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中小城市国资监管运行机制研究
党的十六大确立了国有资产国家所有，分级管理的国有资产监督管理体制，新的国有资产管理体制有力地推进了国资监管体系的构建和国有企业改革与发展。中小城市的国资监管工作是 国家国资监管体系的基础，在运行机制上方面存在着一定的特殊性，作好中小城市国资监管工作要按照矛盾特殊性原理，以国有资产的保值增值为目标，解放思想，大胆创新，科学地诠释出资人职责。
一、中小城市国资监管工作的现状
新的国有资产监督管理体制建立后，按照《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，设区的市、自治州级人民政府相继建立了国有资产监督管理机构。中小城市国资监管工作经过几年探索与发展，国有资产监管的组织体系、法规体系、保值增值责任体系初步建立，国有企业改制和国有产权转让进一步规范，国有资产经营迈出坚实步伐。然而，随着国资监管工作的稳步开展，中小城市的国资监管工作面临的问题逐步显现。一是国有资产比重逐年降低。一方面，关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业分别由中央政府、省政府国有资产监督管理部门直接管理，地方中小城市所属国有企业资产总量在逐步降低。另一方面，随着国有企业改革的稳步推进，一些地方国有企业通过改革重组，退出国有序列或被中央、省属大型企业兼并，失去控股地位。从全国总体情况看，多数国有企业已经实现了改革，有的省份已经基本完成国有企业改革任务。“十五”末期与“九五”初期相比，地方国有经济布局结构发生了较大变化，国有资本更多地集中在大型企业，更多地集中在工业领域的重点行业，更多地集中在省本级和大城市。从辽宁省2007年的情况看，国有资产在省本级的比重达到38%，沈阳、大连、鞍山、本溪等大城市所占比重分别为18%、24%、7%、7%，省本级和四市合计为94%，其余10个中小城市的国有资产总量仅占6%。二是地方国有经济现状不容乐观。首先，缺乏领军式的、重量级大型企业。以辽宁省为例，全省及9市183户监管企业中，资产规模和销售收入双超百亿元的仅有6户，双超50亿元的仅有14户。其次，企业素质和运营质量不是很高，存在着经营机制转换不快、经营管理水平不高、创新能力不强的问题，经济运行的质量和效益不是很好。三是国有企业改革的优惠政策被逐步取消。国家关于国有企业政策性关闭破产、主辅分离辅业改制的优惠政策截止到2008年。2008年以后，利用国家优惠政策解决遗留问题，争取国家优惠政策的机会可能会越来越少。四是社会稳定压力大。随着国有企业改革的推进，改制企业的一些遗留问题逐步显现，加之没有完成改制的企业因改制成本不足，导致工资、保险等无法落实，社会稳定工作压力较大。
由此可见，中小城市国资监管工作与国家、省以及大中城市国资监管工作有一定的差距，处于国有企业数量逐年减少，国有资产比重逐年降低和优惠政策被逐步取消的尴尬境地。
二、中小城市国资监管机构工作的特殊性 长期以来，在我国的行政机构设置中，一直实行“上下对口”、自成体系的行政管理体制，中小城市在政府职能分工时自然将与国资监管职能相关的工作交由国资委办理，而中小城市的国资监管机构与国务院、省政府的国资监管机构在监管范围，工作方式上有着显著的不同，表现出一定的特殊性。
（一）壳企业处理任重道远
国家和省级国资委授权管理的大型骨干企业是国有企业的精华部分，是发挥国有经济控制力、影响力、带动力的重要载体。而中小城市国有企业除占总数很少的公益性企业外，多为小型竞争性企业，处于改制退出范围之内。这些企业规模小、包袱重、资产存量小，在激烈的市场竞争条件下，形成了大量的“壳”企业。“壳”企业是指长期停产放假或有少量生产经营活动及改制留守的各类国有企业。由于历史原因，“壳”企业占中小城市全部国有企业的比重较大。“壳”企业的成因复杂，形式多样，在管理方面存在着不规范、冗员多、损失大、监管不力等情况。“壳”企业处理是中小城市国资监管机构面临的特殊性工作，工作中缺少有效办法和典型经验，一些“壳”企业暂时还难以改制或做销号处理，处理工作任重道远。
（二）城市经营在探索中前进
近年来，随着我国经济持续、健康、快速增长，经营城市工作在很多省市成功开展, 成为拉动地方经济发展的重要动力。一些中小型城市依靠城市经营使城市建设飞速发展，城市地位快速提高，影响力迅速扩大。城市经营有多种成功模式和典型经验，但核心是运用市场经济手段，对城市资源进行集聚、重组和市场化运作，使城市资源实现了“投入、经营、增值、再投入”的良性循环。城市经营遇到的一个重要问题是国有企业改革、国有资产处置问题，中小城市国有企业负担沉重，改制成本严重不足，一些企业的土地、房产等固定资产在银行抵押，有的转入长城公司等四大债权公司。城市快速发展的需求与国企改制成本不足这对矛盾要求各中小城市国资监管机构勇挑重担，千方百计盘活国有企业存量资产，妥善安置国有企业职工，为城市建设和地区经济发展扫清障碍，并在实践中摸索出成功的工作经验。
（三）厂办大集体改革刚刚破题
厂办大集体企业是国有企业批准并资助兴办的劳动服务公司或其他形式工商登记注册的集体所有制企业。厂办大集体依附于主办国有企业从事生产经营活动，曾经为发展经济和安置社会就业发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立和国有企业改革的不断深化，厂办大集体企业规模小、冗员多、产权不清、机制不活、管理不善、市场竞争力弱等问题日益突出，已经成为制约国有企业改革发展和影响社会稳定的重要因素。为妥善解决东北地区厂办大集体问题，减轻国有企业负担，维护社会稳定，国务院制定了《国务院关于同意东北地区厂办大集体改革试点工作指导意见的批复》（国函„2005‟88号）。但由于改革成本不足等原因，一些中小城市的厂办大集体改革还没有全面启动实施.三、中小城市国资监管工作的主要思路
中小城市国资监管工作虽然有一定的特殊性，面临许多不利因素，但在实际监管实践中，一些城市大胆实践，开拓创新，开创了国资监管工作的崭新局面。
（一）推进改革，提高国有资产质量
国有企业改革是一场广泛而深刻的变革，对改革的认识和重视程度决定着国有企业改革的原则、方向和成效。当前中小城市国有企业改革的重点应抓好三个方面的工作。一是处于竞争领域的中小企业要完成产权制度改革。国资监管部门要进一步增强责任感，使命感和紧迫感，在推进改制中努力实现“两个转变”，做到“两个结合”。两个转变是：从单一企业推进向全局统筹转变；从单一推进改制向改制与破产销号并重转变。两个结合是：改制与发展相结合；改制与提高国有资本运营效率相结合。二是对一些资本运营类、基础设施类、公益性等暂不具备股份制改革条件的企业实行公司制改革。各地区可围绕区域经济发展战略，精心谋划，科学组织，通过公司制改革，做大做强优势产业，培育一批国有骨干企业。同时，积极推进市本级企业与中央、省直属企业以及区域企业之间的重组，引进域内外的战略伙伴，提升本地区国有企业的竞争能力。三是做好改制企业的履约监管工作。中小城市国资监管机构要注重已完成改制操作企业的监管工作，巩固改革成果，维护职工权益。要在改制程序、手续、文件等方面进行审查。要按照改制时签定的协议，督促检查各项条款的落实情况，跟踪资金的到位情况，承诺项目的实施情况以及法人治理结构的建设情况。同时加强宣传引导，动员社会力量做好对改革成效的考量评价。
（二）扩大监管范围，提高行政效能国有资产不仅仅指国有企业中的国有资产。国家、国有单位和有国有经济成份的企业投资所形成的国有资产、国有权益，国家依法拥有的资产、资源、权益、权属、特许行为等，都属于国有资产。中小城市国资监管机构由于监管对象较少，在实际中工作中往往被授权为全管理，即将上述资产全部纳入监管范围。“全监管”经过近年来的探索与完善，一些城市国资委的工作范围，工作职能，因地制宜的得到扩展和强化，这符合精简机构，提高效能的政府机构改革的宗旨，诠释了国资委作为特设机构的内涵，为中小城市国资委监管机构在运行机制方面提供了宝贵的工作经验。这方面辽宁省鞍山市国资监管工作很有借鉴意义。鞍山市在市委九届十次全会上明确：经济领域和社会领域全部国有资产纳入国资监管范围，市政府又具体授权“四全”管理。“四全”管理包括全范围、全过程、全规范和全监督四项基本内容。“全范围”是指国有资产的监管要包括经济领域、社会领域等属于国有性质的一切资产；“全过程”是指国有资产的管理从国有资产的取得，对外投资、资本运营，到国有资产收益分配及国有资产处置、再投入等全部过程；“全规范”是指对整个国有资产监管过程的各个环节中的管理方法、手段、管理行为要符合相关的法律法规的规定和法定的管理程序；“全监督”是指一方面国有资产监管机构依照国家、省、市有关法律法规，对国有资产全范围、全过程履行监督管理职责的地位和作用，另一方面是指国有资产的监管行为要接受人大依法监督、政协民主监督、纪检监察、行政监督和全社会的监督。“四全”管理的经验，受到辽宁省国资委的高度评价。
（三）搞活经营，做大国有资产总量
增加资本收益，做大资产总量，是中小城市国资委的重要职责，而搞活国有资产经营是做大国有经济总量的重要途径。搞好国有资产经营，要牢固树立“资产资本化、资本市场化”的理念，在加强国有资产监管的同时，积极开展国有资本经营，盘活存量，做大增量，搞活经营可在以下几个方面进行研究和探讨。一是做好城市经营。把城市的空间当作重要的国有资产来管理，把城市的开发建设作为商品来经营，挖掘城市无形资产，通过有效运营，形成新的增量和优势产业。城市无形资产外延相当广泛，主要包括城市的独特历史人文景观、独特自然资源和社会环境、独特的城市布局规划和区位优势、独特的城市社会发展战略等，它体现了城市的价值，是城市经济发展永不衰竭的动力之源。中小城市国资委在搞好城市无形资产工作中，可先将工作重点放在挖掘、整理、估算城市无形资产存量上，条件成熟逐步量化，逐步转化为实体经济。二是搞好资源性及尚未启用的资产经营。资源性资产即自然资源，比如：风能、太阳能。它是不通过人类劳动而在自然界运动中形成的，在一定条件下有经济价值的物质和能量。它作为人类生存的根本和人造财产的源泉，在人类社会的发展中具有无法取代的地位和作用。还有一些由国家投资形成或属于国家所有的尚未被人们所认知的资产，它体现出与时代特征相对应的价值。中小城市国资委监管机构可组织专人对这类资产、资源进行调研，逐步将各类资产纳入监管和经营范围。三是通过不良资产打包回购，盘活一批土地、房产等固定资产。随着城市建设的迅速发展，处于城区内的国有企业抵押资产中土地、房产等固定资产有较大增值空间，国有资产经营机构可通过打包回购，盘活这部分资产，并将这部分资产与城市规划发展结合起来处置，在实现收益最大化的同时，促进原企业产品结构和技术的升级换代。四是对经营性、非经营性、资源性国有资产进行科学整合，通过有效开发，合理使用，规范管理，优化重组等方式提高资源的使用效率，提高国有资产的收益。五是增加投入，在基础性、支柱性和科技先导型产业中适当增加国有资本的投入力度，发挥国有资本的控制力、影响力和带动力。
（四）妥善处理遗留问题，维护社会稳定
国有企业改革是一个不断探索，不断规范的过程，随着国有企业改革逐步进入“深水区”和攻坚阶段，一些触及面宽、涉及利益层次深的问题凸显出来，改革的艰巨性、复杂性、系统性与风险性都大大增强，为保证国有企业改革的稳步推进，必须下大力气处理改制企业的一些遗留问题，保持社会的和谐稳定。
1.分类处理“壳”企业。处理“壳”企业应该采取“分类管理、分批处理”的办法。一是建立组织机构分类管理。设立各类企业托管服务中心，按行业对各类“壳”企业进行整合和管理。企业托管服务中心隶属于国有资产监督管理委员会，可设置为自收自支、不定规格的事业单位，其主要职责是：受托管理“壳”企业的资产，承担改制重组、招商引资、资本运营和管理等职责；对利用资产安置职工遗留下来的不能推向社会的问题进行集中管理，具体包括遗留企业“协保”人员管理，重工伤病号管理，没有移交社会的离退休人员管理，企业精简人员、供养直系亲属、家属工管理，企业档案管理、宿舍管理；负责企业债权、债务的处置。二是积极推进分批处理。对于有部分有效资产，且没有在银行抵押的“壳”企业，可采取产权转让、招商引资等方式进行改制重组。对于有部分有效资产，但大部分土地、房屋等在金融部门抵押或被债权人起诉查封的“壳”企业，组织企业与金融部门协商，回购债权，然后再通过产权转让等方式进行改制重组；对于债务包袱重、有一定数量资产、资产变现后不足以安置职工，且职工债务绝大部分是在《中华人民共和国企业破产法》出台之前形成的“壳”企业，可按照新《破产法》实施破产；对于无人员、无资产、只有少量历史欠债且形成时间较长的“壳”企业，移交托管中心管理；对于无人员、无资产、无职工债务及其它债务的纯“壳”企业予以注销；对改制留“壳”企业移交托管中心统一管理，企业应收账款由资产经营公司通过法律等渠道变现。
2.积极推动厂办大集体改革。厂办大集体改革试点工作是国务院实施东北老工业基地振兴的战略举措，加快推进厂办大集体改革对中小城市经济发展和社会稳定具有重要的历史意义和现实意义。中小城市要牢牢地抓住这次机遇，妥善解决厂办集体改革问题。在工作中要坚持分类指导，通过重组改制等多种途径，分类解决职工安置等问题。对于能够重组改制的厂办大集体，采取多种方式，重组改制为产权清晰、面向市场、独立核算、自负盈亏的法人实体。对不具备改制条件或亏损严重、资不抵债、不能清偿到期债务的厂办大集体，实施关闭或依法破产。
3.妥善处理各类改制遗留问题。改制企业历史遗留问题能否得到妥善处理，是改革任务完成的一个重要标志，也是国资监管部门的责任。对于破产矿山遗留问题、国有企业不良债务处理、国有企业职工拖欠等问题中小城市国资委必须高度重视，明确责任，认真做好处理工作。首先是要摸清各类遗留问题的底数，对于市本级可以解决的问题要制定解决方案，明确工作目标和完成时限，并采取有效措施，切实加以解决。其次是对政策性、区域性问题做好调查研究，及时向上级有关部门汇报情况，提出解决问题的意见和建议。再次是做好信访稳定工作，真诚接待群众来信来访，妥善解决来访群众的实际困难，及时调处和化解各类矛盾纠纷，努力从源头上消除各类不稳定因素和矛盾纠纷的发生。
