两岸政治关系与两岸旅游的交互影响

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1987年台湾当局开放台湾民众赴大陆探亲旅游，开启了台湾民众入境大陆单向游的局面。2008年6月13日，海峡两岸关系协会会长陈云林与台湾海峡交流基金会董事长江丙坤在北京签署了《海峡两岸关于大陆居民赴台旅游协议》,7月18日，台湾当局正式开放大陆居民赴台旅游，打破了先前两岸单向旅游往来的非对称格局，是两岸关系和平发展的一个重要指标。

随后，两岸协商自2011年6月28日起开放北京、上海、厦门居民赴台旅游“自由行”，至2013年8月28日将总计开放26个城市。2012年，大陆居民赴台旅游总人数达197.32万人次，其中团队游178.25万人次，同比增长45.75%，个人游19.07万人次，同比增长553.29% 大陆赴台游客占台湾入境旅游总人数的比例已升至约36%，市场份额比排名第二的日本市场高出近15个百分点，稳居台湾第一大入境客源市场。[l〕2012年台湾同胞入境大陆旅游人数达534.02万人，同比增长1.47%，入境人数居香港、澳门之后，成为大陆第三大入境客源市场。[2]相关统计数据表明，两岸大规模双向旅游流动局而已然形成。理解两岸旅游合作与两岸政治关系的交互影响，开放城市

第一批台湾个人游城市：北京、上海、厦门

第二批台湾个人游城市：天津、南京、重庆、成都、广州、杭州、深圳、福州、济南、西安

第三批台湾个人游城市：苏州、武汉、宁波、青岛、郑州、沈阳、长春、石家庄、长沙、昆明、南宁、合肥、泉州

第四批台湾个人游城市：哈尔滨、太原、南昌、贵阳、大连、无锡、温州、中山、烟台、漳州

第五批台湾个人游城市：海口、呼和浩特、兰州、银川、常州、舟山、惠州、威海、龙岩、桂林、徐州[4]

2015年3月18日），海峡两岸旅游交流协会(简称“海旅会”)与台湾海峡两岸观光旅游协会(简称“台旅会”)同步公布，增加开放第五批大陆居民赴台个人游试点城市，包括海口等11个城市，将于今年4月15日启动。至此，大陆赴台个人游开放城市达到47个。联合国世界旅游组织1980年在菲律宾首府马尼拉举行的世界旅游会议发表宣言，指出“世界旅游可以成为促进世界和平的重要力量，并能为国际了解与相互依存提供道德及智识的基础”。基于这样的理念，“旅游—一个促进和平的重要力量”第一届全球会议(The

First Global ConferenceTourism—

A Vital Force for Peace)于1988年10月在加拿大温哥华召开，会议认为，通过旅游可以增进国际相互了解、信任及善意，进而对世界和平做出贡献，是降低国际政治紧张情势及促进世界和平的关键力量[’〕，并倡议成立“透过旅游促进和平国际机构”(International Institute for Peace through Tourism，IIPT)

台湾海峡两岸民众通过旅游频繁接触，对于增进彼此了解及两岸关系产生了重大影响。其中，两岸分别成立海峡交流基金会(海基会)、海峡两岸关系协会(海协会)，可以说是双方发动和解及合作进程的体现，而旅游作为一种非政治性的交流，有助于改善和解中的两岸民众间紧张与敌对关系，尽管两岸的政治关系仍存在诸多阻碍，但旅游合作的日益繁荣己成为不可逆转的趋势。有学者旅游不但能在两岸关系和解过程中发挥影响力，也是促进分裂国家政治关系正常化的诸多因素之一，而双方因为旅游所展开的合作及政治互动，可以改善负而关系，并基于人民的交往，有利于避免未来可能发生的冲突。

1949~1978年，两岸关系以军事对立与冲突为代表，自1978年大陆启动改革开放至1987年之间，两岸仍处于对峙且互不往来的局面，是为“零旅游”阶段，政治关系的紧张虽有缓解，但仍处于一种“双边设限”的状态。

1987年11月2日开放台湾民众赴大陆探亲，两岸旅游发展进入“探访亲友旅游”阶段，政治关系也转变为限制大陆人民赴台的“单边设限”形态。

由于台湾民众经由香港或其他第三地进入大陆旅游不会在护照上留下记录，自1988年至2003年间，比较台湾与大陆分别公布赴大陆的人数数据，存在明显差距，这一时期许多台湾人通过旅行社以团体旅游方式进入大陆，因此从“探访亲友旅游”阶段更进一步，其间并无明显界限。1989年虽然大陆发生6.4**，但依据1989年台湾人民前往大陆旅游的541000人次数量来看，相较于1988年期间仍增长了23.60%(见表2)。

1991年台湾成立海基会，大陆则成立海协会，分别接受政府委托处理两岸人民往来有关事务，双方政治关系为“非官方关系”和“单边设限”形态，旅游发展为“中期”阶段的前期。自1990年至1993年间的两岸情势大体上堪称和缓，从数据来看，台湾赴大陆的旅游客流呈现持续增长的态势。

1994年3月31日发生“千岛湖事件”，24名台湾游客在大陆死亡，台湾不满大陆方而处理该事件的态度和做法，宣布停比民众赴大陆旅游，甚至中止一切往来活动，两岸旅游发展又转为恶化。在该事件告一段落后，又直接从“零旅游”阶段恢复成原来的“中期”阶段，政治关系维持在“非官方关系”和“单边设限”形态。

“千岛湖事件”对两岸关系产生重大影响，1994年台湾赴大陆旅游人次，相较于1993年减少了8.96个百分点。

自1995年至1999年间，两岸情势不甚和缓，1995年李登辉访问美国、1996年台海导弹危机、1999年“两国论”等事件相继发生，象征两岸高层接触的“汪辜会谈”则自1998年10月第二次会晤后不断推迟。但统计数据显示，台湾前往大陆旅游人数持续增长，似未受到相关政治事件的显著影响。

2001年1月1日起福建沿海与金门、马祖试办“小三通”，2002年1月1日开放旅居国外的大陆人士(第三类)赴台观光，2002年5月10日开放赴国外旅游或商务考察的大陆人士(第二类)转赴台湾观光，两岸人民直接往来互动增加，台湾并自2002年起正式登注大陆人民赴台从事观光活动记录;2002年8月3日陈水扁发表“一边一国”谈话，受到大陆方而的批判，两岸一度再现紧张情势，唯自2000年至2002年间，台湾民众赴大陆旅游人数持续增长。

2003年因“非典”疫情扩大，台湾呼吁民众非必要勿前往中国大陆、香港和越南等地，两岸旅游往来人数大幅减少，当年台湾赴大陆旅游人数相较于2002年减少了25.37%，而第二、第三类大陆人士赴台人数亦较2002年时缩减9.6个百分点。据统计显示，2004年台湾赴大陆旅游为3685300人次，恢复到2002年时的水平，第二、第三类大陆人士赴台人数亦逐渐回稳。

2004年3月20日台湾举办“和平公投”，2005年3月14日大陆颁布《反分裂国家法》，2006年2月28日台湾“国家统一委员会”终比运作、《国家统一纲领》终比适用，虽然这期间两岸政府交互释放非友善信息，但是两岸交流互动的机制并未停止运作。

2005年4月29日的“胡连会”是国共两党最高领导人自1945年后的第一次会晤，达成共同促进两岸全而、直接、双向三通及开放海空直航工作等共识;;2006年大陆发布《大陆居民赴台湾地区旅游管理办法》，并成立海峡两岸旅游交流协会(海旅会)，台湾也相应成立台湾海峡两岸观光旅游协会(台旅会)，作为接受政府委托协商两岸观光事宜的民间组织。

1995年至2007年的两岸关系，时而紧张、时而和缓，除了2003年受到“非典”影响外，双方旅游往来人数基本上呈现增长的态势，在旅游发展上仍处

于“中期”阶段，政治互动虽仍处于“非官方关系”，但在2002年开放第二、第三类大陆人士赴台旅游后，己逐渐摆脱“单边设限”的形态。

2008年6月11日海基会与海协会重启协商，签署相关协议，于7月4日开放大陆地区人民搭乘周末包机直航抵台，12月15日开放两岸空运、海运直航。

2009年8月8日莫拉克台风重创台湾南部，台湾民进党执政的县市长联名邀请西藏精神领袖*喇嘛访台为灾民祈福，大陆官方对此表达坚决反对的立场，并称此举对两岸关系造成不利影响;据报导，大陆方而取消数个2009年8月31日两岸定期航班的仪式，原定出席主持有关双方交流活动的大陆官员临时改由较低层级官员代理[’5〕0 2009年9月22日，台湾高雄电影节播放“世界维吾尔代表大会”主席热比娅的纪录片“爱的十个条件”，再度引发大陆官方的强烈批评;据报道，2009年9月高雄市国际级观光旅馆退房数超过5000间，一般旅馆退房数超过3000间，旅馆业者拿出2009年10月份注明“政治因素，不去高雄”的退房单，认为大陆观光客不进高雄市，是由于*喇嘛及热比娅等件事所造成的影响[oe} 此外，大陆观光客赴台频传旅游安全事故。2009年4月24日，台北市信义区工地起重机坠落砸中游览车，造成3名陆客死亡;2009年4月30日，2名陆客在太鲁阁国家公园内遭落石砸伤;2010年1月30日，1名陆客在太鲁阁国家公园内遭落石砸死;;2010年10月21日，梅姬台风导致苏花公路坍方，造成20名陆客死亡[’7〕。针对台湾旅游安全事件频传，大陆官方发布“没有安全就没有旅游”的新闻[.a7 尽管发生诸多看似不利于两岸旅游发展的事件，但据统计，自2004年至2011年之间，除了2008年受到国际金融危机的影响之外，两岸往来人数均呈现增长的趋势。2009年大陆民众赴台人数相较于2008年增长了269.1 % } 2010年、2011年大陆人士赴台分别约计160万、170万人次(见表2)

自2008年7月至2011年6月间，大陆观光客赴台采取“团进团出”的方式，2011年6月起进一步开放大陆民众赴台旅游“自由行”，两岸对于旅游的限制几近消失，旅游市场开放，以商务及休闲为旅游目的的比重也早己超越了探访亲友，但由于两岸迄今未承认对方的政权，亦未合并，若严格根据巴特勒

与毛宝迪的定义，两岸的旅游发展进程至此仍难称为处于完整的“成熟”阶段。此外，虽然双方在旅游上的限制逐渐消失，然两岸之间的关系既非国与国关系，其间的政治互动仍不能完全视为“无设限”形态。

以巴特勒与毛宝迪的“旅游发展进程”概念呈现两岸旅游发展的实际状况如图2所示。由于两岸旅游发展仍不能视为完整的“成熟”阶段，故图2中自“中期”阶段迈向“成熟”阶段的流程箭头以浅色及虚线的方式呈现。

4旅游发展与政治关系之间交互影响的讨论

从1994年“千岛湖事件”可以了解，旅游安全事件除可形成对于旅游本身发展的阻碍外，更可造成双方政府及人民间的不谅解及不信任，甚至扩大影响两岸关系发展。若是触及诸如*喇嘛、热比娅等政治性敏感议题，旅游客流及旅游目的地则可能在政治因素的干扰下而发生改变，甚至引发政治上的紧张关系，此一方而则可看出旅游在政治操作上的工具性质。

尽管两岸发生众多与旅游发展有关的政治事件，但据统计显示，双方旅游往来人数大体上仍呈现持续增长的趋势，若非发生伤害人身安全重大事件，引发舆论挞伐进而激化广泛民怨，迫使当局对旅游采取断然管制措施的话，则政策对于减缓人民往来交流的影响有限。另由1987年开放台湾民众赴大陆探亲，以及2008年开放“大三通”等两次重大政策实施后，次年旅游客流即快速增加的现象观之，当在分裂国家间人民往来己具相当基础的情况下，阻却性的政策较难发挥具体效果，而开放性的政策则能成为加速民众往来的有效推力。

巴特勒与毛宝迪并未明确定义其“旅游发展进程”是否为一连续过程或跳跃过程，亦未指出该进程的流动方向及是否具有可逆性，然依据两岸旅游发展实际状况来看，该进程可以连续，也可能跳跃，另在流动方向上则具有可逆性，要视双方政治互动关系而相应改变。

分裂国家的旅游发展象征双方在某种程度上的政治友好关系，在此情况之下，旅游具有促进和缓、和解的作用，然随着旅游范围扩大所产生的人身安全、非法居留、噪声污染、环境破坏等负而效应，反倒可能促成旅游的“自我毁灭”情况发生，甚至由于民众不满情绪的累积，而不利政治上的良性互动。

综合上述讨论，分裂国家旅游发展与政治关系之间的交互影响如图3所示。该图显示，在政策决定启动双方旅游往来机制后，旅游可促进人民间的接触与了解，初期有助于政治关系和缓，中期则有利于促成双方和解，并为长期和平共处创造有利条件;而政治关系的和缓，对于旅游持续发展有所帮助，继而强化第二轨及第一轨外交途径，营造政治和解及关系正常化的良性氛围。另，政府间或因政治禁忌、意识形态等因素，针对特定旅游目的地采取警告或管制措施，人民间则可能因此产生误解、偏见及隔阂，不利双方关系发展。

除了“千岛湖事件”曾引起两岸一度中比一切往来活动外，韩国与朝鲜协议自1998年11月起开放韩国游客前往朝鲜境内的金刚山旅游，亦由于2008年7月发生1名韩国女游客在该旅游区附近军事禁区被朝鲜哨兵开枪打死的事件，韩国在未获得朝鲜适时回应的情况下，即中比韩国民众前往金刚山旅游，而朝鲜则在要求韩国恢复旅游未果后，于2010年4月宣布没收或冻结韩国企业在金刚山的资产，并于2011年8月对相关资产进行法律处置[’9〕，使得己经恶化的朝鲜半岛关系雪上加霜。是以因旅游发生的人身安全事件若处理不当，可能重新唤起民众对于过去政治对立状态下的敏感记忆，促使当局采取限制旅游的措施，进而引发双方关系紧张，甚至演变成为对立或冲突的局势。

5结论

就两岸实际状况对照巴特勒与毛宝迪的理论，其所提出的“旅游发展进程”并非是一往直前的，而是会受到政治互动关系的影响，基于加速、减缓、停比、倒退等不同政策方向，连续或跳跃进入零旅游、探访亲友旅游、中期、成熟等不同阶段。本文所推论分裂国家的旅游发展与政治关系之间交互影响概念性模式，可呈现在双方决策启动旅游机制后，旅游与政治的交互影响情形，期望能作为相关研究者探讨此类论题时的参考。

旅游除被认为有利于和平外，亦被认为受益于和平.旧。旅游在一般情况下可增进“类国家”的交流接触，但有时也会受到意识形态等政治因素的干扰.，〕。一旦双方关系紧张，有关当局即可能借由管制旅游客流及旅游目的地等手段，作为政治协商的工具，是以旅游能否发挥促进和平的积极影响，彼此间的政治关系仍是其中关键。然就旅游能够促成不同区域文化交流的角度切入，经由此一途径增进人们相互了解的程度，可视为检测双方为减缓彼此紧张关系所做努力的指标[zz7。

两岸自1979年后即未发生实际的军事冲突，双边仅2011年一年的人员往来总和即约700万人次，在双方人员交流如此频密情况之下，并若以“没有发生战争”为最基本的要件来简单定义“和平”，则两岸的政治情势即使尚不能完全称为“和平”，应可谓处于“和解”(reconciliation)的状态，而旅游活动在台海局势稳定的情况下发展，增加两岸人民接触

交往的机会，有利于和平状态的实践。在政治和平的状态下，固然有利于旅游发展，若处于紧张的关系中，旅游仍可发挥其第二轨道外交途径的作用，提供另一种促进互信互谅的管道，进而影响第一轨道外交途径。

除却政治力的干预，分裂国家的旅游对于双方民众而言具有相当的吸引力，这种趋势发生在具有文化或血缘关系的分裂国家尤是如此，尽管政府政策得以暂时停比旅游往来，然禁令或限制一旦解除，旅游客流将会呈现显著的增长。两岸协商自2011年6月28日起开放北京、上海、厦门居民赴台旅游“自由行”，并于2012年增加开放大陆居民赴台自由行城市，两岸民众可以在“无设限”的情况下而对而互动接触，大陆民众更可深入体验台湾的本地文化，对于促进两岸人民相互了解及维系友好和平发展关系，具有积极正而的意义。