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垄断性行业限制竞争行为的特点、问题和对策
发布时间： 2004-11-22 被阅览数： 1554 次 得票数：0 来源：
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太原市工商局
郝震宇
(2004-10-13)
为维护和建立公平竞争的市场环境和规范有序的市场秩序，2003年省工商局在全省范围开展了反垄断、反封锁专项执法行动。截止年底，全省共立案查处垄断、封锁案件361起，结案319起，案件涉及23个行业400余个单位和16个政府及所属部门，违法总价值达2.1亿元，收缴罚没款1582万元，其查案的数量、质量、力度和影响是近年来没有过的，这对实现工商监管职能到位，进一步规范公用企业及其他依法具有独占地位经营者的经营行为，建立公平有序的市场竞争新机制起到了积极的作用。通过对以上案件的查处实践和对这些案件的调查分析来看，也表现出各行业的限制竞争行为与以往相比，违法行为日益复杂多样，隐蔽性更强，查处难度更大。
一、垄断性行业限制竞争行为的特点
1、限制竞争行为紧紧依附于其自然垄断地位。消费者对垄断行业为其提供的商品或服务的不可或缺和不可选择性是使得公用企业限制竞争、强制交易等违法行为屡屡得逞的主要原因。
2、限制竞争行为往往借助或依托政府部门或其他公用企业的行政权力、特殊地位、行业优势得以实现。公用企业作为被指定的经营者，与实施限制行为的权力者共同分享限制竞争行为所带来的垄断利益。如保险企业往往通过公安、教委、卫生、旅游等部门的力量在车辆、学校、医院、风景区等领域大量推行强制保险。之后，保险企业支付给上述单位高额的代理手续费，各得其所，排斥了其他保险企业的公平竞争，损害了消费者的合法权益。
3、不少限制竞争行为的实施与政府或政府部门的行为密切相关。某些公用企业为达到其限制市场、控制用户选择权并逃避行政执法部门监督的目的，往往对其欲实施的某些限制竞争行为，事先通过当地政府或政府部门，以文件批复甚至市（县）政府直接发文等形式取得“合法”地位，从而进一步巩固和深化其违法行为。
二、执法中遇到的难点和问题
1、地方和部门保护主义干扰严重，执法环境不容乐观。工商机关在公用企业整治中，受到多方面的压力，诸如人情关系的困扰，地方政府的干预，公用企业利用其垄断地位打击报复等。公用企业一部分从政府职能部门转化而来，一部分是当地的利税大户或公用事业的主要出资人，还有一部分与政府部门有着千丝万缕的利益关系，部分限制竞争行为还通过地方政府发文演变为政府行为，工商部门对此类行为进行调查和处理，困难和阻力可想而知。有些案件被迫终止调查，有些案件慑于压力，最终以“责令改正”结案或从轻、减轻处罚。除了客观原因外，不少工商机关主观上对此类行为也存在畏难情绪，害怕因得罪当地政府和有关部门，今后工作得不到支持而难以开展，所以对公用企业的违法行为放松或放弃监管，一般不敢或不愿主动介入。
2、调查取证的难度越来越大。一是手段更隐蔽，方式更多样，情节更复杂。其违法行为不再像前几年那样容易被“一眼识破”，往往具有了“合法性”借口，或做到基本不留痕迹。如保险公司通过政府机关实施强制保险，以前往往采用与政府机关签订协议、联合发文等形式，现在则采用口头约定，如由教委在各个学校负责人会议上口头作出要求；公安部门采取“程序”、“流水线”的形式实施强制。再如烟草企业的搭售行为，以前往往以公示和通知形式明示搭售内容，现在则由推销员直接将卷烟送至购买人处。二是某些公用企业以老大自居，以行业特殊性为由，不予配合，不提供帐目和有关材料。三是群众或受害者迫于公用企业的特殊地位，对其违法行为敢怒而不敢言，工商部门要求其作证时，因害怕打击报复，往往拒绝、退缩或翻供。
3、没有一部系统的反垄断法规，法律滞后。一是执法主体被肢解，反垄断支离破碎不系统，被分散在《反不正当竞争法》、《价格法》、《电信条例》和《招标提标法》等多个法规中，由多个部门分别实施，无法形成制止垄断行为的合力；二是在现有的法规中规定的违法行为较笼统，可操作性不强，且行为只针对行业垄断，未涉及经济垄断；三是行业垄断查处的主体仅限于企业，范围太窄，有相当数量的事业单位，如公办医院、学校、有线电视台等单位存在强制他人购买商品和接受服务的行为，因无法可依而得不到制止和纠正；四是法律赋予执法机关的手段有限，查处力度不够。
三、制止垄断性行业限制竞争行为的对策
垄断性行业限制竞争的行为，损害了消费者的合法权益，限制了其他经营者的公平竞争，助长权钱交易，损害了政府形象。目前，我国正处在体制转轨和建设小康社会的关键时期。制止垄断性行业限制竞争的行为对于促进和保障社会主义市场经济体制的建立，维护国家经济安全，维护市场经济秩序，具有十分重要的意义。
1、深化体制改革，转变政府职能，真正实现政企分开。
地方保护主义的产生有其深刻的政治、经济原因和体制背景。改革开放20多年，但体制改革还没有到位，要彻底破除地方保护主义至少要做到以下两点：⑴要改革和完善财政体制、税收体制和投资体制，解决中央和地方“财政分灶吃饭”体制和地方政府面临的财政、就业等压力，真正处理好中央和地方的经济利益关系，改变过去凭税收看投资的政绩观。使政府的职能和精力转到营造统一、有序、竞争的市场环境上来。⑵通过法律规范政府及其所属部门的行政行为，建立能够防止政府及其所属部门过分参与、干预企业、市场正常生产经营活动的有效机制，从根本上杜绝滥用行政概略限制竞争的现象。
2、加快垄断性行业的体制改革，引入竞争机制，开放市场。⑴垄断性行业必须实现政企分开。政府有关职能部门不能既当“运动员”，又当“裁判员”，改变政府管理基础设施和公用企业的方式，形成政府部门行使行政管理职能，垄断性企业自主经营的体制框架。对烟草、盐业等单位不同程度地存在着专营专卖公司和国家职能局“两块牌子，一套人马”不利于公平竞争的体制，必须改革。
⑵打破垂直一体化的垄断经营，对民航、铁路、电力、电信等垄断性行业衽行业重组和企业公司化改造。⑶开放市场，引入竞争机制，放宽行业准入，吸收其他国有资本、民间资本、外国资本投资、入股、参股垄断性行业企业，形成多家竞争的格局。
3、起草反垄断的专项法规，完善法律体系，规范经营行为。⑴尽快出台《反垄断法》或修改《反不正当竞争法》，制定与之相配套的实施条例或细则，修改铁路、电力、银行、保险等部门法，使《反垄断法》在立法上有系统性、超前性，在管辖范围上涵盖面要全。⑵要设置统一的反垄断执法机构改革。工商部门与其它部门相比，既不是行业主管部门，也不是经济运行的管理部门，而是一个独立超脱的行政执法部门，有利于公正执法。鉴于工商部门有贯彻《反不正当竞争法》，查处垄断行业10多年的经验做法，有至上而下能打善战的执法队伍，有垂直管理的体制优势，国家应在工商部门现有的基础上组建一支专门的执法机构，成为《反垄断法》的执法主体，以便尽快拓展和实施其职能。不管《反垄断法》的执法机构与工商部门的关系如何，工商部门都应立足职能，从市场准入和保护消费者权益等方面加强对垄断企业的监管。⑶法律要赋予执法机关拥有调查检查权、审核批准权、行政处罚权、行政强制措施权、行政裁决权和规章制定权，使其具有高度的权威性和独立性。
4、依法行政，采取措施，强化市场监管的力度。⑴加强领导，精心组织，确保责任落实。开展反垄断专项执法行动要做为系统上下的一项重点工程来抓，做到有组织、有安排、有责任、有检查、有落实、有考评的运行机制，确保工作取得实效。⑵加强学习，提高素质，夯实执法基础。做到监管到位，执法有力，必须把提高执法人员素质放在各项工作的首位。组织执法培训和执法经验交流，提高运用法律法规和执法手段解决问题的能力，造就一支业务精、技能高、能吃苦、守纪委的执法队伍。⑶加强宣传，营造氛围，寻求执法保障。执法机关采取汇报、报告，利用报刊、电视、座谈会、广播讲座、宣传咨询等形式，对《反垄断法》的立法精神、限制竞争行为的表现形式及危害和应当承担的法律责任等内容进行宣传。一是取得当地党委、政府、人大对整治工作的理解、支持；二是提高垄断性行业的守法经营的意识；三是增强消费者自我维权的意识，并能及时发现和举报垄断行业限制竞争的行为，为执法工作奠定广泛的社会基础。⑷敢于碰硬，善于攻坚，抓好案件查处。统一思想，充分认识反垄断的重要性和紧迫感，树立敢打必胜的信心，是查办案件的前提；掌握知识，提高素质，严格办案质量是推进执法工作顺利开展的保障。对违法行为只有做到查处有力，事实清楚，证据确凿，定性准确，处罚恰当，才能够规范其经营行为，强化执法权威，拓宽监管领域，为建立公平有序的市场竞争机制，为促进经济健康发展服务。
