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“粮”事为大，保地先行
——浅谈中国应对世界粮食危机来袭策略问题
摘要：
粮食作为特殊商品有其特殊意义，本文从粮食作为特殊商品的经济学阐述说起，以世界粮食危机为契机，讲述了中国粮食现状及其问题，阐述了保护耕地资源的重要性，提出保住18亿亩耕地红线是保障粮食安全的根本措施的观点，并阐述了如何保住18亿亩耕地红线的措施。
关键字：
特殊商品、世界粮食危机、18亿亩耕地红线
正文：
粮食特殊性的经济学阐述
民以食为天是千古的谚语，更是对粮食这一特殊商品精辟的经济学阐述。粮食这种商品的特殊性就在于，它的供给和需求都缺乏弹性。粮食是生活的必须品，离开了粮食人就不能生存，这是粮食需求弹性小的根本原因。汽车10万元一部，买不起可以不开，可以选择地铁等其他交通工具，而粮食即便是1千元一斤，谁都不可能不吃。在供给方面，粮食生产周期比较长，不像服装产业，如果服装行情好的话，工厂可以加班加点，一晚上就可以生产一批出来，而现在没有任何高科技可以使粮食一夜长成，粮食如果错过了农时就只好等来年了。粮食价格再高，农民也不能做出及时的反应，供应也就不会出现较大的变化。把供给和需求综合起来可以看出粮食的特殊性：如果粮食供应短缺，由于供给反应迟钝，不能做出及时反应，而需求对价格变化也不够敏感，就会出现价格暴涨消除供求缺口的现象。
在国际贸易层面，粮食同样具有特殊性。由于粮食的需求刚性及其使用价值的特殊性，粮食成为了国际贸易中的战略贸易品。如果一个国家妄想通过大量进口粮食来解决粮食短缺问题的话，它势必遭受到粮食出口国的经济牵制，不仅影响本国的经济发展，也会极大的威胁粮食进口国的安全。因此，粮食安全成为了世界各国政府的根本性任务。
世界粮食危机
08年由美国干旱引起的粮食减产进而引发的世界粮食危机严重影响了各国的经济安全和人民的生活水平。世界粮食危机的主要表现有两方面。其一，世界粮食储存量急剧下降。08年，全球的谷物存量约为4.05亿吨，其中大米存量为1.024亿吨，为1982年来的最低点【1】。联合国世界粮食计划署执行总干事约赛
【2】特·希兰指出当前世界粮食库存已降至30年来的最低点, 只够维持53天。缅甸
曾是世界最大的稻米出口国之一, 年产大米1130万吨, 出口40万吨, 出口量占世界大米出口量的1.5%【2】其二，世界粮食价格不断攀升。据中国国家发
改委于2008年2月4日公布的数据, 与2007年同期相比, 2008年1 月份国际市场小麦、玉米、大豆、大米价格分别上升98.2%、24.6%、79.1%、20.2%。
[3]2008 年3 月, 小麦、大豆、大米、玉米价格分别创下28年、11 年、34 年、19 年来的新高。[4]
12年夏天，美国再次爆发旱灾，而且干旱面积是08年的两倍之多。作为全
球第一大玉米、小麦和大豆出口国，美国的持续干旱助涨了大宗商品价格。最近3个月，受美国56年来最严重旱灾的影响，全球玉米价格上涨了23%，小麦价格上涨了19%。世界银行、联合国粮农组织相继发出“全球可能发生粮食危机”
【】的警示。5天灾固然是08年和今年粮食危机的重要因素，但是生物能源的发展更是粮食危机产生的关键：生产75公升（亦即约一辆车的油箱容量）乙醇燃油所需的玉米数量，就相当于一个人维持每天2000卡路里标准饮食一年的用量。此即表示，一个人牺牲一整年的饮食所需，只能让一辆车加满油而已。中国粮食现状不容忽视
今年的世界粮食危机给中国敲响了警钟。回望1982-1991年十年间，中国粮食产量每年增长8%，成为世界上最大粮食生产国。其中，1984年全国粮食产量历史性地突破了8000亿斤，正是在这一年，中国政府向世界粮农组织宣布，基本解决了温饱问题。用占世界不到10%的耕地和5%的淡水资源，中国解决了占世界22%人口的吃饭问题，成就举世瞩目，时任农业部部长的何康于1993年因此获得“世界食物奖”。纵观新中国60年的粮食历程，几起几伏，粮食总产量从1949年的11318万吨增长到了2008年的52850万吨，大幅度的增长背后，既有浮夸风带来的惨重教训，更有改革的成功经验。从中国的资源与人口现状来看，任何时候，我们都不能轻言解决了粮食问题。1990年我们提出到2000年粮食要达到5亿吨，从需求的角度来讲是不高的，按当时预计的12.5亿人口计算，人均只有400公斤，也就是1984年的水平。当前来看，我国人均粮食占有量也不到400公斤，从世界范围比较，高于平均水平，但与欧美国家相比还较低，我们没有理由轻言解决了粮食问题。同时，中国粮食生产资源不断减少，粮食安全面临挑战。首先，由于工农业用地的激烈争夺和环境恶化的不良影响，中国耕地面积大幅度减少。目前人均耕地只有1.59亩，不及世界人均耕地的47%，全国有666个县（区）的人均耕地低于FAO 确定的0.8亩的警戒线。由于环境污染和农民的非科学使用，耕地质量也在下降，土地的可持续生产能力受到严重影响。其次，水资源短缺且水质恶化将严重制约中国未来的粮食生产。再次，中国庞大的人口基数导致今后若干年内人口增幅将仍然较大。在有限承载力的土地上要养活快速增长的中国人口，并不断提高人们的生活水平，中国粮食安全前景不容乐观。
保住18亿亩耕地红线是保障粮食安全的根本措施
生产资源决定产量。耕地资源是粮食产量的影约束。俗话说巧妇难为无米之炊，就算农业生产技术再发展，如果没有耕地资源的硬件，还是不能保障粮食产量。据全国土地利用变更调查结果显示，仅“十五”期间，全国耕地面积就净减少九千二百四十万亩，截至2006年10月31日，全国耕地面积为18.27亿亩，直逼18亿亩的红线，而人均耕地面积1.39亩。尽管国家在2006年采取了最严格的土地管理措施，但耕地仍减少了459万亩。湖北省农业厅副厅长王红玲在接受采访时提出，加强粮食安全工作首先要切实实施最严格的耕地保护政策。耕地是保障粮食安全的基础，没有足够的土地，粮食安全无从谈起，对此中央及各级政府必须使出强硬手段，要切实加大对各类违法乱占耕地的法律惩处力度。
从经济学逻辑上讲，解决粮食问题，政府一般采取保护价和粮食储备。实际上两种措施通常配合使用：粮食丰收时，供给大于需求，粮价下跌，粮农利益受到威胁，政府采取保护价收购粮食并进行粮食储备；反之则抛售粮食，平抑物价。但是，如果粮食连年歉收，则政府无量可抛售，还是把粮价交给市场处理，政府措施失效。同理，如果粮食连年丰收，政府财力有限，并不能起到预期保护价效果，市场还是会拉低粮食价格。从经济学逻辑来看，粮价只是信号，总归得由供求决定。因此，从长远角度看，保护价和粮食储备并不能很好的解决粮价波动，保障粮食安全。而换个角度考虑问题，如果政府加大对耕地的调控力度，则可以避免上述问题，很好的保障粮食安全。
然而，中国耕地资源日渐被蚕食，现状不容乐观。随着中国从农业社会向工业社会跨越，中国耕地持续减少。1996年中国耕地面积为19.5亿亩，而2003年就降至18.5亿亩，7年减少了1亿亩。《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》提出，我国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。这一政策的出台明显遏制了耕地资源减少的趋势，但是近几年随着房地产的蓬勃发展，这一问题再次凸显。归结起来，挑战耕地18亿亩红线的主要因素有一下几点：一是城镇化、工业化的推进不可避免地要占用部分耕地，但尚无有效措施杜绝“先占后补”、“占优补劣”以及“只占不补”等情况； 二是一些地方在土地利用总体规划计划之外扩大建设用地规模、擅自将农用地转为建设用地的现象尚未彻底消除，影响了耕地保护效果； 三是生态建设和农业结构调整仍将占用部分耕地，国家明确禁止不符规划的生态退耕，但地方生态退耕的需求还客观存在； 四是当前缺乏行之有效的手段避免因农业结构调整而减少耕地数量；五是自然灾害损毁耕地在短期内很难完全复垦。六是城乡建设用地粗放浪费普遍存在。具体表现在：城镇建设用地盲目扩张，摊大饼现象严重；城镇建设用地闲置低效利用突出，浪费问题明显；农村建设用地利用效率低。
那么如何保住18亿亩耕田红线呢？我认为应该从以下几个角度出发。
一、在加强中央政策引导的同时，加强地方政府的贯彻力度。
近几年，中央政府在多份文件中提到加强耕地保护力度，但是由于地方官员对工业建设的盲目追求，导致政策不能贯彻实施。如果将保护耕地资源作为衡量地方官员业绩的指标，并提高这一指标的重要性的话，地方官员就有动力保护耕地资源，将其真正纳入政策方针之中。这样就能有效的保护各地耕地资源，使之免于工业、房地产项目的蚕食。另外，各部门的政策也不能互相矛盾，顾此失彼。日前，国土资源部同意山东省360个扩内需项目可以在市、县土地利用总体规划未审批前，先行批准用地，从而使山东省成为全国第一个得到国土资源部特批扩内需项目用地的省份。国土部对山东的这种特批将大大加快土地利用限制的突破。在保增长大背景下，各地用地都很紧张，山东其实并没有什么特殊之处，既然国土部为山东开了绿灯，可以想象，其他省份效仿将不可避免，先上车后补票的省市会接踵而来，国土部今后也将变得越来越被动，18亿亩耕地红线可能被加速突破。
二、加强立法建设，完善保护耕地法律法规。
保护耕地问题，国家已有《土地法》，国务院、国土资源部也相继出台了实施细则和一系列举措。但是，《土地法》只对土地管理问题作出规定，而没有具体到18亿亩红线的问题。如此重大的问题，没有法律保护，要从根本上解决是比较困难的。就具体实施《土地法》的国土部门而言，地方国土部门只是地方政府一个部门，尽管省以下国土部门进行垂直管理，但始终无法摆脱地方的束缚。面对地方政府在土地问题上的态度，相关管理部门很难真正硬起来。对耕地红线进行立法，也可以加强对官员的约束。政府官员实行任期制，在“新官上任三把火”的影响下，只凭党政机关一纸红头文件是难以止住占用耕地上项目的政绩冲动的。因此，专门给18亿亩耕地立法就意味着，官场可以实行“流水的兵”，但18亿亩耕地却要像“铁打的营盘”，不能因为人事更替而有所动摇。
三、加大土地利用审查力度
当前一些地方政府以贯彻落实中央扩大内需保增长政策为幌子，不顾中央的三令五申，借“发展”之名，行“卖地”之实，针对这一问题，加大土地利用审查力度就显得十分重要。各级审查主管部门应该进一步加大查处力度，着力从惩处上威慑。对那些未经审批或审批手续不全的非法用地行为，发现一起，查处一起，对责任人，不管涉及到哪级干部，都要严肃查处，绝不姑息。
四、保护农民的生产积极性同样至关重要。随着城市化的推进，农村年轻劳动力大量涌入城市，导致农村耕地荒废，这也是耕地面积缩减的另一种表现形式，同样不能忽视。保护耕地是全社会的共同事业，农民处在第一线。必须处理好农民权益同耕地保护的关系，不能让农民在保护耕地中吃亏，而是要从中受益，这样才能发挥耕地保护排头兵的中坚作用。
五、占一亩，补一亩，占补平衡，多种措施减少其他耕地缩减。
对于生态退耕，为坚守18亿亩耕地红线，国务院已经决定，除已安排的生态退耕之外，不再安排新的大规模生态退耕，今后主要是巩固退耕还林成果。在农业结构调整导致耕地减少方面，国土资源部门同农业部门决定采取多种措施，引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行，将农业结构调整限制在种植业内部，确保不因农业结构调整减少耕地保有量。而灾害损毁耕地，很大程度上受到防灾能力的影响，随着水利、地质灾害防治等工程设施日益完善，加上及时整治复垦，灾毁耕地数量也会有所减少。
结语：
面对世界粮食危机，中国人民展现出了坚定的决心，超凡的智慧，为世界粮食安全做出了巨大的贡献。省去称赞的话语，我们应该再接再厉，以保障粮食安全为根本目的，以保护耕地资源为根基，为世界粮食安全做出更大的贡献。时刻牢记：“粮”事为大，保地先行！
引用：
【1】 联合国粮农组织：《大米市场年内好转》
【2】 《粮食危机雪上加霜：泰国大米减产缅甸出口变进口》《国际商报》2008
年5月27日
【3】 张晓雯：《世界粮食危机给我国的警示》《农村经济》2008年第6期。
【4】 丁飞、乔新峰：《为面包发愁：多个国家爆发粮食危机》，《中国证券报》
2008年4月3日。
【5】 《打破国际垄断 中国建设海外钾肥基地应对粮食危机》，主要参考文献：
《储备粮食不如储备耕地》王东京
《世界粮食危机中泰国粮食政策研究》谢晓蓉、付晨
《中国粮食生产60年变迁：不能轻言解决了粮食问题》中国新闻网2009年08月12日
《如何保住１８亿亩耕地红线》，《中华工商时报》，2009年06月25日。《保护18亿亩耕地红线需立法》，新华网，2009年4月14日
