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土壤石油污染综合治理研究进展
秦玉广
（山东省淡水水产研究所，济南 250013）
摘要：文章就土壤石油污染修复综合治理问题，从法律法规、行政管理体制、政策措施、思想观念、污染防治理念、修复治理技术、修复策略等进行了系统论证，并提出土壤石油污染治理需在政府主导下，统筹兼顾、标本兼治、综合治理。
关键词：土壤石油污染；政府主导；综合治理
Comprehensive Control Strategy Study of Soil Petroleum
contamination
QIN Yu-guang(Shandong Fresh Water Fishery Institute of Provience, Jinan 250013)Abstract: This article was focused on the comprehensive control strategy of soil petroleum contamination.In order to gives out a comprehensive exposition, the correlate aspects such as the laws and regulations, the administrative system, the policy and measurement, the idea, the concept of prevention and remediation, the hot question of restoration technology, the recovery strategy etc.were all shed light on and systematically discued.Even presented that to prevent from oil pollution and to restore the oil-contaminated soil, all factors should be taken into consideration and both the symptoms and root causes should be addreed, what’s more all should be conducted under the guidance of the government.Key words: soil petroleum contamination;guidance of the government;comprehensive control
石油号称“工业的血液”，是重要的战略资源我国石油企业每年约有7万吨落地原油进入土壤[1]，有近10万吨石油污染土壤有待修复 [2]。土壤是一个复杂的陆地生态系统，是人类赖以生存的主要资源之一，是国家最重要的自然资源 [3]。土壤中石油污染物对土壤生态[4]、食品安全[5]、人居环境和人类自身健康都有广泛而持久的危害[6]。除陆域环境外，大连港和渤 海湾漏油致海域污染事件，再一次牵动了人们对环境的关注，也使人们更加认识到环境污染治理绝非单纯技术层面问题。我国土地和矿产资源都归国家所有，各级政府不可避免地成为矿产资源开采和土壤污染修复的双重推手。土壤石油污染治理涉及多个社会层面如思想观-------------------------作者简介：秦玉广（1970-)男,助研,从事渔业资源与环境研究（E-mail: qinyuguang888@126.com）
念、法律法规、政策措施、修复技术研究、检验评价等，并牵动各个利益攸关方，需要在各 级政府主导下，整合各种社会资源，统筹兼顾、标本兼治、综合治理。本文以土壤石油污染治理为切入点综合论证，希望也能对其他类型的环境污染综合整治有所助益。
1.积极推动包括石油污染在内的土壤污染防治法律、法规和体制建设
健全的法律法规是实施土壤污染综合治理的先决和保障。土壤污染防治是环境保护三大任务（空气、水、土壤）中最为薄弱的环节。
1.1我国土壤污染防治立法保护有待进一步完善[3, 7]
我国综合性法律法规如《宪法》、《刑法》和专门性法律法规如《土壤环境质量标准》、等都对土壤污染进行了相关法律界定与解读。但界定目标主要围绕土地权属、管理、规划和利用，对污染防治和环境保护仅能提供点源上的法律支持，无力应对大面积的土壤质量下降和土壤退化问题，且对于石油污染涉及更少。伴随着我国经济和社会不断发展和土壤污染状况日益严峻，其不足之处逐步凸显，主要表现为：
第一，综合性法律法规对土壤污染防治多为原则性、概括性法律规范与解读，对于土壤污染的防范，受污染土壤的治理、修复，缺乏可操作性的明确而具体的法律条文。
第二，现行土壤污染防治法律规范散见于各种综合性、专门性法律处法规甚至部门规章中，而土壤污染防治需要一个整体、综合的法律保护体系。
第三，现行土壤污染防治立法中许多基本的、具体的法律制度存在缺失现象，如土壤污染区域分级、防治规划、责任认定、整治费用的承担等，使得土壤污染防治工作无法有效展开。
第四，现行土壤污染防治法律没有从土壤污染的隐蔽性、滞后性、累积性、不可逆转性和难治理性等特点进行制度设计，缺乏针对性。例如，通过对较为直观的废物、废水、废气的控制并不能达到对土壤污染控制的效果，土壤污染治理效果需要通过检测土壤质量及其对人畜健康状况的影响才能确定。
第五，土壤污染防治现行管理体制、政府职能、公众参与、纠纷处理和责任认定等各项具体制度还缺乏明确的法律界定，还没有形成有效的土壤污染防治综合法律体系。
第六，现行法律体系中缺乏有关土壤污染防范、治理、修复措施的法律规范，未做到“防”、“治”结合，更没有强调加强预防，源头治理的重要性。
第七，现行《土壤质量标准》严重滞后，不能满足经济和社会发展的需要，亟待补充修订。
1.2 借鉴发达国家经验，建立健全我国土壤污染防治法制体系建设
（1）借鉴欧美、日本等发达国家的土壤污染法制建设成果，建立健全我国特色土壤污 2 染防治法制体系。
第一，明确立法目的，提高立法思维高度
土壤污染防治立法，除了为保障人民健康和公私财产安全、有利于土地资源的有效利用外，更应将防治土壤污染上升到立足民生、维护生态安全、建设生态文明的高度，注重对土壤生态功能的维护和修复。
第二，通过立法完善土壤污染防治行政管理体制，以法律的形式明确界定政府各相关部门的权责范围，压缩、堵塞部门间争相管理或责任推诿的法律漏洞，形成即统一领导又各负其责的高效、有序的土壤污染防治和监管体制。
第三，建立和完善公众参与制度和机制，在政府主导的总体框架下，吸纳社会力量，鼓励公众参与包括石油污染在内的的土壤污染防治。（2）制定土壤石油污染防治细则。
以《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国环境保护法》为依据，以保护生态安全和公民环境权利为目标，关注民生，制定土壤石油污染防治细则，突出规范性、操作性和实用性。
1.3 推动土壤石油污染防治的地方性法规及体制建设
我国幅员辽阔，地区差异明显，1995 年国家颁布《土壤质量环境标准》，对于土壤污染的认定具有决定性意义。业内专家普遍认为，该标准过分强调统一，并不适合我国土壤多样化的特点，也需要相关地方性法规和行业标准的补充。各地应立足区域人文、经济、社会发展现状和土壤石油污染特征，并兼顾其他污染修复治理特点，在国家相关法律法规的总体框架内，制定可操作性强的地方性法律法规。以可持续发展思想为指导，科学规划，防治结合，牢固树立全局观、人本观、科学发展观和新型政绩观，从思想认识、体制机制和法规建设等方面做文章。
随着土壤污染问题越来越被普通民众所重视，近年来一些发展较快、经济实力较强的省市也推出地方性的污染土壤防治法规，并以此推动了国家土壤污染防治立法进程[8]。
2.树立正确的思想观念，坚持以防为主、防治结合的治理理念
2.1倡导树立正确的思想观念
土壤石油污染的治理是一项关乎经济、社会和人的全面、健康、可持续发展的社会性行为，亟需扭转生产、治理、监管各自为战、自扫门前雪的片面认识，增强社会意识，积极引导、树立以政府“主导”为主，全社会积极参与的整体治理观念。2.2坚持以防为主、防治结合的治理理念
土壤石油污染防治包括新污染事件的防范和对既成污染的修复两个方面，应该确立以防为主，防治结合的治理理念，既要着重科学、实用修复方案的研究制定与贯彻实施，更要强调预防和减少污染事件的发生，预防污染胜过最好的污染修复措施。
（1）增强风险防范意识[9]
首先，思想上高度重视，充分认识土壤石油污染的危害性和全面治理的长期性、艰巨性和紧迫性，防止和克服“无所谓”、“与己无关”和“麻痹大意”等思想。作为污染源头，石油企业项目职业健康安全管理应符合 HSE 目标，创造一个安全和健康的工作环境[10]。
其次，涉油企业要充分考虑发生事故，特别是人为因素引发事故的可能性，在油田开采以及输油管道、油库和加油站等设施建设之前，加强环境影响评价和环境风险评估工作，把事故发生的可能性降到最低，此外安全保卫部门亦需加强涉油案件污染防范意识。
第三，政府行政主管部门要切实履行监督职能，防患于未然。（2）健全应急处理机制
中石油2009年业已出台企业应急预案编制通则[11]，政府也有相关应急机制出台[12, 13]，会同相关单位，建立了联动机制。但尚需进一步完善、强化，力图将不可预测性污染灾害降至最低。
3.建立合理赔偿机制，确保土壤修复资金支持
既成土壤污染的修复治理离不开财政经济支持，治理方案、治理范围和力度均受制于成本收益比较，可以充分借鉴美国“棕色地块法”又称（超级基金法(Super-fund Act)）[14]。3.1设立专项基金
根据“政府的作用是提供公共物品”的观点以及“谁污染谁付费”的原则，由政府和污染事故潜在责任人共同出资，设立石油污染专项基金，事故发生后先行对受害人进行赔付并支付污染治理费用。3.2保险公司介入
为分散风险、降低损失、保护受害人和责任人的利益，应强制规定污染潜在责任人每年应缴纳的最低保额，一旦事故发生可由保险公司先行理赔。3.3适度引入市场机制
2010 年我国环保产业市场规模约130亿美元[15]，石油污染土壤修复，尽管以政府为主导，并不是政府包揽一切，还需要社会参与，可以适度引入市场机制，形成产业化，让政府 4 有限资金激活并充分利用民间资本，从而最大限度地发挥主导作用。
4.提高石油污染土壤治理的技术水平
4.1 复合、集成现有修复技术
根据不同污染类型、不同地块用途，复合、集成利用现有物理、化学、生物修复技术，修复过程既突出资源化，注重资源的回收利用，又兼顾生态目标。4.2 因地制宜，结合区域原生态特点，实施生物修复
以黄河三角洲为例，石油污染土壤修复，应着重考虑本地先锋植物芦苇、碱蓬、柽柳等非饲用植物实施植物修复，或植物—微生物联合修复，特别是充分利用芦苇湿地的修复作用，芦苇湿地生态工程净化落地原油是保护油田开发地区土壤环境的有效方法。应用湿地植物(芦苇、香蒲等)构建“湿地桶”模拟实验证明[16]，湿地环境对土壤中的石油污染有明显的降解作用，落地原油还可以改善芦苇纤维素和木质素等品质指标，收获的芦苇可用于造纸，既可以移除石油污染，又充分利用废弃物资源，且不进入食物链，既无二次污染，又可获得可观的经济效益。此外，芦苇湿地生态工程还可以恢复黄三角洲退化生态系统，凸显生态效应和景观效应。
4.3 推进生物修复热点研究，提高生物修复技术水平
由于生物修复具有低碳化、设备简单、成本低廉、应用范围广、处理方法多样、形式灵活，并能充分转化利用废弃污染物等诸多优势，越来越受到世界各国的关注，当前研究热点有：高效石油降解菌株的选育[17]；强化生物修复技术研究[18]；生物表面活性剂的研究应用[19]；植物—微生物联合修复、真菌——细菌协同修复研究[20]；通过基因工程技术，改造、构建高效降解菌株[21, 22]，环境基因组学研究应用；分子生态学技术研究应用[23] 等。
5.石油污染土壤的修复策略
为推进环境友好型社会和生态文明建设，石油污染土壤的修复需要两手抓：一是加强突发性污染事故的应对能力；二是对既成污染土壤实施修复。5.1建立专业化、常态化污染灾害事故应急处置机制
尽管从法规体制上重视加强事故灾害预防，但仍需相关部门联合，建立专业化、常态化应急处置机制，以应对不可预见性污染灾害事故的发生，增强抢救性修复能力。力争第一时间有序进入现场，既要做好现场参与处置人员的安全防护，又要及时遏制事故性污染的扩散蔓延，同时对事故区域内受污染危害的人员及野生动物及时进行转移、抢救。5.2 对既成污染土壤的修复（1）政府出台受污染土壤修复规划
政府主管部门设立专项资金，组织社会资源进行调研，根据地区土壤石油污染历史和现状调研评估结果，充分考量土壤石油污染对环境和人类健康的生态风险，结合区域经济和社会发展战略目标，制定出台相应的石油污染土壤中、长期修复规划。（2）修复单位制定合理的修复方案
为解决环境问题，最终修复效果、修复时间和资金都是决定性因素[24]。有一定资质的修复单位，以政府中、长期土壤修复行政规划为依据，按照受污染地块不同用途和生态风险轻重缓急，申请专项经费，经充分调研论证、选择合理的修复技术，经小范围实验验证，按照科学的成本—效益数据分析，分块、分阶段、有针对性地制定详尽的修复计划方案，竞投标或报请政府主管部门批复，并在政府有效监督之下，有序实施。
①调研
调研是制定合理修复方案的先决条件。首先，污染物性质、浓度、分布，理化修复、生物修复的可行性及其限制因素，现场地质、水文、气象等环境条件。其次，科学制定调查方案。再次，按批准的方案认真组织调查，保证调查质量，如遇特殊情况确需变更方案的，要及时按规定报批。②优选修复方案
在调研的基础上，本着兼顾资源、生态、经济和效能的原则制定适宜的修复方案，并进行必要的室内实验或小规模实地修复试验，提出合理的工程设计、运行方案和费用预算。5.3政府对修复工程实施过程控制，对修复效果实施检验评价（1）对修复工程实施和资金使用情况实行有效监督
施工质量是保证修复效果的关键，修复承担单位需严格按批准的方案组织实施，如需修改修复计划需报请批复，不得擅自更改，切忌偷工减料，确保施工进度和质量。
政府实施质量同步监测，及时掌握工程进展，客观评估施工质量、物料供应、设备运行状况和费用效益比，确保工程顺利运行。（2）组织修复效果检验评价
土壤石油污染修复效果的评价是一项复杂的技术工作，修复工作完成后，政府相关部门需组织土壤、石油石化和生态等领域的专家成立评估小组，运用恰当的技术方法，对修复后场地内污染物去除率、次生污染物的增加率和污染物毒性下降率等技术数据进行综合分析，作出客观和准确评价。结论
我国东北、华北、华南、华东、西北等不同地理位置和气候特征的油田区土壤均受到了不同程度的石油污染，含油率最高达23%，超过环境背景值的500-1000倍。经济效益受生态效益制约，人类的经济活动不能脱离一定量的生态环境物质要素的支持，经济效益必须以生态效益为基础[25]。随着 “十二五”规划的逐步贯彻，转变经济发展模式，大力发展循环经济、低碳经济、绿色经济，淡化增速概念，明确效益导向，突出保障改善民生等指导思想的确立，在政策推动和政府主导下，采用先进科学技术和完善的法律法规体系“双轮驱动”[15]，我国土壤石油污染修复综合治理必将迎来新的明天。
参考文献
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