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坚持法治、科学、人性化执法，创新基层监区管理
摘要：基层监区是监狱的组织细胞，基层监狱管理的水平直接影响服刑人员的改造质量和监狱的发展。当前我国监狱正处于发展改革时期，基层监区的管理正处于剧烈的变革之中，因此也存在一定的问题。本文通过具体分析科学化管理的内涵，结合监区管理工作的实际需要，为基层监区管理工作提出一些建议。关键词： 基层监区
管理 科学化 法制化 人性化
基层监区作为一个监狱的基本组成部分，对服刑人员的刑罚执行及教育改造都是在这里直接进行，基层监区管理执法水平的高低将直接影响服刑人员教育改造质量，同时也直接反应出整个监狱的工作状态及水平。当前我国正全面推进监狱实现由传统向现代转型，完成司法部提出的“推进监狱工作法治化、科学化、社会化”的建设目标，在这一历史进程中，基层监区管理工作无可避免地面临着前所未有的挑战和机遇。当前依法、科学治监，人性化执法已成为我国监狱发展的主流方向，如何将现有的理论有效的应用到基层监区的管理中去，从而形成推动我国监狱改革的动力。基层监区管理的创新机制已成为监狱体制改革有效途径的迫切需要和理性选择。作者结合基层监区的工作实际，浅谈监区管理的方面的想法，并将其整理如下，希望能对自己今后的工作有所帮助。
一、创新基层监区管理的内涵
监区管理包含两个方面的内容。一是对监区民警、监区事务进行管理；二是对监区所属罪犯执行刑罚管理和行政管理。是监区民警管理及监区民警依法对罪犯实施惩罚和改造过程中有关计划、组织、监管、控制活动的总称。创新基层监区管理应包含以下几点：
（一）法治化
监狱作为国家的刑罚执行机关，是国家机器的重要组成部分。司法文明是政治文明的一个重要内容。监狱的法治进程不仅影响着服刑人员的教育与改造质量，也从另一个角度反应出国家政治文明的程度。监区作为监狱的执法的一线，承担了绝大多数的执法工作，监区管理法治化的重要性是不言而喻的,法治化是监区管理的基础和根本保证。
法治是与人治相对的一个概念，通常理解为依据法律来治理。亚里士多德对法治作出经典的解释：““法治应包括两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。首先法治所依据的法律应该是反应人民意志，体现社会公平正义的法。其次法治是指一种法律价值，法律精神，一种社会理想，实质意义的法治强调“法律至上”、“法律主治”、“制约权力”、“保障权利”的价值、原则和精神。
监区管理法治化，一方面可以让服刑人员在服刑的过程中，形成良好的法治思维方式，让他们知道一切的行为与交往都有确定的模式可以遵循，他们可以凭借法律的指引来确定自己的行动，凭借法律可以预见他人的行为以及自己和他人行为的结果，他们合法的预期利益可以得到实现，在遇到权利受损可以用法律得以补偿。不管在监狱内还是在监狱外都在法的秩序中和平、稳定的进行，他们可以享受法律所带来的稳定和安全。另一方面可以降低民警的执法风险，监区管理法治化，不仅仅是保障了犯人的权利同时也可以保障民警的权利。
（二）科学化
科学化,可以从两个层次来理解:从目标的角度讲,它是静态的结果,是一种达到了的这种知识体系的全面透彻的运用;从手段的角度讲,它则是动态的过程,是正在努力全面透彻运用这种知识体系的推进形态。监区管理的科学化,是目标与手段的统一。
监区科学管理，基础是管理秩序规范化。规范化发端于泰罗的科学管理。科学管理的核心思想归纳起来，就是定额化、标准化和制度化，由此，使管理规范有序。如果离开了定额、标准和制度，管理就会失控。科学管理理论经过近一个世纪的发展，规范化不是逐步削弱，而是不断加强，因为它正确地反映了现代社会化大生产的客观规律。监区管理虽然是一个特殊的管理领域，但仍然遵循现代社会化大生产条件下科学管理的客观规律，需要有统一的标准制度，对行为准则进行规范。在监区管理中，不仅对犯人的管理需要规范化，对民警的管理同样需要规范化。
统筹协调是监区科学管理的重要内容。监区管理内容繁杂，不仅要管理好服刑人员还要合理安排民警。就服刑人员的管理来说，即要安排好服刑人员的教育改造工作，同时还要组织好他们完成劳动生产任务。而这些工作之间不是孤立的，而是相互联系的，这需要在管理过程中进行有效的统筹安排及协调。比如如何平衡好对服刑人员的教育改造与生产问题等。
可操作性是监区科学管理的重要保证。操作性定义的是美国的物理学家布里奇曼，他提出：一个概念的真正定义不能用属性，而只能用实际操作来给出；一个领域的“内容”只能根据作为方法的一整套有序操作来定义。监区科学化管理中，任何一项管理的制度必须具有可操作性，即任何一名一线执法民警都能明确知道这项制度如何去操作，一项制度必须有一套可实施的操作流程而不是依据模糊的规定或概念。
（三）人性化
所谓人性化管理，就是一种在管理过程中充分注意人性要素，以充分开掘人的潜能为己任的管理模式。至于其具体内容，可以包含很多要素，如对人的尊重，充分的物质激励和精神激励，给人提供各种成长与发展机会。
人性化管理是指监狱人民警察在依法执行刑罚的过程中，以符合和满足人的合理需要为基础和出发点，以保障合法权益和培养健康人格为重要内容，以促进罪犯的改造为目标，使罪犯得到足够尊重和关怀的管理方式。人性化管理和严格管理是监管工作中既相互独立，又相互作用的重要原则。强调人性化管理，并不排斥严格管理，相反必须在严格管理的基础上实行人性化管理，在处理二者之间的关系时，要坚持“严不过人”、“宽不过囚”的准则。
二、当前监区管理中存在的问题
随着我国法制的不断完善，监狱的改革在近十年内也取得的巨大的成就，监区的管理水平和管理理念也发生了很大的变化。就笔者在监狱工作的一年中，也明显感到监区的管理水平在不断的提升，民警的管理执法理念发生了很大的变化，依法治监的观念已成为监区执法中的主流观点。监狱对监区管理的要求也在不断的提高。但改革总不是一触而就的事，发展的本质就是不断的发现问题解决问题从而不断的提高完善。监区管理处在这一大变革的过程中，难免会存在一些不足。
（一）法治观念不足
在依法治监，法治化管理的大环境下，当前在监区管理中，大部分民警都能在法律的框架下进行管理和执法。但中国传统文化根深蒂固，使的监区管理过程中人治权威的影响仍难以根除。少数民警在对服刑人员的管理中，总是想依靠自己手中的权力，努力营造个人权威，习惯自己说了算。将自己的威严等同于法律的威严，将法治曲解为用法的威严去治、吓服刑人员，以树立自己的权威。在对服刑人员计分考核中，加扣分仅凭自己的主管判断，缺乏一定的依据。在呈报减刑假释中，掺杂个人好恶。虽然监狱规定严禁打骂服刑人员但一些民警在面对一些难管的犯人，仍然会有打的想法，或用打来吓服刑人员。人治意识在日常管理过程中有意识和无意识自觉或不自觉地发挥作用，而且认为是正确的。
（二）管理标准化不足
当前监区管理标准化不足主要存在两个方面，一是执行方面，另一个是制度方面。随着监狱的发展改革，各级领导对监狱管理的标准化越来越重视，从监狱到监区甚至到分监区都制定了很多管理标准，如犯人劳动5S现场管理标准，犯人管教计分考核标准等等。这些标准也是监狱进行长期的研究制定出来的，具有不错的可行性和操作性。但这些制度在不同监区以及分监区或劳动小组中执行中由于，不同民警的管理理念的不同，出现同一制度执行起来效果各不相同。比如在教育改造中，某服刑人员因为某项违规被管教民警严肃处理了，但某服刑人员同样的违规，由于民警个人因素并未按照已有的计分考核标准进行处罚而是简单的批评或未做处理。这样不具标准化的管理，很容易让服刑人员形成一种观念，就是制度并不是标准的而是具有弹性的，凌驾于标准制度之上的是权力。这对服刑人员的改造是非常不利的。在监区管理中有很多事务是不具有现成的标准化制度的，比如监区服刑人员劳动生产中，一般会将服刑人员分成几个生产小组，由不同的民警分管组里的管理工作。由于缺乏标准的生产管理流程及制度，造成一些小组生产管理中出现混乱，产品质量不合格，生产效率低，起不到劳动改造应有的作用。
（三）过分重视生产效益
劳动改造是我国监狱对罪犯改造的手段之一，但在现实监区的管理中，由于对生产效益的过分追求，服刑人员的生产任务相对繁重，在对生产管理的过程中只是片面的追求经济效益，而忽略了劳动的目的是对服刑人员进行惩罚与矫正、在科学管理的劳动中进行社会化养成，同时学会一定的劳动技能，从而达到改造的目的。当然出现这样问题的根本可能并不在于监区，而在于监狱对监区的评价指标问题上，目前，经济效益仍然是监狱考核监区的一项重要指标。因此监区会根据服刑人员的劳动效益来评价服刑人员的改造效果。而不断加强对服刑人员劳动效益的考核，也压缩和蚕食了服刑人员的教育与改造时间。如果服刑人员在整个服刑期间整体处于高强度的劳动之下，他们很难有时间去思考他们过去所犯的错误，他们在服刑期间只是机械的劳动，而暂时压制了他们思想。这样在他们出狱之后很容易产生更严重的心理问题，从而再次犯罪。
（四）对人性化的理解不透彻不重视
当前监狱都推行人性化管理，但一些民警对人性化管理理解不够透彻。他们认为的人性化管理不是对服刑人员人格和权益给予应有的尊重和保障，而是处于一种怜悯心理，凭着自己的主观意愿给予服刑人员的施舍。现代监狱管理的人本思想，是以法治、科学、人文关怀和效率作为监狱工作的灵魂和内在价值追求，但传统监狱管理理念受到历史的局限性以及我国长期封建社会意识的影响，监狱的惩罚、重刑、报应思想意识根深蒂固。在这种思想的指导下，一些民警在管理过程中经常忽略对服刑人员人权的尊重，管理权利扩张，管理行为随意性，和个人主观性色彩严重，偏离了人本的核心。很难想象在这样的改造环境中，会对服刑人员的改造形成怎样的负面影响，一个得不到他人尊重的人同样也不会尊重他人。
（五）民警执行力不足
监区民警执行力不足也是监区管理中存在的重要问题之一。执行力是指贯彻战略意图，完成预定目标的操作能力。监区管理的中的执行力是指，监区民警贯彻监区领导的管理思路，方针政策和方案计划的操作能力和实践能力，它是把意图、规划为现实的具体执行效果好坏的体现，其强弱程度也直接制约着监区工作目标能否得以顺利的实现。监狱及监区领导的方针政策等都需要基层民警去实现，如果不能被付诸实施的话，再好的制度政策也是一钱不值。目前监区一线民警在年龄、性格、知识结构、工作态度等方面存在很大的差异。一些民警对监狱及监区制定的一些政策及管理规范流程存在执行不到位的现象，监区领导的一些管理意图很难最终有效实现在对服刑人员的管理上。
（六）民警之间缺乏团队意识
在笔者调研所在的监区，民警的职能会分成两个条线，一是负责管教，另一条是生产。监区领导中一般监区长负责生产，教导员负责管教工作，分监区也会分为管教警长和生产警长。负责生产的民警一般只对生产负责，负责管教的民警只对服刑人员的教育改造负责。这样就出现了负责生产的民警会片面的追去生产的效益，而很少去考虑或理会教育改造工作。同样负责管教的民警不会关心生产改造的情况。在分监区也同样存在这种情况，比如在分监区生产管理中，不同小组之间的协调存在障碍，容易出现抢料、抢机器，在民警方面存在各小组之间互相争有劳动技能或易于管理的服刑人员。这样不仅容易会引起服刑人员之间的矛盾，对服刑人员的监管安全带来巨大隐患，而且不利于服刑人员的改造。目前在监区中，不管是分监区之间还是各小组之间，都存在着竞争关系。竞争对于管理是好事，但是为了经济效益过度竞争，而忘了监狱本来的改造功能那就适得其反了。一个监区是一个整体，其目的是保证监管安全，提高服刑人员改造质量，要达成这一目的并不是某一个或几个民警就能完成的，这需要监区全体民警共同努力的结果。
三、创新监区管理的对策
（一）深入开展监区民警法治教育，培养监区法治化管理精神。
监区管理法治化不足，一方面由于当前监狱正处于快速改革的过程中，但一些老民警仍然不能从传统监狱的管理模式中转变过来，不能及时适应法治化管理的现实要求。另一方面，由于现实监区的监管要求不断提高，监管难度不断增大，如刑八修正案的实施，一方面长刑犯的刑期更长，而短刑犯增多。现有的监管制度缺乏有效的监管手段去管理这些服刑人员。因此，一些民警为便于管理，会使用一些简单粗暴的管理手段或方法，而在这些方法的使用中不自觉的违反了法律法规。面对这样的问题需要标本兼治，治标是从整个司法系统包括监狱监区等部门及时研究出有效的管理方法，让监区一线执法民警做到有章可循。然而缺乏有效管理手段等客观因素只是监区执法民警违规执法的外部诱因，并不是最根本的因素。造成这种现象的根本原因还是一些基层民警的法治意识不强，还没有将法治的理念深入到自己的思想中，将法治思维始终贯彻与自己的行动中去。在潜意识中还存在执法者就是法的观念。监狱及监区要加强对民警的法治宣传教育，将法治化的理念深入到每一名民警的思想中去。在执法过程中时刻考虑自己的行为是否合法，在对服刑人员的管理中，时刻提醒自己要保障服刑人员的合法权益，要认识到对服刑人员依法收监、服刑、改造是国家强制力的体现，而绝非任何社会团体、组织和个人的意志、行为使然，要向服刑人员树立法治的权威，而非个人人治的威严。切实形成 “法律至上”、“法律主治”、“制约权力”、“保障权利”的价值、原则和精神。这种法治思维的形成并不是一触而就的，而是需要长期的教育和环境养成的，这就更需要监狱及监区对民警进行长期的法治教育，对违法行为进行有效的惩处，这样才能使监区民警形成法治化的思维，让监区的管理活动有人治型向法治型转变。
（二）细化监区管理规章制度，提高监区管理标准化。
从监区管理的角度来讲，不同监区有着不同的现实情况，如在押服刑人员的构成、劳动生产产品类型、监房及厂房的建筑特点等等。在监狱层面只能制定一些各监区通用的管理规章制度，而在现实监区管理中，监狱层面的规章制度仍然只是一种粗线条，在监区实际管理中很多是更加细化的工作。而这些细化的工作就缺乏标准化的流程和制度。笔者就遇到过这样的情况，同在一个分监区，两个生产小组生产同样的产品，一个小组的生产效率及质量都长期远远的高于另一个小组。在和生产效率高的小组管理民警交流之后，了解的他的生产管理流程及制度，小组生产中把握好人、机、物、法、环，这五个要素，加强责任制，这样就能有效的提高生产效率和产品质量。而另一个小组管理民警，对小组的管理思路不清导致组内生产秩序长期混乱，责任分散，造成产品质量严重不合格，效率低下。这种问题的出现主要由于在管理中缺乏细化的标准化管理制度，而只能依靠每个民警的个人素质。如果监区将管理好的小组的管理经验制度化、标准化推行到整个监区，那么就可以降低一线民警的管理难度，极大的提高管理效率。在对服刑人员的教育改造工作也是同样的道理，将一些在监区管理实践中证明有效的教育方式或管理制度整理出来，作为整个监区常态化标准化的执行标准。
（三）控制服刑人员劳动时间，明确劳动目的。
劳动改造，劳动是手段改造才是最终的目的。监区的管理者需要平衡好劳动与改造这两个方面，明确劳动和教育改造并不是冲突的而是有着共同的目的。一次和监区一名民警交谈，他和我说起他呆过几个监区，不同的监区领导有不同的看法，有的监区领导重教育改造而有的监区领导重生产劳动。这些监区领导的看法都存在一定问题他们都割裂的劳动改造的概念，忽视了劳动是改造的手段之一。当然这也是受当前外部环境的影响，如对监区工作的评价指标等，不可否认在监区在这一问题上是无法做根本的解决，这需要在更高层面上的制度改革。笔者所在监区的教导员面对过分重视监狱经济效益指标曾发出过这样的感慨：“监狱的首要任务到底是什么？”当然，也存在一些监区管理者，为了追求经济效益肆意违法省局及监狱的规定，擅自延长服刑人员的劳动时间。监区管理者要有保障服刑人员权益的意识，要明确监狱的最终目的是改造，而劳动只是改造的手段是为改造而服务的。
（四）以人为本，强化人性化管理。
人性化管理的核心价值就是坚决执行制度，以制度保障服刑人员的合法利益和监狱的改造服刑人员的目的，它体现的是一种公平原则。己所不欲，勿施于人。中国文化以“情”为特质。监区的管理模式，应当以理性精神为准则，纳情于理，移情于法，以建立“情、理、法”相统一的管理模型。实际上，任何管理都应当是三者统一。人文关怀作为一种监区管理方式，应体现在管理的各个环节。从监狱制度规章的建立到实际对服刑人员教育改造的实施，都要体现以人为本的思想。民警在实际工作中，要尊重服刑人员的人格，把服刑人员所思、所想作为民警管理决策的一个信号。监区要鼓励服刑人员在改造的同时，向创新发展，鼓励他们在为监区的各项管理施展才智，并使之成为服刑人员的自觉行动。在实施人性化管理中要区分几个概念，首先人性化不同于人情化，人性化管理与人情化管理，这两种管理理念有质的区别。一般意义上讲，“人情化”管理是一种陈旧的管理理念。人情化管理实际上是一种无原则的管理。而人性化管理不具有排外性，它的执行过程不以管理者好恶程度而改变，在选择人才上不以个人意志而改变，充分尊重服刑人员个性自由化。因此，人性化管理是优于人情化管理的理念，但在我国，人性化的管理常常被扭曲，很多人对二者的区别也没有弄清楚。其次人性化不能混同于自由化。“没有规矩不成方圆。”人性化管理，是以严格的规章制度为前提，使管理更增加人情味儿，从而使服刑人员自觉遵守各项规章制度，从而使服刑人员从新认识自己认识社会，学会尊重他人，符合社会规范。其实质是更多地考虑人性的特点，体现柔性的一面。但这绝不意味着可以放松执行制度的尺度，也不是可以对管理制度钻空子、打折扣。恰恰相反，只有严格的管理，才是对以人为本的最好诠释。管理人性化，绝不是自由化。如果只片面强调人性化，而放松了法律制度执行和对服刑人员的制约，监区管理将会一片混乱。监区管理者要明确人性化管理的内涵，不断提高监区管理的人性化，为服刑人员的创造良好的改造环境。
（五）优化监区管理结构，提高民警的执行力。
当前科学的管理组织追求扁平化，提高行刑终端的执行力，是监区管理创新的必然要求。对于监区二级和三级化管理，在理论层面存在争论，在在实践层面中一些监狱也采用了监区二级化的管理模式。笔者所在监区采用的是传统三级化管理模式，在监区三级管理模式下存在一定的弊端。所谓三级管理模式就是监区管理层级由副警长、警长、监区领导三级构成。一般监区领导的管理政策和意图都需要通过警长传达副警长最终再到普通民警具体来实施。在这个过程中由于一些民警缺乏执行力，而管理层级过多造成民警的责任分散，监区的一些管理措施就很难最终得到落实，而监区领导又不便于直接进行管理，这样容易造成管理秩序的混乱。这个问题需要从两方面解决。其一，简化监区管理结构，明确民警职责范围。简化监区管理结构是明确民警职责的基础，如果管理结构过于复杂就很难做到责任明确而且造成一线民警管理权限的丧失。实行二级管理模式，可以减少管理层的责任分散，降低制度传递之间的变形，同时可以让每一名民警按照责任制范围独立拥有管理权，实现民警有效管辖，强化各级的执行力。其二，加强对民警的考核制度，提高民警执行力的意识。一些民警缺乏执行力也和监区对民警的考核有关，比如监区存在一些民警在一线管理中不作为，只要不造成恶性违规，一般是不会受到处罚的，即使受到处罚也是相对较轻，这也和监区管理人情化不规范化有关。要强化民警执行力必须加强对民警的考核，这样才能督促民警都能够有效的执行监区的政策。
（六）加强集体意识教育，强化民警团队协作精神。任何一项好的制度最终都需要人去执行，而每一个人都不可能是独立于他人之外存在，每一个监区良好的运行，都需要一个民警团队共同的协作。因此，监区内民警的团队精神尤为重要。强化监区民警的团队意识，首先是要加强民警之间的相互了解，只有在了解的基础上才能产生信任于合作。监区领导应在不影响工作的基础上，为监区民警提供交流了解的条件，如组织一些拓展活动等。其次要加强对民警的思想教育，改变传统观念，以在理念上让服刑人员受到科学良好的教育为前提，在成果上以降低服刑人员再犯罪率为最终目标。放弃个人自私的想法，使自己的全部力量和智慧和监区科学化的管理形成合力。
参考文献：
