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耕地保护与城市化进程
一、我们城市化现状：
随着我国社会经济的发展，特别是我国经济和城市的飞速发展，城市化进程的加快，各种建设对土地的需求越来越大，占用耕地的数量不断增加，引起了非常严重的人地矛盾。我国政府历来十分重视农业和耕地保护工作，也实施了一系列保护耕地措施。那些耕地保护的法律法规和政策的实施，也确实为我国耕地保护起到了极大的积极作用，但问题和不足依然存在，有待进行一步加强和完善。我国已进入城市化快速发展的时期，由于城市外延的扩大，直接导致了耕地大面积的被占用，耕地质量也迅速下降，对我国这样一个有着众多人口但耕地后备资源不足的大国来说，这显然不利于社会的可持续发展。通过对全国耕地减少状况分析，发现城市化建设并非是耕地减少的最主要原因，并进一步研究了耕地损失的三大原因，认为随着城市化进程的不断加快，只有不断完善土地管理法律制度，集约利用土地，挖掘城市存量土地潜力，才能做到城市化发展与耕地保护并重。
二、我国耕地现状：
城市化进程、耕地保护、失地农民是当前社会各界关注的焦点。2006年我国土地利用变更调查结果显示，建设占用耕地规模较2001年略有增加。年度建设用地净增加40.9万公顷（613.5万亩），占用耕地19.65万公顷（294.75万亩）, 比前5年年均占用耕地增加1.63万公顷（24.5万亩）。2002年，通过实施土地整理复垦开发等措施，全国补充建设占用耕地平衡有余。年度补充耕地26.1万公顷（391.2万亩）。
从全国耕地减少情况中，我们可以看到，我国耕地数量减少的最主要原因不是城市化建设发展，而是农业内部结构调整占用耕地和这几年生态退耕力度加大的结果。因此，该如何正确处理城市化发展与耕地保护之间的关系，值得深思。
城市化对耕地保护的作用机制是通过城市的扩散与集聚效应体现的。城市外延扩展,不可避免地要占用一部分耕地;但城市化有利于提高土地的集约化程度,进而促进耕地保护。城市化与土地利用变化城市化进程总是伴随着土地利用形态的变化,这一点是各国城市化进程中的共同现象。要准确地把握城市化对耕地保护的内在作用机制,首先必须深入了解城市化现象所引起的土地利用形态变化。城市化进程对土地利用的影响主要表现在以下几个方面:土地利用数量结构的变化从资源配置的角度来分析,土地利用数量结构主要指不同用途下土地资源的数量及其比例；城市化进程中土地利用数量结构的变化不仅表现为耕地减少,城镇、工矿及交通用地增加,而且也表现为二级地类中的农业用地及城镇内部用地结构的变化等。
三、耕地减少的原因：
1、农业结构的调整和基础设施的建设
正如前面的分析，农业结构调整速度加快和生态退耕力度的加大、城市化发展提速、自然灾害毁坏耕地是首要的直接原因。重点项目基础设施建设规模不断扩大，工业化、城市化的发展，这些都不可避免地站用部分耕地；近几年来，我国又加大了生态退耕的步伐；比较利益的驱动使耕地自发地向高效益部门转移。由于传统农民以利润最大化和收入增长、收入稳定作为其土地经营的目标，因此出现由于农业内部结构调整而带来的耕地数量的减少和质量的破坏，以及相当数量的耕地“农转非”。
2、人们对耕地的认识不足，没有认识到其重要性
耕地保护主要包括三个方面，即数量保护、质量保护和耕地生态环境的保护。认识到耕地保护重要性的主要以学术界和中央有关部门为主，许多人并没有真正认识到它的迫切性，更不知道保护耕地同计划生育、环境保护一样是我国的基本国策。也存在不少政府管理部门的领导干部将发展城市经济和保护耕地对立起来，缺乏保护意识。一般人对耕地的认识存在偏差，主要从粮食安全角度考虑耕地的产出价值，实际上耕地的价值还很多，包括生态价值、生态服务功能等，而且耕地生态系统服务功能的价值比它的产出价值要高。对农民来说，失
去耕地，就意味着失去一切，在我国还不能将失去耕地的农民很好安置的情况下，现在的征地补偿不足以让农民安身立命，社会成本很高。
3、我国国土资源管理的法律、法规还不够完善
与新《土地管理法》相配套的各种单行法律还欠缺或不够翔实完善，使全国土地管理工作缺乏很好的法律依据，对各级领导部门、单位和个人的约束力不够，不能很好指导操作。如我国已进入城市高速发展期，而城市建设再开发方面的专项法规仍缺乏；我国缺乏土地征用方面的专项法律、法规，致使征地权力的滥用并以低廉的价格征用农用土地用于非农建设，导致耕地大量损失。
五、如何协调城市化与耕地保护
1、完善土地管理法律制度
建立严格的耕地保护责任追究制度。长期以来，我国耕地保护不利的一个重要原因，就是有关法律缺乏对不履行耕地保护义务者的法律责任和相应的责任追究制度。要有效保护耕地、减少开发、建设对土地资源造成的破坏，必须建立耕地保护责任追究制度，强化土地所有者、使用者以及各级政府在耕地保护中义务和责任，建立严格的责任追究制度，使耕地资源的保护真正落到实处。
强化城市再开发、土地征用等方面的专项立法，达到保护耕地资源的目的。着手制定城市再开发方面的专项立法，走盘活城市存量土地、扩大城市土地有效供给的路子，以解决城市扩张占用耕地的问题。片面强调划定城市区域、划定基本农田保护区等，是一种机械式保护措施，有一定保护作用，但耕地只可能暂时一段时间内控制住了，不是长久之计。应尽快出台土地征用方面的法律、法规，完善以法律机制和经济机制为主干的土地征用制度，有效制止滥用征地权力、以低廉的价格征用农用地用于非农建设的现象，保护好大量耕地。另外，制订有关农村宅基地管理方面的法律、法规也势在必行，在法中明确宅基地的性质、占有原则、面积标准等，以法来实施对农民宅基地的管理，对借建农民宅基地的名义开发房地产的行为加以约束，从而以法律手段消灭宅基地挤占农田的现象。
2、增强耕地保护意识，贯彻基本国策
首先要加强舆论宣传的力度，大力宣传各地区有关耕地保护方面的成就，组织好对乱占和破坏耕地的反面典型的报导活动，树立全民“土地意识”；第二要抓好耕地保护的意识教育，应当列入中小学教育之列，再不能重复那种“地大物博、人口众多”的盲目自豪的概念了，应把耕地的危机与人口的猛增，粮食的不足和社会经济的发展结合起来讲，让全民尤其是各级领导干部树立起生态道德观念和耕地问题的危机感、紧迫感。
3、控制大城市扩张规模，立足存量挖潜，集约节约利用土地
城市建设用地要坚持珍惜和合理利用土地，充分挖掘城区存量土地潜力，提高土地利用集约率，增强土地资源对经济建设和可持续发展的保障能力，形成“优惠挖潜”和“高价外延”的政策机制，促进旧城改造，严格控制城市外延扩张；严格土地供应，对低水平重复建设、盲目扩大建设规模和高档房地产开发，要从严控制；依法强化土地市场管理，防止以各种园区、大学城等名义占地圈地，浪费土地，在建设占用耕地规模增加的情况下要确保实现补充建设占用耕地, 做到平衡有余。例如许多地方通过城市内部拆迁改造和挖潜，为城市建设、房地产开发等提供了土地，减少了建设占用耕地的压力。
4、清理城市闲置土地
城市闲置土地管理一直是土地管理中的薄弱环节，土地征而不用、低效利用现象时有发生，因管理疏漏致使国有土地流失、违法建筑滋生蔓延问题普遍存在，致使部分城市土地开发利用粗放，浪费严重。应加大对城市闲置土地的全面清理，加快对闲置土地的处置力度，实现城市用地的集约高效和持续利用，避免城市外延扩张，减少占用耕地。通过控制耕地总量，建立耕地储备库，严格实施耕地占补平衡，增大新增建设用地的使用成本，控制农用地、特别是耕地转为建设用地的数量，从而实现对建设用地和耕地保护的双重控制，实现各类用地的总量平衡，为形成土地资源利用和管理的良好局面提供保障。
5、科学用地推进城市化与保护耕地并举
城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。整理农村宅基地，实现城乡土地转换在城市化的过程中，以农村居民点缩并为前提，实行城镇发展与农村居民点缩并挂钩，建成区扩展与城镇人口增长挂钩，通过乡村宅基地的整理来满足城镇建设用地需求，实现真正意义上的城乡土地转换，从而控制城乡用地总规模。退宅还地是耕地保护的大方向，是城市化进程中寻求满足城镇建设用地的根本途径。
现阶段解决城市化进程与耕地保护及失地农民矛盾的政策建议
（一）做好城市用地利用规划，优化调整城市用地结构
在开发和利用城市土地资源的过程中，必须把遵循城市土地的自然规律和遵循土地的经济规律有机结合起来，对城市用地结构进行优化调整。各级政府应该编制好本级政府城市用地的中长期规划，层层约束，以法律手段、经济手段以及必要的行政监督、舆论监督来实施城市用地规划，促使城市建设用地少或不占耕地，把占用农地与保护农地有机地结合起来；构建严格按照城市建设规划和城市土地利用规划要求，体现开发与利用城市土地过程中的经济效益、社会效益、生态效益相统一的总体开发模式。
（二）加大农用土地整理力度，确保耕地总量动态平衡
新《土地管理法》实施后，我国土地管理进入了土地用途管制时代，保护耕地、确保耕地总量动态平衡成为我国土地管理工作的重大战略和艰巨任务。在城市建设占用耕地的同时，必须通过各种有效的途径开垦同等数量和质量的耕地，以保持一定区域内的耕地总量不变。这样就需要加大土地整理与复垦工作的力度，尽可能地增加耕地的数量，并且通过标准农田建设，增加耕地的产出量，通过对粮食生产能力的保护来落实对耕地的保护。
（三）建立合理的征地补偿和利益分享机制
目前，征地补偿是失地农民在城市化进程中能够获得的最直接的经济效益，是他们最重要的生活来源，同时也是最容易引发征地矛盾的焦点。因此，寻找政府、征用地主体、失地农民间最佳的利益联结，建立合理的征地补偿和利益分享机制，是解决失地农民问题的关键。具体表现以下几个方面：一是提高征地补偿标准。应该以农民征地补偿费全部进入社保测算能领到城区最低生活保障金作为参照系，将现行补偿标准提高。二是征地补偿市场化。如对开发性项目用地中，引入谈判机制，允许集体经济组织代表农民同征地主体平等协商谈判，让农民在所征土地增值收益中分享利益。三是为集体经济组织保留部分财产。即在征地过程中应划出或置换部分土地、资产，由集体经济组织严格按照城市规划要求，兴办二、三产业，发展集体经济，解决农民的就业和生活问题，并为以后农村社区向城市社区过渡创造条件。
（四）建立教育培训保障机制
对进城失地农民的教育培训保障，主要包含四个方面：一是子女的九年义务教育。失地农民进城后，其子女入学应与城市居民的子女一视同仁，享受国家九年制义务教育所赋予的所有权利。二是对失地农民的职业技能培训。建立健全以职业技术教育为主的、多层面的县乡村三级农民职业技能培训网体系，各级政府应加大培训经费的投入，建立培训基地，充分
利用公共财政资源，开展免费培训。同时将失地农民纳入城市下岗人员再就业培训体系中。
（五）建立医疗、养老社会保障机制
在目前农村社会保障制度建设基本是空白的情况下，比较可行的办法是：设计一个与城
市居民相对接近、便于今后与城市社保体系相衔接的操作方案，扩大城市最低生活保障覆盖面，失地农民享受低保标准应等同城市居民，然后建立失地农民养老保险和医疗保险，因地制宜、循序渐进，社保待遇随着经济发展水平提高而逐步提高。
六、期望
耕地是人类赖以生存和发展的物质基础，也是人类生存环境中最重要因素之一。其在国计民生中占有十分重要的地位，起着无可替代的作用。相信国家会作出正确的决策，我国耕地保护与城市化一定会协调发展，取得共赢。
