政府购买，对社会基层提供服务，但NGO的义工是不从政府那里拿钱的。国外和港澳台NGO的营运费用，一般由企业财团或基金提供。中国内地很少有企业或基金赞助NGO组织，这需要一个发展过程。目前看，NGO组织遇到资金困难，政府应搭桥牵线或者通过免税等政策，鼓励企业捐款。理由三：NGO不会变成“郭美美”
“郭美美”事件使带有官方性质的慈善组织陷入信任危机，NGO组织会不会也变成捐款者的噩梦？政府操刀公益事业，第一是贪污腐化，第二是效率低下，这是全球普遍存在的问题。可以说，全球做社会服务甚至国际援助事业，效率最高的往往是NGO组织。所以，民间组织做公益，效果比政府好。
NGO组织对社会的服务不是出于盈利目的，它更多的是出于奉献和信仰。无论是资金提供方还是管理方、服务方等，对于这个组织是有信仰的，有“想要付出”的一种基本理念。企业或基金赞助NGO，一定会要求NGO要有法律上或程序上的透明度，要求财务公开，官办组织却往往一没规范程序，二没严格遵守程序，三没独立监督部门。
理由四：对待NGO心态须调整
有些政府部门认为NGO是“找麻烦的主儿”，从社会发展的角度看，这种心态必须调整。对于社会管理中一些本不应该插手的事情，现在政府在没有办法的情况下也只能插手，这是因为没有社会力量对这方面进行管理。所以政府对NGO的心态很矛盾：一方面希望有社会力量来协助，另一方面又希望这些组织能够听话、不要权。
社会的发展对NGO组织产生很大的客观需求，只要有需求，就一定会产生供给。政府应搭建平台，创造环境，或在某些情况下给予杠杆支持。（作者系《中国扶贫》杂志副总编）
